區劃調整讓城市的“營養”更均衡

本刊記者 王哲

行政區劃調整不是單純追求機構升格、干部升級，也不是解決市區縣矛盾的主要措施，而是改革的一部分，要杜絕缺乏長期眼光、隨心所欲的并區。

鑒古觀今，“改則順”、“變則通”，以往的薄地荒山、淺灘野坡搖身一變就可能成為安居家園、繁華鬧市乃至中央商務區。變通之中，城市可以讓生活更美好。

李克強同志在論述新型城鎮化時始終強調將城鎮化與其他配套改革聯系起來，協調推進工業化、城鎮化、農業現代化，發揮城鎮化綜合效應，釋放內需巨大潛力。新型城鎮化在未來數年內勢必大大推動財政金融、戶籍制度、公共服務等改革和行政區劃調整的力度。自2009年以來，在內部和外在因素的共同作用下，新一輪城市區劃調整已漸成趨勢，由直轄市、一線城市到區域中心城市、二線城市，這成為區域經濟快速增長新的驅動力已成為各方共識。但在“城市病”頻發的當代中國，城市區劃調整的真義既不是“攤大餅”，也不是“三明治”，更不是“醬油炒飯”，而是要用平淡無奇的“食材”打造成營養均衡、色香味俱全的“中華美食”，這也是新型城鎮化過程中區劃調整的終極意義。

區劃調整“雙城記”

時隔恰好三個月，蘇州和青島這兩個經濟實力在各自省內均居第一、經濟總量在全國前十五的城市先后進行了行政區劃調整。巧合的是，兩個城市都是“撤四變二”的并區，涉及的都是三個老城區以及一個全國百強縣。兩市的并區經歷“異曲同工”，對其他城市也不無參考價值。

蘇州原下轄的五市均列全國百強縣前十位，經濟實力強大。而蘇州老三區地域狹小，生產總值僅占全市生產總值的十分之一。并區之后，全國百強縣第二的吳江市整體納入主城，蘇州城區面積由原來的1718平方公里一躍擴大至2910平方公里，幾乎達到無錫、常州兩市城區面積之和。蘇州城區的各項經濟指標普遍翻番，讓蘇州城區與上海實現無縫對接。蘇州邁進“大城時代”，解決了蘇州中心城市首位度不高、輻射帶動能力偏弱等問題，也使得當地的農村城市化進程加速。

吳江位于蘇州南部，從蘇州城區驅車走高架路20分鐘即可到達，在蘇州、吳江之間每天往返上下班的市民不在少數，蘇州的軌道交通4號線、蘇嘉甬高速公路、蘇嘉城際鐵路以及多條公交線路均通至吳江。蘇州之前曾數度提交合并吳江的方案，但均未獲通過，此次終于得償所愿。

青島的區劃調整同樣歷經波折。在時任市委書記俞正聲的推動下，1994年青島曾經進行過區劃調整，一定程度上改變了原先老城區發展空間不足的問題，但后來內外部情況和條件又發生了重大變化，進行新的區劃調整的必要性和迫切性日

蘇州、青島行政區劃調整方案

2012年9月1日蘇州市政府宣布，根據《國務院關于同意江蘇省調整蘇州市部分行政區劃的批復》等文件，蘇州市部分行政區劃調整：撤銷蘇州市滄浪區、平江區、金閶區，設立蘇州市姑蘇區，以原滄浪區、平江區、金閶區的行政區域為姑蘇區的行政區域。撤銷縣級吳江市，設立蘇州市吳江區，以原縣級吳江市行政區域為吳江區的行政區域。

2012年12月1日，青島市政府對外界公布，國務院日前作出《關于同意山東省調整青島市部分行政區劃的批復》，決定對青島市部分行政區劃實施調整。青島市部分行政區劃調整的主要內容是：撤銷青島市市北區、四方區，設立新的青島市市北區，以原市北區、四方區的行政區域為新的市北區的行政區域。撤銷青島市黃島區、縣級膠南市，設立新的青島市黃島區，以原青島市黃島區、縣級膠南市的行政區域為新的黃島區的行政區域。益突出。青島先后于2004年、2005年、2006年、2009年多次申請調整行政區劃，但因條件和時機尚未成熟而未能獲得國家批準。近年來，隨著國家海洋戰略的實施和山東半島藍色經濟區建設的迅速推進，區劃調整才終于實現。

2010年9月12日上午，幾名工人摘下“北京市崇文區人民政府”的牌匾。隨著崇文區與東城區的合并，原崇文區政府辦公大樓成為組建后的東城區人大、政協辦公地點。

青島的這次區劃調整將市北區、四方區合并，解決了兩區行政區域過于狹小、人口和產業密度過高、公共資源難以統籌利用、社會管理難以統一協調等問題，有利于科學利用和有效保護膠州灣東部岸線，降低行政成本，提高行政效率。而將黃島區與膠南市合并意義則更為人稱道，30多年前，黃島區就是從膠南縣中獨立出來的，兩地的居民口音、習俗甚至很多姓氏上都能體現出一致性。而這次膠南市“歸”于黃島，正是“三十年河東，三十年河西”。并區后，新黃島區的國內生產總值接近2000億元人民幣，與所追趕的浦東新區、濱海新區更為接近，在落實國家海洋強國戰略及區域發展戰略、有效統籌海陸發展和產業布局、加快建設藍色經濟領軍城市方面更進一步，對于加快轄區內農村的新型城鎮化建設意義尤其重大。

區劃調整的深意

北京市社會科學院副院長趙弘指出，這輪城市區劃的調整最早是從廣州等地開始的，廣州設南沙區、蘿崗區，把小區合并成大區。2009年4月，上海浦東新區與南匯區并區，組建了新的“大浦東”。北京則在2010年將內城四大核心區東城、西城、崇文、宣武“四合二”并區，組建了新東城區和新西城區。2011年，上海黃浦、盧灣兩區并區，組建新的黃浦區。其他直轄市中，天津于2009年在塘沽、漢沽、大港三區的基礎上并區，成立了濱海新區；重慶則在2010年以北部新區和兩路寸灘保稅港區合并建立兩江新區。在其他城市中，廣州曾將老的東山區和芳村區分別并入越秀區和荔灣區，沈陽、深圳、廈門等也都有類似的并區。到了2012年，又有蘇州、青島乃至唐山等城市進行了區劃調整，受到了社會各界的廣泛關注。“它們的城市體系、產業結構都發生了很大變化，行政區劃的調整便應運而生。而這并不僅僅是面積、人口、生產總值上的擴大，更重要的是所承載的國家戰略和整體功能的顯著提升，在探索新型城鎮化發展路徑上，行政區劃調整也擔負著重要使命。”

“區劃調整是改革的一部分，上世紀90年代初，全國有一次大范圍的基層縣市的區劃調整改革，主要工作就是縣改市，目的是為了激發縣域經濟的活力，而這次全國范圍的區劃調整從五六年前開始，到近兩三年達到高潮。”青島市社會科學院城市研究所副所長冷靜認為，“中心城市首位度不高、輻射帶動能力偏弱等問題越來越明顯，新的城市區劃調整的意義在于優化城市功能布局，減少機構設置、加強整體規劃、優化資源配置，降低社會管理和運營成本，應對社會經濟迅速發展對城市管理帶來的挑戰，同時也要契合新型城鎮化的宗旨。”

但冷靜也指出，未來幾年很多城市都會有調整行政區劃的沖動，先前核心城市的行政區劃調整也帶來了示范作用，但區劃調整報批程序相當復雜，國務院也會嚴格把關。區劃調整會在短時間內造成行政成本增加，機構、道路及公共設施合并、改名會造成一定程度上的混亂。“行政區劃調整并不是單純追求機構升格、干部升級，也不是解決市區縣矛盾的主要措施；更要杜絕缺乏長期眼光、隨心所欲的并區，不可盲目跟風，對經濟發展、社會管理及文化融合的審慎考慮至關重要。”冷靜指出，“區劃調整應把以前經濟發展中存在的‘泡沫’擠出來，在積極推進新型城鎮化，促進城鄉發展一體化方面實現真正的突破。”