以行政體制改革為前提推進(jìn)大部制

鄧聿文

鄧聿文 中央黨校學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)社副編審

如果大部制改革達(dá)不到轉(zhuǎn)變政府職能的效果，它就會(huì)像之前的歷次政府機(jī)構(gòu)改革一樣，陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。

今年行政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容是，按照大部制的要求，重組國(guó)務(wù)院各權(quán)力部門。

對(duì)于大部制，我們并不陌生。自國(guó)務(wù)院上一輪機(jī)構(gòu)改革后，全國(guó)上下很多地方都在推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)的大部制改革，引進(jìn)了大部制的一些形式。不過，遺憾的是，除極少數(shù)外，多數(shù)地方的大部制改革，包括中央部委的大部制改革，基本上未能完全實(shí)現(xiàn)改革的初衷或目的。當(dāng)初轟轟烈烈成立的大部門，最后都回到過去那種臃腫的狀態(tài)，職能并未有本質(zhì)的變化，甚至比過去更加臃腫，更加行政化和官僚化。這背后的原因，就在于我們簡(jiǎn)單理解了大部制改革，以為大部制就是把原來(lái)管理職能相似、業(yè)務(wù)范圍趨同的一些部門簡(jiǎn)單地捏在一起，成立一個(gè)超級(jí)的綜合性管理部門。

大部制這一概念是從西方國(guó)家引入的。上世紀(jì)七八十年代西方興起了一場(chǎng)新公共管理運(yùn)動(dòng)重塑政府，再造公共管理部門，由此政府的效率有了很大提高。但西方的新公共管理運(yùn)動(dòng)以及在這一理論指導(dǎo)下的大部制有它的生成條件，即是在一種民主、法治的環(huán)境中形成的。

對(duì)政府而言，民主法治首先意味著權(quán)力受到極大制約。換言之，在大部制改革中，存在著一個(gè)權(quán)力約束問題。大部制必以權(quán)力受到約束為前提。從這個(gè)角度看，我們所理解的大部制，天生就內(nèi)含著缺陷，因?yàn)槲覀儗?shí)行的大部制，政府的權(quán)力與過去相比，并未有什么減少。

權(quán)力不受約束的大部制會(huì)導(dǎo)致一種什么后果呢？過去幾個(gè)部門分立，雖然辦事效率低下，但部門之間為了私利，可能互相制約，現(xiàn)在把這些部門合在一起，成為一個(gè)超級(jí)部門，原來(lái)部門之間的分權(quán)就沒有了，權(quán)力更加集中，就沒有制約它們的力量了。此種情形下，政府一定會(huì)變得更加為所欲為。

另一方面，既然大部制是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，將職能相對(duì)接近的部門進(jìn)行橫向合并，拓寬管理幅度，那么它也就要求在合并各職能部門的同時(shí)，新部門的職能必須跟著轉(zhuǎn)變。大部制改革必須同時(shí)要對(duì)政府的職能進(jìn)行精簡(jiǎn)和轉(zhuǎn)換，包括行政審批、價(jià)格管制權(quán)、資源控制權(quán)和對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)權(quán)，都要大幅縮減。通過精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，逐步退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的直接管理，把更多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事項(xiàng)交由市場(chǎng)社會(huì)調(diào)節(jié)。政府則重點(diǎn)做好宏觀規(guī)劃、政策制定、公共服務(wù)及監(jiān)督管理工作，為社會(huì)創(chuàng)造一個(gè)好的發(fā)展環(huán)境，切實(shí)減少微觀管理和具體的審批事項(xiàng)，從而使政府部門更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位要求。這才是大部制改革的核心。

如果大部制改革達(dá)不到轉(zhuǎn)變政府職能的效果，它就會(huì)像之前的歷次政府機(jī)構(gòu)改革一樣，陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。

所以，大部制改革，部門的合并只是一種表象，實(shí)質(zhì)是通過機(jī)構(gòu)的歸并來(lái)優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)政府在公共服務(wù)、社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面的責(zé)任。這也是當(dāng)前我國(guó)進(jìn)一步深化行政管理體制改革的重點(diǎn)和方向。

作為處于“深水區(qū)”的改革，政府改革是中國(guó)全面改革的關(guān)鍵。目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的一系列矛盾、問題和隱憂，歸根溯源，是由政府改革不到位、體制不健全造成的。

對(duì)于政府改革，我們需要一個(gè)更宏觀的視野來(lái)看待。因?yàn)檎母锘蛘叽_切地說，行政體制改革涉及黨政關(guān)系、政民關(guān)系、政企關(guān)系、政事關(guān)系和政社關(guān)系的調(diào)整，涉及政府內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和人員的調(diào)整，涉及公務(wù)員的切身利益。因此，如何在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，按照經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需求推進(jìn)行政體制改革的總體設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌安排，使行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)，就顯得非常必要。

2008年3月23日，交通部的工作人員在即將摘下的交通部牌匾下留影。當(dāng)天，新組建的交通運(yùn)輸部正式掛牌。

科學(xué)的改革戰(zhàn)略有兩大要點(diǎn)，一是著眼于全局，二是體現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。進(jìn)行行政體制改革的總體設(shè)計(jì)，是關(guān)于行政體制改革全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的謀劃，它包括行政體制改革的總目標(biāo)和分目標(biāo)（部門目標(biāo)、區(qū)域目標(biāo)和階段目標(biāo)）、行政體制改革的總體方案和具體方案、行政體制改革的實(shí)施步驟和相關(guān)政策，等等。

在全面建成小康社會(huì)的歷史條件下，我國(guó)行政體制改革的總體設(shè)計(jì)應(yīng)該是：建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與民主政治相配套，既符合國(guó)際規(guī)則與國(guó)際慣例，又兼顧中國(guó)實(shí)際的公共行政體制。它的主要特征包括科學(xué)決策、權(quán)責(zé)對(duì)等、立足服務(wù)、依法行政、注重績(jī)效、有力監(jiān)督，目標(biāo)是使政府管理成為一個(gè)獲得公民認(rèn)可、依托公共財(cái)政、提供公共服務(wù)、滿足公共需求、奉行公共參與、恪守依法行政、承擔(dān)公共責(zé)任、接受公共監(jiān)督的公共行政體制。

為此，政府管理創(chuàng)新和改革的觸角要有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)入財(cái)政民主化改革、行政層級(jí)調(diào)整、政府間關(guān)系重構(gòu)、民間組織發(fā)展、黨政關(guān)系模式再造、制約權(quán)力體制的完善等敏感而關(guān)鍵領(lǐng)域，正確處理好黨政關(guān)系和政企、政事、政社關(guān)系，加大政府職能轉(zhuǎn)變力度，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限，積極培育和發(fā)展社會(huì)中介組織。

當(dāng)前而言，政府行政管理體制改革要做到繼續(xù)減少和規(guī)范行政審批，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，推進(jìn)依法行政。具體來(lái)說，就是要以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)，使政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)性主體向經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)主體轉(zhuǎn)變，以此來(lái)提供經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的體制保障；以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，使政府盡快成為社會(huì)性公共服務(wù)的主體，以此來(lái)強(qiáng)化政府的再分配職能；以強(qiáng)化政府自身建設(shè)和改革為重點(diǎn)，使政府從部門利益、行業(yè)利益、地區(qū)利益中超脫出來(lái)，為社會(huì)公平正義提供重要的制度保障。其中，以下兩方面在當(dāng)下又具有迫切性。

一是依法明確政府的職責(zé)權(quán)限，包括中央政府與地方政府的職責(zé)權(quán)限、垂直管理部門和地方政府在相關(guān)領(lǐng)域的管理權(quán)責(zé)、政府各職能部門的職責(zé)權(quán)限、政府職能部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各個(gè)崗位的職責(zé)，做到責(zé)任清晰、各司其職，事事有人負(fù)責(zé)。

二是將財(cái)政預(yù)算制度改革納入行政管理體制改革范疇。公共財(cái)政是政府管理的基礎(chǔ)，預(yù)算體現(xiàn)了政府職能的軌跡。但長(zhǎng)期以來(lái)，我們將財(cái)政預(yù)算制度改革游離于行政管理體制改革之外，導(dǎo)致行政體制改革與財(cái)政體制改革相脫節(jié)。其實(shí)，預(yù)算改革對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變來(lái)說是一根重要的指揮棒，對(duì)于社會(huì)來(lái)說是促進(jìn)公平、改善民生的重要手段，因?yàn)闆]有預(yù)算，政府什么事都辦不成。從這個(gè)角度看，財(cái)政預(yù)算制度改革是政府改革在管理和技術(shù)層面的最佳切入點(diǎn)和突破口。

總之，新階段的行政體制改革具有明顯的結(jié)構(gòu)性、綜合性和配套性的特點(diǎn)，要求我們審時(shí)度勢(shì)，把握時(shí)機(jī)，整體部署，周密安排，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極穩(wěn)妥地向前推進(jìn)。只有在總體方案設(shè)計(jì)科學(xué)的前提下，才能夠統(tǒng)籌安排和兼顧行政管理體制改革的長(zhǎng)期目標(biāo)和短期措施，使行政管理體制改革沿著既定的方向分步驟地推進(jìn)。鑒此，有必要由一個(gè)超脫部門利益的機(jī)構(gòu)牽頭，組織包括相關(guān)專家在內(nèi)的研討班子，研討和起草改革的總體方案，廣泛征求各方面意見。而在這一過程中，大部制的改革路徑可以看作是政府改革近期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)的結(jié)合點(diǎn)。