當(dāng)代中國利益集團的產(chǎn)生及基本概況分析

薛茗文 熊勇

摘要：利益集團是政治體系中一個重要組成要素，與民主政治相伴始終。在我國，建國初利益集團并不被認(rèn)可，直到改革開放，社會主義市場經(jīng)濟體制開始建立，社會分層開始出現(xiàn)和加劇，我國正從一個單一性的社會向多元性的社會轉(zhuǎn)型。在此過程中，“利益集團”逐漸變成一個令人關(guān)注的現(xiàn)象。同時，這種“利益集團”又具有中國特色。如何正視利益集團，如何引導(dǎo)其在社會主義政治的軌道上健康有序地運行，成了一個值得深思的話題。

關(guān)鍵詞：利益集團；利益分配；利益訴求

一、利益集團的界定

1.利益集團的概念

“利益集團”是一個廣泛使用的政治名詞，在西方，研究利益集團的歷史較為悠久，許多學(xué)者對于利益集團有不同的理解。比較具代表性的觀點，如羅伯特·達(dá)爾對其下的定義“從最廣泛的含義上說，任何一群為了爭取或維護某種共同的利益或目標(biāo)而一起行動的人，就是一個利益集團。”①除此之外，阿爾蒙德認(rèn)為利益集團是因興趣或利益而聯(lián)系在一起，并意識到這些共同利益的人的組合。②我國學(xué)者對“利益集團”這一概念的研究始于上世紀(jì)的八十年代。王滬寧是較早使用“利益集團”概念的學(xué)者，他認(rèn)為“利益集團就是在政治共同體中具有特殊利益的團體，它們力圖通過自己的活動來實現(xiàn)自己的特殊利益”。③顧善杰認(rèn)為，利益集團是“社會主義社會工人階級和農(nóng)民階級以及其他社會階層在新的歷史條件下由于利益關(guān)系不同而結(jié)成的新的組織形式”。④這一定義是對改革開放實行計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，對新時期社會關(guān)系的一種重新審視，并公開確認(rèn)了社會主義國家也存在利益集團。他也是中國最早運用利益集團分析法分析社會的第一人。

“改革開放帶來了多元化的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和眾多利益不同的社會階層，同時，人們也開始強調(diào)自己的利益，在此基礎(chǔ)上，典型的中國利益集團逐漸產(chǎn)生?！?1世紀(jì)，“利益集團”漸漸成為國內(nèi)學(xué)者的一個研究熱點。眾多學(xué)者也紛紛對這一概念進(jìn)行辨析，呈現(xiàn)出百家爭鳴的現(xiàn)象。

2.利益集團的基本特征

首先，利益集團得以產(chǎn)生和存在的主要動機是出于共同的利益訴求和目標(biāo)。在利益集團內(nèi)部成員之間有著共同的利益需要和價值認(rèn)同，這是集團相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)，這個基礎(chǔ)的內(nèi)涵是多方面的，或者是共同的觀點和目標(biāo)，或者是共同的興趣和觀念，或者是直接間接的社會關(guān)系。

其次，利益集團具備組織的基本特征，集團內(nèi)部行動一致。利益集團首先作為一個組織存在，具有組織的基本特征，有自己的目標(biāo)和框架，內(nèi)部對于所要采取的行動態(tài)度是基本一致的。

再次，利益集團采取行動的目的在于影響政策制定，以維護并增進(jìn)自身的利益。它們通過直接或間接地介入到立法、行政和司法過程，試圖通過影響公共政策過程，達(dá)到維護自身利益。

二、中國利益集團產(chǎn)生的背景與成因

一般認(rèn)為，中國利益集團產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中。改革的過程也是利益調(diào)整與分化的過程。換言之，中國利益集團是伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的形成與發(fā)展、國家與社會關(guān)系的變遷、公民社會的崛起、多元文化的形成與發(fā)展而逐步地形成發(fā)展起來的。中國利益集團的產(chǎn)生，究其根本原因是利益分化與利益競爭的結(jié)果。

中國利益集團的形成路徑具有多樣性，從當(dāng)前中國利益集團的歷史脈絡(luò)來看包括以下幾種：首先，直接從國家控制下分化出來的經(jīng)濟組織、事業(yè)單位和社團組織。這些組織在脫離政府控制后便具有了不同程度的產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、分配權(quán)，從而得以在從事自治性生產(chǎn)和服務(wù)的同時，扮演經(jīng)濟利益集團角色。其次，社會自生的利益集團。在政府部門改革、國有企事業(yè)改革以及政企、政事政社關(guān)系改革中，突然產(chǎn)生了大量待崗人員，他們按照社會利益要求重新組織化，從事生產(chǎn)和服務(wù)，從而產(chǎn)生出自主性較高的社會組織。這些社會組織也常常為了自身地位和權(quán)利的提高而傾向于獲取政策支持。最后，政府成立、吸納的功能性利益集團。改革一開始，國家為履行治理和統(tǒng)治職能，急需重新構(gòu)建國家與社會關(guān)系。因此，在轉(zhuǎn)型中，政府吸收或強制性地成立新的具有準(zhǔn)政府部門性質(zhì)的功能組織，協(xié)助政府治理社會。作為利益集團的一面，這些功能組織依據(jù)制度化職能，享有特殊的利益表達(dá)權(quán)利、地位和渠道。

中國利益集團形成路徑的多樣化，反映了從總體性社會走向多元社會過程中的社會“分化與重構(gòu)”。在這個過程中，利益主體的多樣化是以“政府主導(dǎo)”為起因的。

三、中國利益集團的主要特征

無論是從利益集團的類型，還是從中國利益集團的形成路徑，我們都可以看出我國利益集團的一個顯著特征———多樣性，這種多樣性的特征同時也在相當(dāng)大程度上決定了不同種類的利益集團在政治生活中千差萬別的命運———不平衡性。

首先，中國利益集團的“表達(dá)自由”受到一定限制。在社會主義初級階段的中國，中國政府既不允許社會群體組成專門的利益集團，更不允許社會組織影響國家決策和權(quán)力運行。由此，中國社會群體、社會組織在利益表達(dá)上處于“被代理”狀態(tài)。一方面，社會組織的利益表達(dá)功能，被歸附到大大小小的政府主管部門或功能社團，由之代表狹隘利益要求并進(jìn)行微觀管理。另一方面，利益群體不具備組建利益集團影響政治決策的權(quán)利，只能通過信訪、聽證、訴訟、有限選舉等方式進(jìn)行利益表達(dá)。因此，中國利益群體及其組織的自由權(quán)利與活動空間比西方的要小。在法律角度，政府只允許成立協(xié)助政府治理與統(tǒng)治的功能組織、經(jīng)濟組織、自治組織等社會集團，并不許可成立以影響政策為目的的利益集團。

第二，中國利益集團之間的權(quán)利、地位在實際上處于不平衡甚至不平等狀態(tài)。這主要表現(xiàn)在：首先，官辦社團這類機構(gòu)性組織既是社會組織，又是政府機構(gòu)，它們在權(quán)力體系內(nèi)發(fā)揮職能，實質(zhì)性地影響甚至參與制定政策。因而它們在實際上不受到“社會組織不得影響政策”規(guī)則的限制。其次，國有壟斷企業(yè)歸國家所有，直接通過其利益代言人———主管部門———影響決策權(quán)力，同樣也處于特權(quán)地位。再次，上述利益集團在政治制度（如人大代表制度、信訪）中具有相對穩(wěn)定的特殊權(quán)利和地位。相較而言，其他利益集團則處于國家范圍之外，既在公共事務(wù)參與中缺乏對等的政治權(quán)利，也沒有政府內(nèi)部的利益代言人和表達(dá)渠道，更缺乏令決策權(quán)力重視的社會地位。最后，利益集團之間的權(quán)利不平衡還包括了它們各自在與地方政府互動中所形成的不同關(guān)系。

四、正確對待中國利益集團

處于社會轉(zhuǎn)型期的中國，面對利益主體的日益多元化，利益格局的急速分化，利益集團的不平衡，以及越來越復(fù)雜的利益訴求，政府應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)，如何控制，如何通過實現(xiàn)政治平等進(jìn)而升華為社會平等，這是當(dāng)前對我國政府能力提出的巨大挑戰(zhàn)。

在我國，盡管黨的十三屆二中全會明確承認(rèn)了利益集團在我國客觀存在的事實，但作為政府一直都在刻意回避利益集團的存在。中國的利益集團，從客觀存在到開展行動，都面臨著嚴(yán)重的合法性問題。我國的利益集團與西方有所不同，就是很少公開直接對政府施加壓力，往往更多通過影響人大及政協(xié)代表，或者形成輿論壓力，甚至包括行賄等非法手段影響公共政策。正是由于缺乏正當(dāng)途徑，利益集團才會更多地通過行賄等非法方式對政府展開行動，這無形中將增加社會成本，影響政府公信力和決策的公平與公正。如果政府能為各利益集團的活動提供一個合法的平臺，使其能夠通過正規(guī)的利益表達(dá)參與到政策過程，也就不會通過行賄甚至暴力等非法行為來謀求其利益，宣泄其不滿的情緒，也就有利于社會政治的穩(wěn)定和發(fā)展。

利益的多元化要求政府在決策過程中綜合考慮各方的利益訴求并加以平衡，這樣建立在各方妥協(xié)基礎(chǔ)上的決策就能得到共同的遵守和維護。我國政府必須正視利益集團的存在，為使利益集團得以合理健康的發(fā)展，就必須從制度上使其得到認(rèn)可。政府應(yīng)該建立一個合理的利益訴求表達(dá)機制，創(chuàng)造一個行之有效的平臺，更加注重弱勢和較小利益集團的利益訴求，發(fā)揮利益集團對民主決策、科學(xué)決策的積極作用。

然而，對中國而言，難題在于，利益集團與生俱來的特征是發(fā)展的不均衡性。由于發(fā)展不均衡必然會導(dǎo)致集團力量的失衡，強勢利益集團在沒有約束的情況下將會不斷擴張其勢力和欲望，從而將吞噬和侵占其他弱勢利益集團成長的空間和利益。此外，中國人數(shù)最大的那部分弱勢群體還沒有被組織起來，他們的利益訴求難以納入集團化渠道予以保護。因而，利益集團兩極化的發(fā)展可能會撕裂整個社會結(jié)構(gòu)，造成“斷裂”社會，引發(fā)不同利益集團之間的沖突、對抗和仇恨。這對中國來說，是一個無法承受之重。

盡管如此，對中國利益集團的成長發(fā)展應(yīng)持理性歡迎之態(tài)度。因此，我們認(rèn)為不能扼殺和阻止中國利益集團的成長，相反要積極創(chuàng)造有利的條件來支持利益集團的均衡、有序發(fā)展。利益集團的均衡發(fā)展和不同利益集團之間的有序理性競爭，有利于不同社會階層的利益表達(dá)和權(quán)利維護。而且，利益集團成長為一股獨立于公共權(quán)力的力量，對推動政治民主化進(jìn)程，制約權(quán)力膨脹和腐敗，實現(xiàn)善治具有非常重要的現(xiàn)實意義。

引文注釋：

①[美]羅伯特·達(dá)爾.美國的民主[M].美國：波士頓赫夫頓·密夫林公司，1981.

②[美]加里布埃爾·A·阿爾蒙德，小G·賓厄姆·鮑威爾.比較政治學(xué)———體系、過程和政策[M].曹沛霖譯.上海：上海譯文出版社，1987 .

③王滬寧.比較政治分析[M].上海：上海人民出版社，1987.

④顧善杰.群體分析方法一研究社會土義初級階段的一個重要方法[J].光明日報，1988.

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（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院）