環(huán)保訴求與政府生態(tài)管理的路徑轉(zhuǎn)型

張 靜

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210046)

一、研究背景

20世紀(jì)60年代，美國(guó)學(xué)者雷切爾·卡遜的著作《寂靜的春天》如一聲春雷驚醒了沉睡在經(jīng)濟(jì)大繁榮夢(mèng)境當(dāng)中的社會(huì)公眾，環(huán)境問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)大發(fā)展而產(chǎn)生的負(fù)外部效應(yīng)作用的副產(chǎn)品。隨后有關(guān)生態(tài)環(huán)境方面的著作的陸續(xù)誕生，大眾媒介對(duì)污染企業(yè)的不間斷報(bào)道以及普通大眾對(duì)環(huán)境污染越來(lái)越多的切身感受，生態(tài)管理也就成為政府管理中不可忽視的管理向度。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路的轉(zhuǎn)型突出的反映在一系列串聯(lián)的生態(tài)管理事件上，2007年的廈門(mén)市民以集體散步的形式反對(duì)PX項(xiàng)目落地;2010年10月廣東番禺大石街?jǐn)?shù)百名業(yè)主發(fā)起了簽名反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的抗議活動(dòng);2012年6月四川什邡發(fā)生了反對(duì)鉬銅項(xiàng)目落地事件;2012年7月江蘇啟東市發(fā)生的大規(guī)模抗議王子紙業(yè)向附近海域排污事件。近幾年來(lái)，針對(duì)地方環(huán)保項(xiàng)目落地的環(huán)保參與事件呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)，且公眾抗議的規(guī)模和強(qiáng)度越來(lái)越大，政府尤其是地方政府的生態(tài)管理面臨著路徑轉(zhuǎn)型。

日益增多的環(huán)保抗議事件，源于公眾的生活需求脫離了純粹的物質(zhì)滿足，而進(jìn)一步擢升到對(duì)于健康和美好環(huán)境的追求，環(huán)保呼聲的覺(jué)醒是對(duì)粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的社會(huì)反思。這種轉(zhuǎn)變的發(fā)生所存在的一個(gè)社會(huì)宏觀背景是中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得巨大成就的同時(shí)，也付出了慘重的環(huán)境代價(jià)。它顯著表現(xiàn)在作為生命之源的水資源的污染上，據(jù)2011年中國(guó)環(huán)境公報(bào)顯示，在長(zhǎng)江、黃河、珠江、松花江、淮河等水系的469個(gè)國(guó)控?cái)嗝姊僦校裰立箢悺ⅱ糁立躅惡土英躅愃|(zhì)的斷面比例分別為61%、25.3%和13.7%，而監(jiān)測(cè)的200個(gè)城市4727個(gè)地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)位中，優(yōu)良—良好—較好水質(zhì)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為45%，較差—極差水質(zhì)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為55%。［1］此外，長(zhǎng)期高投入、高消耗、高污染的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式直接造成生態(tài)系統(tǒng)破壞、生態(tài)承載力下降。而頻發(fā)的“血鉛事件”、“鎘米風(fēng)波”，再到各地頻現(xiàn)的“癌癥村”，表明我國(guó)重金屬污染十分嚴(yán)重。

在中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒中，選取其中幾組數(shù)據(jù)，顯示近年來(lái)工業(yè)廢水、廢氣和固體廢物的排放量均呈不斷上升的趨勢(shì)、而由此帶來(lái)的海域的污染面積也在逐年擴(kuò)大。相應(yīng)的，每年國(guó)家投入在環(huán)境污染方面的治理總額也在快速上升。

數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)《中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒》2011年數(shù)據(jù)整理

生態(tài)環(huán)境的破壞所帶來(lái)的嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題引起了政府的重視，十七大報(bào)告中明確提出構(gòu)建“環(huán)境友好型社會(huì)”的新理念，首次把“建設(shè)生態(tài)文明的社會(huì)”寫(xiě)入了報(bào)告之中。胡錦濤在十七大報(bào)告中鄭重指出:堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，關(guān)系人民群眾切身利益和中華民族生存發(fā)展。必須把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置。十八大“美麗中國(guó)”、“五位一體”②的提出更彰顯了政府對(duì)解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，建設(shè)美麗中國(guó)的決心。此外，生態(tài)環(huán)境的破壞不僅嚴(yán)重的危及到當(dāng)代普通大眾的生活，也給我們的子孫后代遺留了生存的壓力和負(fù)擔(dān)，代際公平問(wèn)題促使當(dāng)代的人們必須嚴(yán)肅而認(rèn)真的對(duì)待經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境的平衡性問(wèn)題。

二、地方政府生態(tài)管理的理論建構(gòu)

生態(tài)管理(ecosystem management)這個(gè)概念起源于20世紀(jì)70年代的美國(guó)，到了90年代則成為研究和實(shí)踐的熱門(mén)。學(xué)者根據(jù)管理理念、方法、行動(dòng)主體、目標(biāo)以及對(duì)策等指標(biāo)將生態(tài)管理的發(fā)展階段分為4個(gè)，依次是應(yīng)急環(huán)境管理、工藝流程管理、產(chǎn)業(yè)生態(tài)管理、系統(tǒng)生態(tài)管理［2］126。他們是生態(tài)管理理念的流變歷程，應(yīng)急環(huán)境管理是治理環(huán)節(jié)處于末端的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理，是對(duì)造成環(huán)境污染事實(shí)后的補(bǔ)救型治理，往往呈現(xiàn)出工程量大、難度艱巨和高成本的特征;工藝流程管理則旨在通過(guò)對(duì)污染物源頭的有效管理從而促進(jìn)了環(huán)境污染管理向工藝流程管理過(guò)渡;而90年代發(fā)展起來(lái)的產(chǎn)品生命周期分析和產(chǎn)業(yè)生態(tài)管理則是將不同部門(mén)和地區(qū)之間的資源開(kāi)發(fā)、加工、流通、消費(fèi)和廢棄物再生過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)組合，優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，從而提高資源利用的生態(tài)效率;90年代末興起的系統(tǒng)生態(tài)管理旨在動(dòng)員全社會(huì)的力量?jī)?yōu)化系統(tǒng)功能，變企業(yè)產(chǎn)品價(jià)值導(dǎo)向?yàn)樯鐣?huì)服務(wù)功能導(dǎo)向，使環(huán)境行為成為企業(yè)、政府和民眾的聯(lián)合行為，將內(nèi)部的技術(shù)、體制、文化與外部的資源、環(huán)境、政策融為一體，使資源得以高效利用，人與自然高度和諧、社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。Robert C.Szaro等人認(rèn)為:“生態(tài)系統(tǒng)管理是這樣一種方法，它試圖讓所有的利益相關(guān)者都為人們與其生活環(huán)境的互動(dòng)來(lái)參與制定可持續(xù)的方案，目的是修復(fù)和維持健康、生產(chǎn)率、生物多樣性和全面的生活。”［3］在國(guó)內(nèi)，有學(xué)者將生態(tài)管理定義為是致力于保護(hù)、改善和修復(fù)生態(tài)的管理組織、管理行為的總稱［4］25。生態(tài)管理強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展、整體性和系統(tǒng)性以及公眾和利益相關(guān)者的廣泛參與。

我國(guó)從改革開(kāi)放、確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)到今天不過(guò)短短的三十多年，整個(gè)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略還處在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主、消除貧困與實(shí)現(xiàn)小康的進(jìn)程之中，因此雖然生態(tài)管理的概念及內(nèi)涵早已傳入我國(guó)，但是這一理念卻并未得到貫徹;然而，GDP數(shù)字快速高位增長(zhǎng)的背后隱藏著日益加劇的環(huán)境系統(tǒng)超載的危勢(shì)，并滲透進(jìn)公眾生活的最基本層面。按照西方國(guó)家生態(tài)管理發(fā)展的幾個(gè)階段來(lái)看，我國(guó)還處在應(yīng)急環(huán)境管理階段，然而對(duì)于一個(gè)后發(fā)的發(fā)展中國(guó)家而言，國(guó)家的富強(qiáng)伴隨著各種問(wèn)題的積聚，因此我們并沒(méi)有時(shí)間去判斷“先”與“后”的問(wèn)題，無(wú)法實(shí)踐一條階段式的累進(jìn)發(fā)展道路，而是尋求如何能夠?qū)崿F(xiàn)向系統(tǒng)生態(tài)管理的嬗變，因此，這就要求在立足于國(guó)情的基礎(chǔ)上探索實(shí)現(xiàn)保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境的平衡。基于此，我們?cè)噲D建構(gòu)一個(gè)以公眾參與或政府主導(dǎo)生態(tài)管理的二維分析，將其分為四種模式:合作共治型、政府主導(dǎo)型、集體無(wú)意識(shí)型以及無(wú)政府主義型。

圖1 生態(tài)管理類型的二維圖示③

因此，以公眾參與和政府主導(dǎo)建構(gòu)的生態(tài)管理的二維內(nèi)含的四個(gè)象限分別代表四種類型的生態(tài)管理形態(tài):

(一)合作共治型:政府主導(dǎo)性強(qiáng)，公眾參與度高。當(dāng)?shù)胤秸鲃?dòng)積極地對(duì)大多數(shù)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境污染系數(shù)的評(píng)估，拒絕高污染工業(yè)在本地區(qū)內(nèi)落戶，對(duì)環(huán)境污染采取有力的措施并加以實(shí)施并取得明顯效果，給予所管轄地區(qū)范圍內(nèi)的居民一個(gè)安全的環(huán)境和美麗的家園;同時(shí)公眾充分的參與到整個(gè)環(huán)境治理的過(guò)程當(dāng)中，發(fā)揮監(jiān)督與督促整改的功效，公眾代表在聽(tīng)取企業(yè)環(huán)境評(píng)估報(bào)告時(shí)提出的建議被政府納入到?jīng)Q策當(dāng)中。政府與公眾之間形成一種良性的合作與互補(bǔ)的關(guān)系，這時(shí)，生態(tài)管理便是一種合作共治型模式。這種模式類似于多中心治理，其實(shí)質(zhì)是“多元治理主體就公共事務(wù)進(jìn)行的民主合作管理，直接對(duì)立于一元或單中心權(quán)威秩序的思維……社會(huì)中多元的獨(dú)立行為主體(個(gè)人、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團(tuán)體、政府組織)，基于一定的集體行動(dòng)規(guī)則和制度規(guī)范，通過(guò)相互博弈、相互調(diào)適、共同參與合作等互動(dòng)關(guān)系，形成多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式”。［5］69－75政府與公眾之間互相承認(rèn)，以平等的姿態(tài)共同參與到生態(tài)管理當(dāng)中。

(二)政府主導(dǎo)型:政府主導(dǎo)性強(qiáng)，公眾參與度低。政府主導(dǎo)型生態(tài)管理意味著這樣一種狀態(tài):地方政府在地區(qū)環(huán)境規(guī)劃與生態(tài)管理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，而公眾卻并不參與或較少參與到這一過(guò)程當(dāng)中，其狀態(tài)近似于全能政府或是利維坦似的治理，政府作為唯一的主體足夠強(qiáng)大，因而顯現(xiàn)出一種強(qiáng)烈的管理意味;然而，政府作為市場(chǎng)中的利益主體之一不可避免的帶有經(jīng)濟(jì)人的色彩，在缺乏大眾的監(jiān)督之下有可能會(huì)偏離自身的方向;同時(shí)，政府即便保持其獨(dú)立與中立的角色不動(dòng)搖，也因?yàn)樽陨砟芰Φ挠邢逕o(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)的有效治理和保護(hù)。也就是說(shuō)生態(tài)管理的政府主導(dǎo)存在著監(jiān)管虛位和角色重位的風(fēng)險(xiǎn)，政府即是經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽的運(yùn)動(dòng)員，又充當(dāng)著維護(hù)環(huán)境秩序的裁判。

(三)集體無(wú)意識(shí)型:政府主導(dǎo)性弱，公眾參與度低。集體無(wú)意識(shí)型生態(tài)管理是指社會(huì)中的公眾參與到生態(tài)管理的程度較低、且參與主體較為單一;同時(shí)地方政府由于各種原因也并不重視已經(jīng)較為嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。這種狀態(tài)下的地方環(huán)境必然呈現(xiàn)出愈演愈烈的惡化趨勢(shì)，公眾個(gè)體的無(wú)力與政府能力的有限共同鑄就了一種集體無(wú)意識(shí)的狀態(tài)，其結(jié)果將會(huì)是政府合法性的降低以及公眾對(duì)政府的不信任程度的加深。處于生態(tài)管理的集體無(wú)意識(shí)形態(tài)，表明一個(gè)社會(huì)共同體對(duì)于生態(tài)環(huán)境的集體忽視，現(xiàn)代社會(huì)突出為社會(huì)生活重心的謀利偏移，這種社會(huì)關(guān)注有意無(wú)意的遺忘，其結(jié)果通常是以加重的生態(tài)惡化為代價(jià)的。

(四)無(wú)政府主義型:政府主導(dǎo)性弱，公眾參與度高。無(wú)政府主義型生態(tài)管理的模式呈現(xiàn)給我們的現(xiàn)實(shí)圖景是存在著多元的參與主體(包括公民個(gè)人、非政府組織和企業(yè))和較高程度的公眾參與。而政府則相對(duì)來(lái)說(shuō)并不十分關(guān)注這些環(huán)境問(wèn)題。社會(huì)中的公眾作為個(gè)體或群體積極地參與到生態(tài)管理的其中一些環(huán)節(jié)，如披露或報(bào)道污染工業(yè)對(duì)環(huán)境造成的破壞、局部的環(huán)境治理、對(duì)高耗能高污染企業(yè)的控訴，或是尋求政府對(duì)這些環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注和解決措施的出臺(tái)。而地方政府卻并不積極投身于環(huán)境的規(guī)劃與治理，但這并不代表政府缺乏生態(tài)管理的理念或是不打算采取相應(yīng)的措施。然而，由于社會(huì)主體面對(duì)龐大的利益集團(tuán)無(wú)力與之抗衡，社會(huì)中眾多的組織和個(gè)人大多呈現(xiàn)出一種分散的狀態(tài)，缺乏有效地組織和領(lǐng)導(dǎo)從而也難以產(chǎn)生理想的預(yù)期和效果的一種較為混亂和無(wú)序的狀態(tài)。

三、生態(tài)管理模式流變——從集體無(wú)意識(shí)走向合作共治的雛形

建國(guó)以后，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)不斷呈現(xiàn)，特別是“大躍進(jìn)”時(shí)期的全民“大煉鋼鐵”運(yùn)動(dòng)造成了生態(tài)環(huán)境的巨大破壞，那個(gè)時(shí)代是政治熱情高漲的時(shí)代，也是一個(gè)生態(tài)管理概念集體無(wú)意識(shí)的時(shí)代，“人定勝天”的思想在社會(huì)中流傳。直到1979年頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(試行)，從立法上明確了國(guó)家及政府的生態(tài)管理職責(zé)。然而，直到1981年4月國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》，環(huán)境保護(hù)工作才開(kāi)始真正進(jìn)入政府日常事務(wù)中。［6］31而伴隨著生態(tài)保護(hù)觀念回歸的是中國(guó)社會(huì)的改革開(kāi)放過(guò)程，國(guó)家開(kāi)始大規(guī)模地投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的熱潮中，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動(dòng)又一次使得環(huán)境污染問(wèn)題被棄置在了角落，一些地方政府和企業(yè)甚至不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)效益，那時(shí)的生態(tài)管理意識(shí)雖已覺(jué)醒但仍呈現(xiàn)出一種集體無(wú)意識(shí)。進(jìn)入二十一世紀(jì)，多年的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)所帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題的增量逐漸引起了公眾的關(guān)注，一些環(huán)保組織得以建立并倡導(dǎo)人們開(kāi)始保護(hù)身邊的環(huán)境，公共媒介也開(kāi)始發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。然而，中國(guó)行政管理體制改革的落后使得地方官員仍然難以轉(zhuǎn)變管理的思維，尤其體現(xiàn)在公務(wù)員考核的指標(biāo)包括德、能、勤、績(jī)、廉，其中重點(diǎn)考核績(jī);這使得地方官僚仍然以GDP的上升作為升遷的重要依據(jù)，其結(jié)果必然是一種“唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展論”的管理思路，有意的忽視大規(guī)模化工企業(yè)給地區(qū)環(huán)境造成的破壞，或是掩蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題以欺騙公眾、或是控制媒介的宣傳報(bào)道，給我們呈現(xiàn)出的現(xiàn)實(shí)圖景便是一種趨近于扭曲的無(wú)政府主義的生態(tài)管理。國(guó)際社會(huì)將環(huán)境權(quán)確立為第三代人權(quán)，相對(duì)于第一代人權(quán)的政治權(quán)利和第二代人權(quán)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，包括民族自決權(quán)、和平與安全權(quán)、環(huán)境權(quán)、處置自然財(cái)富和資源權(quán)，人道主義援助權(quán)，它們具有集體人權(quán)的特點(diǎn)［7］3。然而，隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的興起、公民權(quán)利意識(shí)的成長(zhǎng)，越來(lái)越多環(huán)保組織和社團(tuán)在社會(huì)中承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境的功能，這種無(wú)政府主義式的漠視、掩蓋或壓制已經(jīng)完全無(wú)法適應(yīng)社會(huì)前進(jìn)的步伐，公眾對(duì)美好環(huán)境的訴求無(wú)法滿足，保護(hù)環(huán)境最終便以一種極端的參與方式呈現(xiàn)。近幾年來(lái)由于環(huán)境污染引起的大規(guī)模公眾參與事件則是以逆向倒逼的機(jī)制，推動(dòng)了地方政府的生態(tài)管理轉(zhuǎn)型。我國(guó)地方層面的生態(tài)管理在經(jīng)歷了以上這些事件之后，應(yīng)該向著合作共治型模式轉(zhuǎn)變。合作共治型生態(tài)管理的模式無(wú)論在公眾參與的主體和程度，還是政府的積極引導(dǎo)方面都位于最優(yōu)狀態(tài)，它要求政府組織、非政府組織和公民個(gè)人建構(gòu)互動(dòng)合作的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和行動(dòng)體系，并進(jìn)而確認(rèn)在這一網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和行動(dòng)體系下，“政府與其他主體是平等的關(guān)系，需要通過(guò)對(duì)話、建立伙伴關(guān)系和配置其他主體的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)單一中心的政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)的公共目標(biāo)”［8］320。

四、地方政府生態(tài)管理路徑轉(zhuǎn)型中的多源流合力

在這里，公共目標(biāo)具體落實(shí)為生態(tài)管理，而如何實(shí)現(xiàn)合作共治型生態(tài)管理，具體而言，可以從政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾個(gè)體四個(gè)方面加以考量。

(一)回歸治理共識(shí)，構(gòu)筑多元合作的生態(tài)治理圖式

隨著現(xiàn)代社會(huì)利益的多元化，社會(huì)中的公共事務(wù)變得越來(lái)越龐雜，政府一方面制訂了大量的政策推動(dòng)社會(huì)的前進(jìn)，另一方面又讓自己置身于一個(gè)高度不確定的風(fēng)險(xiǎn)型社會(huì)中。在這個(gè)不確定的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里，政府組織“不可能獲得相關(guān)公共問(wèn)題的所有信息，不可能有處理信息的完備能力，也不可能絕對(duì)理性地進(jìn)行決策選擇”［9］321。因此，地方政府應(yīng)尋求其他組織和公眾的支持和合作。更具體地說(shuō)，生態(tài)型政府就是追求實(shí)現(xiàn)對(duì)一個(gè)政府的目標(biāo)、法律、政策、職能、體制、機(jī)構(gòu)、能力、文化等方面的生態(tài)化［10］57。其次是營(yíng)建協(xié)商民主的制度平臺(tái)，協(xié)商民主的理論核心是公共協(xié)商(Public Deliberation)，是指“政治共同體成員參與公共討論和批判性地審視具有集體約束力的公共政策的過(guò)程”［11］36。這就要求政府在政策制定過(guò)程中要充分做好政策質(zhì)詢工作，保證其他主體對(duì)于政策內(nèi)容的知情權(quán)和異議權(quán)，聽(tīng)取相關(guān)利益群體的意見(jiàn)，并以協(xié)商的姿態(tài)對(duì)政策的每一個(gè)細(xì)節(jié)加以制定和修改，避免政策一言堂和暗箱操作，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光政策和透明服務(wù)，實(shí)際上這意味著政府部門(mén)將不再是管理權(quán)的唯一擁有者，企業(yè)、非政府組織以及公民個(gè)人在公共政策的制定和實(shí)行方面一定程度上獲得了與政府組織平等協(xié)商的話語(yǔ)權(quán)，進(jìn)而共同參與治理。正如弗里德里克森在《公共行政的精神》一書(shū)中發(fā)出的吁求:“我們生活在一個(gè)權(quán)力分享的世界里，在這個(gè)世界中，政府組織、準(zhǔn)政府組織、非營(yíng)利組織，私人組織共同參與政策的制定和政策的執(zhí)行”［12］。具體到現(xiàn)實(shí)情境中，這要求政府在生態(tài)管理的規(guī)劃、治理和保護(hù)環(huán)節(jié)都要將其他組織和個(gè)人的意見(jiàn)作為決策的部分，并充分發(fā)揮組織和個(gè)體的監(jiān)督功能。

(二)“自律”與“他律”相結(jié)合，規(guī)訓(xùn)不成熟的市場(chǎng)沖動(dòng)

市場(chǎng)中的企業(yè)總是追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，從而導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈已經(jīng)嚴(yán)重的危及到了公眾的切身利益，近年來(lái)頻頻上演的食品中毒事件、癌癥村事件等無(wú)視法律和違背道德底線的行為理應(yīng)引起作為負(fù)有社會(huì)責(zé)任的企業(yè)的反思和重視。無(wú)處不在的市場(chǎng)負(fù)外部性④使政府難以應(yīng)對(duì)。企業(yè)成員是由社會(huì)中的作為公眾的個(gè)體構(gòu)成，在生態(tài)管理這一全球性議題上，企業(yè)本身就應(yīng)該負(fù)起保護(hù)環(huán)境的責(zé)任和功能，然而，逐利傾向使大多數(shù)企業(yè)追求短期利益而忽視國(guó)家和人類的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因此，企業(yè)首先要認(rèn)清環(huán)境污染和破壞是一種社會(huì)公害行為，它危及到包括企業(yè)成員自身在內(nèi)的廣大的公眾，從而徹底在思想上扭轉(zhuǎn)以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)利益的錯(cuò)誤理念;在這一理念的指導(dǎo)下一方面企業(yè)在研制、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、運(yùn)輸和銷售產(chǎn)品的各個(gè)環(huán)節(jié)都要樹(shù)立不損害環(huán)境和公眾的身體健康為原則，另一方面對(duì)于會(huì)對(duì)環(huán)境造成破壞的特殊產(chǎn)品，企業(yè)應(yīng)通過(guò)科技創(chuàng)新研制新的環(huán)保產(chǎn)品或減少產(chǎn)品對(duì)環(huán)境的危害，以及通過(guò)對(duì)生產(chǎn)鏈條的下游進(jìn)行合理規(guī)劃，做到將廢品有效回收利用，不能再利用的，將其進(jìn)行有效處理，從而將對(duì)環(huán)境造成的破壞減小到最低程度。

(三)促進(jìn)社會(huì)合作，喚醒自覺(jué)的公民行動(dòng)

作為社會(huì)組織的媒介生態(tài)管理是關(guān)乎社會(huì)中每一個(gè)個(gè)體的全球性議題，因而每一個(gè)個(gè)體都對(duì)其負(fù)有責(zé)任，作為第四權(quán)力的媒介就更應(yīng)該在保持自身獨(dú)立性的基礎(chǔ)上負(fù)擔(dān)起其應(yīng)有的多向功能，這種雙向功能表現(xiàn)在:首先，媒介凝聚了社會(huì)中的部分精英，他們應(yīng)充分發(fā)揮自身的價(jià)值導(dǎo)向功能，倡導(dǎo)公眾參與到生態(tài)管理的過(guò)程中，并監(jiān)督公眾是否切實(shí)履行了職責(zé)和是否身體力行的擔(dān)當(dāng)起治理和保護(hù)環(huán)境的責(zé)任;其次，媒介又要站在公眾的角度和公眾一起揭發(fā)和報(bào)道那些破壞環(huán)境的個(gè)人和組織，并給予道德上的譴責(zé);再次，媒介還應(yīng)匯聚點(diǎn)滴民意、廣泛收集信息，通過(guò)專業(yè)的術(shù)語(yǔ)表達(dá)將其傳達(dá)給政府工作人員，同時(shí)還要起到監(jiān)督政府履行職責(zé)的功能。作為社會(huì)組織的NGO，我國(guó)第一家綠色組織“自然之友”誕生于1994年，作為應(yīng)對(duì)全球生態(tài)環(huán)境惡化的產(chǎn)物，民間綠色組織的數(shù)量不斷增加，實(shí)踐證明，綠色組織作為彌補(bǔ)政府失靈的第三組織，在提供生態(tài)環(huán)境這個(gè)公共產(chǎn)品上發(fā)揮了十分重要的作用。然而，我國(guó)NGO的發(fā)展在現(xiàn)階段仍然有許多亟待解決的問(wèn)題，如NGO的雙重管理體制、NGO難以成立以及保持自身獨(dú)立性等問(wèn)題。因此，生態(tài)管理作為全球范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品，對(duì)于國(guó)家綠色組織的保護(hù)環(huán)境的行動(dòng)，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的政府應(yīng)該不遺余力的給予支持和協(xié)助;同時(shí)，政府應(yīng)放開(kāi)對(duì)NGO的準(zhǔn)入限制，給予NGO更多發(fā)展的空間。當(dāng)今政府囿于自身能力的限制已無(wú)法提供讓人滿意的公共產(chǎn)品，因此，在生態(tài)管理這樣關(guān)乎全人類的公共產(chǎn)品上，政府更應(yīng)該將其一部分職能委托給綠色NGO行使，充分發(fā)揮綠色組織在這方面的有效作用。而作為承當(dāng)重要角色的志愿型組織，綠色NGO應(yīng)該通過(guò)明確自身的生態(tài)責(zé)任、依賴多元的資金來(lái)源、樹(shù)立良好的群眾公信度、提高生態(tài)服務(wù)能力等途徑，努力保持自身的獨(dú)立性;同時(shí)，也要加強(qiáng)自身內(nèi)部管理，切實(shí)履行組織宗旨，能夠充當(dāng)起政府與公眾之間的橋梁，通過(guò)組織化的渠道主動(dòng)將公眾的意志匯聚并傳達(dá)給政府，為政府提供決策參考信息，并與公眾一起監(jiān)督政府的生態(tài)管理行為。

公眾個(gè)體層面:20世紀(jì)90年代興起的新公共服務(wù)理論推崇公共利益和公民身份，新公共服務(wù)理念以公共利益為導(dǎo)向，涵括了兩個(gè)理論基礎(chǔ)，一個(gè)是提升公共服務(wù)的價(jià)值尊嚴(yán)，另一個(gè)是重新主張公共行政的重要價(jià)值觀，包括民主、公民身份以及公共利益。公民身份不僅是一個(gè)合法身份宣誓，更是其所置身于共同體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的一份責(zé)任和道德感的集合。扮演公民角色的人應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出某種超越個(gè)體和短期利益的公共責(zé)任意識(shí)，愿意為他們的鄰里和社區(qū)所發(fā)生的事情承擔(dān)個(gè)人責(zé)任，并在人與人的交往過(guò)程中認(rèn)識(shí)到每個(gè)人都是具有獨(dú)立的自足價(jià)值主體。而人們之所以愿意去從事公共服務(wù)，是因?yàn)樗麄儽还卜?wù)的價(jià)值觀所驅(qū)動(dòng)，并在社會(huì)認(rèn)可的需要層次上獲得履行責(zé)任的滿足感，這些價(jià)值觀——為他人服務(wù)，使世界更美好、更安全，使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)——體現(xiàn)了一個(gè)社區(qū)中的公民意義的精華。因此，公民的參與和認(rèn)知對(duì)于民主治理至關(guān)重要。“在這種視角下，行為方式不僅事關(guān)個(gè)人利益，還涉及價(jià)值觀、信仰和利他性等方面”［13］153。公眾是政策的受眾對(duì)象，也是政策有效與否的直接經(jīng)驗(yàn)體認(rèn)者，他們對(duì)政策執(zhí)行效果真實(shí)、深切的體會(huì)使他們通常能夠做出簡(jiǎn)單樸素的終端評(píng)判。因此，在實(shí)現(xiàn)生態(tài)管理的合作共治的努力中，一方面，公民個(gè)體要切實(shí)承擔(dān)起公民個(gè)人對(duì)社會(huì)環(huán)境的積極責(zé)任，不僅要積極的參與到生態(tài)管理的規(guī)劃、執(zhí)行、檢測(cè)、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)中，這要求政府要能夠拓寬公民參與的渠道;而且也要從自身出發(fā)，身體力行的節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境，并倡導(dǎo)和監(jiān)督周圍的人一起愛(ài)護(hù)人類賴以生存的地球。另一方面，公眾要能夠培養(yǎng)自身參政議政的必要的知識(shí)和能力，培育寬容、妥協(xié)、協(xié)商合作的公民精神。正如登哈特所說(shuō)“公民身份不僅重要，而且是可以有所作為的。［14］155”

五、結(jié)語(yǔ)——生態(tài)善治

20世紀(jì)70年代以后，環(huán)境權(quán)作為一種基本的人權(quán)，成為全世界共同承認(rèn)的理念。人的尊嚴(yán)和福祉是建立在對(duì)相應(yīng)環(huán)境的享有的基礎(chǔ)上的。自由、平等、充分地享有環(huán)境，保障其不受侵害，是人的基本權(quán)利［15］72。人類有權(quán)在一種能夠過(guò)尊嚴(yán)和福利的生活的環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護(hù)和改善這一代和將來(lái)的世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任。各地方政府和全國(guó)政府，將對(duì)在它們管轄范圍內(nèi)的大規(guī)模環(huán)境政策和行動(dòng)，承擔(dān)最大的責(zé)任［16］3。權(quán)利與責(zé)任的融合要求在履行責(zé)任的基礎(chǔ)上才能享受這一權(quán)利，生態(tài)管理需要政府、媒介、企業(yè)、非政府組織和公眾個(gè)體的共同協(xié)商和合作才能實(shí)現(xiàn)“生態(tài)善治——指政府部門(mén)、企業(yè)部門(mén)和公民社會(huì)部門(mén)根據(jù)一定的治理原則和機(jī)制進(jìn)行更好的環(huán)境決策，公平和持續(xù)地滿足生態(tài)系統(tǒng)和人類的目標(biāo)要求”［17］53。在帕特南的民主運(yùn)轉(zhuǎn)觀里面，“信任是社會(huì)資本必不可少的組成部分，在一個(gè)共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且，合作本身會(huì)帶來(lái)信任。信任可以通過(guò)互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生，增強(qiáng)社會(huì)信任的互惠規(guī)范將會(huì)降低交易成本，促進(jìn)合作”［18］204。因此，隨著公民社會(huì)的崛起以及社會(huì)資本的增加，政府與社會(huì)組織及公民個(gè)人之間的相互信任導(dǎo)向的合作將會(huì)有力的促進(jìn)生態(tài)善治這一理念成為現(xiàn)實(shí)。

注 釋

①國(guó)控?cái)嗝媸窍鄬?duì)省控?cái)嗝娑缘模紝儆诘乇硭畽z測(cè)斷面，省控針對(duì)某一流域河流在本省內(nèi)的水質(zhì)狀況，國(guó)控針對(duì)的是某一流域整體的水質(zhì)情況。

②“五位一體”是在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)“四位一體”的基礎(chǔ)上增加了生態(tài)文明建設(shè)。

③筆者選取了公眾參與和政府主導(dǎo)兩個(gè)維度來(lái)對(duì)生態(tài)管理的模式進(jìn)行粗略的劃分，橫坐標(biāo)上從左至右代表公眾參與的程度的加深以及主體的多元化，縱坐標(biāo)則指向政府對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重視和環(huán)保政策的實(shí)施的程度的深化。所得出的模式的名稱并非完全意義上等同于其描述的狀態(tài)，只是近似的描述某種生態(tài)管理模式在二維分析層面上的特征。

④負(fù)外部性通常是市場(chǎng)中的個(gè)體或組織未通過(guò)交易就將成本轉(zhuǎn)嫁給他人、組織或社會(huì)的行為。

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