煤礦企業礦難事故責任追究機制探討

李傳軍 張 羽

(中國人民大學公共管理學院，北京 100872)

一、煤礦企業礦難事故責任追究的現狀

中國煤炭行業隨著經濟的起伏，經歷了亞洲金融危機行業低迷、2002年轉入快速增長、2005年超量增長、2007年行業整頓和放量增長，一直持續至今，始終處于調整和放量增長的過程，煤炭產能提高多以大型煤礦企業為主，以減輕中小型煤礦的產能壓力，保障中國經濟戰略目標的實施。與此同時，中國加強了煤炭行業及煤礦企業的安全生產管理，建立完善了各項法律法規及安全監察監管制度，并設立了安全生產監督管理機構，配置安全專業隊伍。通過這些舉措的展開，中國煤礦企業安全生產形勢趨于好轉，安全生產事故呈遞減狀態。但是，事故率在高位徘徊的局面仍沒有得到根除，生命及財產損失極為嚴重，成為煤炭行業的頑疾。據國家安監局一項數據統計，2011年國家共出產原煤341322.14萬噸，同比增長15.30%，發生安全生產事故1201起，遇難人數1973人。［1］一項安全生產統計數據表明，在中國發生的重大傷亡安全生產事故中，60%來自于煤礦，事故率甚至高出許多發達國家的幾十倍或上百倍。［2］傷亡人員也大多是基層礦工，讓一個個普通家庭失去了精神及收入支柱，不禁讓人扼腕嘆息。這與提倡構建和諧社會、法制社會的社會主義中國極不協調。

目前，煤礦開采中仍有“官煤勾結”情況發生，讓原本安全生產秩序就較為混亂的小煤窯、個別大中型煤礦安全狀況更加雪上加霜，凸顯實施完善的、規范及法律化的公共危機管理機制及行政問責制的重要性。中國在礦難事故責任追究上，從行政及法律層面，主要由以下幾個方面組成:

一是對安全生產監督責任追究上，中國《煤炭工業安全檢查暫行規定》第二十三條規定:煤礦企業行使安全監督和監察的人員，因玩忽職守造成安全生產事故的，規定要根據調查結果給予行政及經濟處罰;《安全生產法》也規定:凡行使安全生產監督職能的部門及人員，違反第七十七條規定條款內容的，視情節處以行政降級、撤職處分;如情節嚴重，觸犯國家有關刑法的，則以有關刑法為依據進一步追究事故責任人的刑事責任。另外，根據現有礦山安全監管體制，即在國家安全生產監督管理總局領導下，煤礦安全監察局專門負責煤礦安全監督及監管，各級政府的安全監督管理局對地方的安全生產及礦山安全生產事故承擔監管責任。《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》在第二條規定，對礦山特大安全生產事故負有失職、瀆職行為、領導責任的對有關行政部門正職及有關領導，按行政法規予以行政處罰、構成犯罪的要追究其刑事責任。該條款雖然規定了監督責任承擔主體包括正職領導的責任，但局限于特大事故。

二是行政審批的行政部門正職領導者的玩忽職守責任追究中，《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》第十一、十二、十三條規定了正職領導構成玩忽職守罪的有關條款。第十四條還明確規定，本行政管轄區煤礦企業發生特大安全事故，地方政府主要領導、負責行政審批行政部門、安全生產監管部門正職可按照國家法律追究刑事責任。

三是行政責任處罰方面，如發生社會影響特別嚴重、性質極其惡劣的，可按照《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》第十五條規定，由國務院對自治區、省、直轄市、國務院有關部門正職給與行政處分，但不涉及刑事責任?！吨腥A人民共和國煤炭法》八十條還對煤炭管理負有責任人員的行政處分、司法起訴等進行了規定。

以2008年礦難處理為例。該年中國煤礦企業共發生39起重特大安全生產事故，707人遇難。問題最突出的是山西省，共發生7起煤礦重特大安全生產事故，375人遇難，占到全國遇難人數的7成。且山西省襄汾新塔煤礦尾庫潰壩特大安全生產事故，到最終遇難人員也沒有得到確認。2008年這五次重特大安全事故處理較為嚴厲，行政問責及司法審理等涵蓋了省部級、廳處局級、科級別及一般干部。(見表1)

表1 2008年部分礦難問責情況統計

然而，從近年來的礦難責任追究及司法審理來看，官員問責有所增加，這比以往的煤礦企業相對人的責任分攤有所進步。但一般追究政府及安全監察、監管部門的行政責任，如黨內處分、引咎辭職以及行政撤職等。行政問責主要包括安全監察及監管部門責任、地方政府瀆職和不作為等責任、行政首長負責制等行政問責形式。(見表2)

從表2不難看出，法制化問責力度加大，目前對行政問責的完善，也進一步加強，主要體現在業績考核、獎懲及公開透明工作機制上。此外，對安全監督及監察的結合方面也進行了較多研究，如吸納社會輿論及人大、工會、礦工組織等參與安全監察及監管等行政法規、規程的研究。目前，煤礦安全生產事故調查的問題在于:一方面發生礦難事故的地方行政管理者作為事故調查的成員，就存在為自己開脫責任的嫌疑。另一方面，對應負有行政責任或刑事責任的官員，地方政府對內部行政管理者處理較為寬松，即便免職等行政問責，風頭一過而重新啟用的情況也屢見不鮮。另外，判處刑事處罰的行政官員也多用緩刑等方式。

表2 2005年至2010年礦難問責概括情況

二、礦難事故行政責任追究機制存在的不足

(一)煤炭行業相關制度機制不完善

一是中國《礦山安全法》及其他有關行政規范性文件不夠健全，行政責任認定等不細化，給礦難行政責任追究帶來更多人為性干預的機會。導致了被追究的副職占絕大多數;另外，被追究對象或是級別較低的行政官員及煤經營者。例如在山西省臨汾市2007年連續發生三起礦難中，僅最后一次特大安全生產事故發生時，才對地方政府主要責任者進行了行政處罰。而風聲過后，被處罰官員或返回原崗位，或調換崗位。正是因為行政責任認定及處罰標準不清晰，追究力度不夠，導致了礦難頻發卻得到有效治理。另外，在行政責任追究制度中，自下而上的責任追究機制，不能對礦難事故源頭進行追蹤溯源，或進行責任追加等行政及司法調查和審查。

二是行政問責法律法規中，安全監察及監管人員權職不夠清晰規范，安全生產監察缺乏常態化監管程序和流程，安全評估及匯報工作機制不健全，有監管無記錄、無結果的事例時有發生。所以，由于相關法律法規及工作機制的不健全與不完善，在落實安全條款過程中，人為性較強。

三是煤礦企業的安全建設標準針對性不強，只是泛泛進行了一些規范。如安全從業人員權限及獨立執行制度、安全設備設施及技術等沒有形成行業標準，安全投入和技術改造等建設沒有強制規范，安全“三同時”的相關技術標準及規范不夠清晰準確，沒有具體監管及強制措施，致使安全生產及投入隨意性和人為性較強。

四是對維護煤礦工人權益的條款不夠清晰準確，力度也不夠。主要存在這樣幾個問題:首先是安全生產過程中，對違章強令作業等行為不能有效制止;舉報等也容易遭受打擊報復，調查取證難，落實執行時間過長。二是沒有一個對遇難礦工具體明確的賠償標準，對于煤礦經營者而言，20萬左右的賠償金不足以讓他們吸取應有的教訓，應該將大部分罰金都放在遇難礦工的賠償方面。此外，對環境破壞、安全投入的勒令增加等可加入罰金的范疇。

(二)行政管理及安全監管工作機制不完善

1.行政管理及安全監察的關系沒有得到有效理順

由于中國煤炭行業的行政管理與安全監管兩項職能統一，安全監察執法職權受政府領導或干預。目前，煤礦安全生產監察隸屬于國家安全生產監督管理局的國家煤礦安全監察局，直轄2個煤礦安全監察辦事處，下轄69個礦區煤礦安全監察辦事處;另外還下轄20個省級直屬地區煤礦安全監察局。所以在煤礦企業安全監察及礦難事故調查中，出現較為尷尬的局面是，地方安全生產監察部門受到局部利益與國家利益沖突的影響，無法在兩者之間取舍，最終易選擇服從與地方經濟利益及自身利益，對國家推行的安全生產指示采取消極應對策略，導致了對煤礦安全監管和對礦難事故責任追究的力度不夠。

2.安全規范性不強的主要原因是缺乏統一性和約束力

目前大多煤礦企業或多或少存在違反國家安全生產法律法規問題，更有甚者違規強令生產作業，直至釀成重大傷亡及財產損失。這既有基層煤礦對安全的忽視，也表現了這些行業規范性文件落實及執行過程中沒有一個統一監督管理的工作機制。如國家下大力氣整治官煤勾結時，新疆與內蒙古大部分官員卻未執行從煤礦撤資的決定，即便撤資的省份也大多推遲了結束整頓的日期。這凸顯了地方政府對國家煤炭行業相關規范和制度的執行不徹底，其根源就是缺乏一個實效的、統一規范的監督監管工作機制。另外，由于缺乏必要的行政的、法律的、社會的監督，也為地方政府及官員利用手中權利，向煤炭企業撈取個人利益及政治資本提供了便利，利益驅使下根本沒把國家政策法規當回事兒。所以，建立獨立完善的、科學合理的行政治理及責任追究監督機制勢在必行。

3.安全生產工作標準化及規范決策、執行不夠嚴密

一是對煤礦企業的安全投入及技術改造的監督監管力度不夠，缺乏統一有效控制措施。沒有一個強制性的、明確的技術性、行業性標準和規范，且沒有一個有效監督管理的工作機制，也缺少企業風險抵押及保險等強制性約束機能，不能對企業安全生產行為進行有效控制，往往是礦難事故發生后，才發現這樣那樣的安全生產管理問題，這幾乎是所有礦難事故的通病。

二是安全監管決策的嚴謹性和科學性、靈活性不強。如在1988期間，有關行政部門曾下達了關閉非法及布局不合理煤礦的通知，大量小煤礦關閉后出現煤炭供應短缺現象，使大中型煤礦生產壓力增大，為應付原煤短缺以及短期利益誘惑，均有不同程度超量生產，使得大中型煤礦安全生產壓力陡增，事故頻發，百人傷亡的煤礦安全生產事故數十起。

(三)礦難事故問責邊界不清晰

地方政府，集安全生產監督管理，安全生產領導兩項權利于一身。這樣的弊端在于，因為是自己在監察自己行政責任的錯誤，由于缺乏有效監督，透明度不高，難免會讓人產生公正性缺失的懷疑。且對行政決策失誤及責任認定上，缺乏司法等強制約束力，基于“人治”傾向的煤礦安全監察監管體制在法律和行政管理的模糊邊界上徘徊，一方面是行政管理的縱容和默許，另一方面缺乏一個明確的行政責任的法律責任界限及清晰的認定。所以即便有了明確調查結論，某些地方政府也采取隱瞞不報，抱著“看你能把我怎樣”的消極態度。如黑龍江省雞西市滴道區貴發煤礦發生重大安全生產事故，死亡9人，當地政府及安監局等行政部門先后組織了13次調查組對礦難事故進行調查，最后以“沒有礦難跡象”的結論結束調查工作，直至省調查組深入調查取證后發現，該案隱情不報單位涉及到政府數個行政部門。

(四)礦難事故責任的法律責任不明

一是對礦難事故責任的法律責任不夠量化問題，體現在對失職行為的法律責任量化和定性上，由于沒有對該責任進行司法及刑法的明確定義和定刑，人為性定性及操作性強。此外，由于沒有明確的法律責任區分，安全監管失職、行政決策失誤及玩忽職守等觸犯司法的行政行為，存在法律概念的模糊、責任量化及定刑的不準確性。另外，對行政人員入股煤礦企業，規避行政治理及安全監管而發生重大責任事故的，沒有進行準確法律定義和刑法量刑。

二是有關法律法規不夠系統、銜接不夠流暢，行政權力及行為、行政違法及救濟、行政訴訟等沒能進行有效結合。另外，行政責任的法律責任與政治責任、道德責任三者之間產生了混淆，無法以清晰有效的形式規范表達出三者在法律上的定義及解釋，從而無法確定在法律中如何落實三者之間的關系。

三是由于法律責任主體的不確定性，導致了法律的不完整性，脈絡和層次也不清晰明了，經常出現行政責任的法律責任沒有承擔主體，或反復承擔某一項責任的問題，表現的不嚴謹和縝密。

四是行政決策法律較為簡單、執行性和實踐性較差。法律的整體性、邏輯性、連貫性不強，也造成了對責任事實的追究和認定不清，程序的規范不強，邏輯混亂而無所適從的現象。同時，因為法律相對方的不明確，也導致在罰金刑裁量過程中，隨意性過強，執行過程中也有用罰金刑替代行政責任的法律責任的嫌疑。

三、完善礦難行政責任追究機制的對策建議

(一)完善煤炭行業相關法律法規

行政責任追究首先要從有關法規和制度的完善做起，才可能有章可循、有法可依。一是修改完善《礦山安全法》等直接關系到煤礦企業安全生產及監督的行政法律條款，要明確煤炭資源勘探及采挖活動屬于《礦山安全法》管理范疇，消除模糊法律邊界。二是要對責任追究主體進行確定，這樣才能真正落實法人責任追究的法律規定，并按責任承擔原則追究相對方的責任。三是按照國家及部位、煤炭行業主管部門關于煤礦企業安全生產條例等上位法的規范要求，在《礦山安全法》中明確安全許可證制度，詳細規范安全許可范圍，以及違反安全許可所受到的處罰，一旦發生安全問題，即可清晰界定問題的屬性、問責程序及處罰程度。四是限定煤炭行業準入資質。在《礦山安全法》中，對煤礦企業等勘探、開采的人員資質、建設投入、安全生產設備設施及技術進行規范，對煤礦安全設備設施及技術的使用采取硬性規定，將那些不能達到安全生產及安全保障企業的擋在煤炭行業門外。五是《礦山安全法》應根據安全生產法等行政法律規定，對煤礦安全生產事故的民事責任及賠償進行細化規范，清晰寫明煤礦企業應付的民事責任及賠償數量等級。六是要增大煤礦企業違法成本，防止其罔顧法律，從違法犯罪中謀取利益，要傾向于遇難礦工等真正礦難的受害者，傾向于煤礦的安全改造等建設，通過使合理分配煤礦違法罰款及處罰所得，來防止和鞏固煤礦企業安全生產理念和特性。

一是系統地整理、完善和細化補充安全生產法規定模糊或沒有的條款，以使《礦山安全法》更具操作性、針對性、系統性和現實意義。還要對安全生產法等上位法進行系統的梳理，對不符合時代發展的條款進行斟酌，并在《礦山安全法》中加以完善和改進。

二是適時制更為具體及詳細的行政法律規范，使其更適合煤炭行業的特殊性，應做到法律規范健全完整，系統科學，條款清晰，沒有漏洞，可操作性及安全生產規范性強等特點。還應完善煤炭行業及煤礦礦工職業健康管理規范，建立必要的醫療檢查和和監測記錄。工作環境對人體生理損傷較大的，煤礦企業必須有醫療救助等保障措施。還要加強煤礦安全生產職業健康防護，有必要的防護設備及器材設置規范，以及對整個職業健康安全監察的明確的行政法律規范。

三是制定煤炭行業安全生產檢查及事故預防的行政法律規范，對安全生產事故隱患得不到整改落實的，增加完善并細化預防性責任追究條款，對拒不執行安全隱患整改的要有行政處罰及責任追究及處罰措施。此外，還要明確安全檢查人員因檢查失職，在煤礦安全事故中的責任追究，通過責任和權力的合理調動與分配，達到多方監管的目的。

四是將煤礦企業資產管理納入行政法律及規范當中，對設備設施維修報廢、更新調試等進行法律規定，對煤礦企業購買、提供不合格生產設備產品的責任人進行行政責任追究及處罰，可以明確和細化行政法律責任追究的主體，系統構建煤礦企業行政問責制度規范。

五是完善礦工舉報制度，防止各類打擊報復等舉動的行政問責，并予以輿論監督。在煤礦企業舉報中，經常存在舉報人遭受打擊報復等問題，將該問題的規范納入煤礦企業行政法律中。此外，要建立健全舉報及行政調查、司法立案調查程序及辦法。并建立礦工陪同調查審查制度、礦工陪審團制度，防止官煤沆瀣一氣，串通作偽，并適時體現礦工在行政調查、司法立案調查中的合法權益不受侵害。

(二)獨立統一的煤礦安全監察機制建設

由于煤炭行業安全監察部門分散在于各級政府的隸屬關系，導致行政權及安全監察能力重心的分散。又因為利益趨同的關系，從而導致行政管理安全。那么安全監察怎樣才能履行好自己職能，是目前礦難事故頻發情況下，行政管理者及公眾輿論需要思考的問題。中國對于行政職能監管能否獨立，也決定著安全監管的獨立性。就長遠而言，工會是監督行政職能獨立的較好方式。然而對于安全監管這樣獨立于經濟體制之外，又不可或缺的管理體制而言，必須要有獨立性、公益性、法學專業特性、技術性，才能發揮好自身的監管權能。

(三)行政責任和法律責任邊界要清晰

一是在中國的行政問責中，包括《黨政干部選拔任用工作條例》和《政府信息公開條例》中，對法律負責多于對政治負責。這就產生了一個問題，在重大社會影響事件面前，要忽略政治因素而傾向于法律因素。對政治的忽略直接導致政府行政執行者推卸行政責任，消除集體利益及現代版氏族關系的影響，造成了對政府及政治行為開脫的問題。問題的出現是具有雙面性的，對于政治及行政執行錯失問題也相同，合理的在危機中成長才是負責任的選擇，回避及規避行為是不能讓我們的行政能力成長的。所以，在行政及司法法律中同時體現政治及法律責任的認定，清晰進行界定，能夠以負責任的態度，贏得礦工及社會的認可。

二是行政問責中的權責認定是行政法律系統中的重要環節，其難點在于對政治責任的認定，從而區分什么是政治責任、什么是法律責任。兩者的量化和等級分清才能更好地進行責任認定。所以說，建立完善的政治與法律關系的行政追究責任認定，更號劃清邊界，落實責任。

(四)完善礦難責任的法律責任追究

傳染病防治失職、環境監管失職等過失犯罪在刑法第九章已經明確設定，但對于煤礦礦難事故頻發、社會影響惡劣的行政決策失當行為卻沒有明確設定礦山安全監督失職罪。安全監督失職行為是政府公務員安全監督失效，加之被監督者安全生產行為失當，造成嚴重的安全生產事故。然而，目前刑法對安全監督的過失犯罪均以玩忽職守罪論處，問題在于:一是犯罪行為不同，是政府公務員玩忽職守行為，直接導致危害的發生，與安全監督決策及執行過程有環節上有一些差別。這會對細化行政責任追究會產生概念上的障礙。如玩忽職守與安全監督失職行為在違反行政責任有關法律的定性上的差別是:安全監督失職對負有安全監督失職行為相對人直接量刑，而玩忽職守則表現較為寬泛，且由于針對性不清晰，對安全監督失職的量刑也顯得不夠嚴謹，在某種程度上存在主觀因素。安全監督失職罪的量刑可參照普通過失犯罪及玩忽職守罪等，有針對性予以刑法的裁量。

安全監督過失罪的明確，首先，確定行政責任追究中對煤礦安全監察及監管方面的責任追究，可改變以往煤礦安全監察及監管工作中，行政行為失當卻免受懲罰的問題。換言之，作為與行政責任追究有關法律系統的一個因素，當煤礦企業發生礦難時，必要追究有關的安全監督的責任主體，這可極大防止安全監督執行部門的決策失誤。其次，安全監督過失罪的設立，可以迫使行政安全監督部門重視自己的權力，當其發現煤礦企業存在安全生產隱患或冒險開采作業時，就會把隱患治理及安全管理與自身安危相聯系，并利用自己安全監督權進行決策，制止各類不安全行為。這可極大促進法律的教育意義，轉消極處罰變積極預防。第三，由于在煤礦安全生產過程中，安全監督職能的加強，對各類潛在危險及不當指揮皆有阻止作用。這種阻止作用既有對煤礦企業違規冒險組織生產時的警示提醒作用，也有其在行政管理層面上，行使安全監督權對煤礦企業不安全生產狀態采取的強力制止的職能作用。

［1］國家安全生產監督管理總局.安全生產執法簡報［EB/OL］.http://www.chinasafety.gov.cn/.2011 －5 －9

［2］王泰，劉寶民.我國煤礦安全狀況和安全管理措施［J］.北京工業職業技術學院學報，2003(16)