香港回歸后粵港地區(qū)旅游政策演變研究

劉杰武

(深圳大學(xué)師范學(xué)院旅游文化系，廣東深圳 518060）

自1997年香港回歸后，粵港地區(qū)的合作全面展開，粵港兩地間人員與商貿(mào)頻繁往來，旅游作為兩地間合作的重要領(lǐng)域，在兩地政府有意識的引導(dǎo)下粵港地區(qū)全面展開跨區(qū)域旅游合作并取得了可喜的成果，截止至2011年，廣東省赴香港旅游者團(tuán)體人數(shù)達(dá)到276.74萬人次，而香港赴廣東旅游者也達(dá)到了7 328.39萬人次［1］，對此國務(wù)院曾明確指示“研究和推廣粵港旅游區(qū)的協(xié)作和一體化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)”。

粵港地區(qū)雖然地緣臨近，同宗同源，但由于近代歷史原因，形成了截然不同的兩種制度，文化差異大，行政制度迥異［2－3］。早在香港回歸之前，兩地就已經(jīng)意識到其資源的互補(bǔ)性，并在中央政府的牽頭下，嘗試性地制定并實(shí)施了部分旅游合作政策。例如:自1979年起，將原有僅一次使用有效的《港澳同胞回鄉(xiāng)介紹書》更改為10年內(nèi)可多次使用的《港澳同胞回鄉(xiāng)證》，大大簡化了香港同胞前往大陸的通關(guān)手續(xù);1984年7月，為方便內(nèi)地居民探望香港親友，國務(wù)院通過了內(nèi)地居民“香港游”政策，允許在配額范圍內(nèi)內(nèi)地居民通過指定旅行社赴香港旅游;1994年，國務(wù)院通過“72小時便利簽證”，允許深圳率先實(shí)行外國人無需通過外交途徑獲得進(jìn)入中國的簽證，只需履行簡單手續(xù)即可便利進(jìn)入深圳72小時。這些措施大大加快了粵港兩地旅游者的互訪，但是旅游政策內(nèi)容零散、時間跨度大、持續(xù)性差，全面旅游合作的時期并未到來。

香港回歸后，粵港兩地的旅游合作全面啟動，粵港旅游合作政策經(jīng)歷金融危機(jī)、“非典”突襲等諸多事件，粵港兩地從生澀到成熟發(fā)展了完備的政策體系，本文從政策背景、合作重點(diǎn)、政策目標(biāo)、典型政策、受益主體、政策主導(dǎo)、政策彈性、政策效果等八方面入手，將這一發(fā)展歷程劃分為以下三個階段:初步探索期(1997年－2002年）、核心推進(jìn)期(2003年－2007年）及全面協(xié)調(diào)期(2008年至今）。并采用文獻(xiàn)法和比較法進(jìn)行深入剖析，希望從綜合旅游政策研究的視角對粵港30多年來旅游政策的全方位梳理，得到該地區(qū)區(qū)域旅游合作政策發(fā)展的特點(diǎn)及對其他地區(qū)的啟示。

1 回歸后粵港旅游政策演變歷程

1.1 初步探索期:重新探索旅游合作方面

1997年至2002年是粵港旅游合作政策發(fā)展的初步探索期。1997年香港回歸后，粵港之間的合作鴻溝迅速消失，同年“亞洲金融危機(jī)”襲來并沉重的打擊了香港的旅游業(yè)［4］，為維護(hù)香港的繁榮穩(wěn)定，國家全面主導(dǎo)粵港旅游合作政策的制定與實(shí)施，在新的背景下重新探索粵港間旅游合作，兩地旅游合作政策發(fā)展步入初步探索期。旅游者配額制政策、“144小時便利簽證”是這一時期的重要合作政策。

旅游者配額制政策自1984年開始實(shí)施，極大地促進(jìn)了大陸與香港的交流。從1998年至2001年國家持續(xù)增加入港配額，直至2002年國家取消配額制。2002年后內(nèi)地居民只需在取得簽注的前提下申請參加旅游團(tuán)便可進(jìn)入香港。2000年6月，國務(wù)院繼續(xù)擴(kuò)大粵港地區(qū)關(guān)于外國游客的旅游合作，在“72小時便利簽證”的基礎(chǔ)上實(shí)施“144小時便利簽證”政策，允許前往香港的外國游客通過便捷手續(xù)赴廣東省廣州、深圳、惠州、東莞、中山、佛山、肇慶及汕頭等10個城市旅游，停留時間延長至144小時，刺激了外國旅游者在粵港兩地旅游。

1.2 核心推進(jìn)期:旅游政策框架得以確立

2003年至2007年是粵港旅游合作政策發(fā)展的核心推進(jìn)期，經(jīng)過初步探索期后兩地在諸多方面均已展開合作或者已經(jīng)取得突破，粵港旅游合作開始朝著全面化和深入化推進(jìn)，但是旅游合作政策過于零散，缺乏綱領(lǐng)性、系統(tǒng)性的政策引導(dǎo)的問題也暴露出來［5］。在此背景下，國家主導(dǎo)簽署了《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》，即CEPA協(xié)議。CEPA協(xié)議明確了未來粵港旅游的主要合作領(lǐng)域、分期合作步驟、理想合作前景等，且通過CEPA后續(xù)協(xié)議保證了旅游政策的延續(xù)性，從而構(gòu)架了粵港旅游合作政策的核心框架。“個人游”政策是CEPA框架下的典型政策，它是指是指內(nèi)地旅客不必參團(tuán)即可單獨(dú)赴香港旅游，此項(xiàng)措施首先在東莞、中山、江門三市試行，其后在廣東省全境執(zhí)行［6］。

這一時期通過CEPA政策整合，以粵港地區(qū)旅游為核心向外圍擴(kuò)展，將之推展至福建、江西、廣西、云南、海南、湖南、四川、貴州、廣東以及香港和澳門兩個特別行政區(qū)組成了“9+2”的泛珠三角區(qū)域，并簽署《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》，鼓勵“在泛珠三角區(qū)域內(nèi)建立泛珠三角旅游信息庫，實(shí)行區(qū)域旅游聯(lián)檢，協(xié)調(diào)整治聯(lián)合市場等一系列跨區(qū)域旅游合作措施”。

1.3 全面協(xié)調(diào)期:精細(xì)化合作政策深入發(fā)展

初步探索期及核心推進(jìn)期框架式的剛性政策在粵港兩地全面旅游合作的初期發(fā)揮了重要作用，使得兩地的旅游合作迅速走上正軌。但是隨著旅游合作調(diào)控日益深入，粵港旅游合作機(jī)制日趨成熟，框架式政策在應(yīng)對復(fù)雜多變的合作時力有未逮，國家主導(dǎo)式的政策調(diào)控難以兼顧到地方需求，地方為主導(dǎo)的精細(xì)化、彈性區(qū)域旅游合作政策逐漸涌現(xiàn)，這就促使粵港旅游政策在2008年后進(jìn)入全面協(xié)調(diào)期。

這一時期CEPA的后續(xù)補(bǔ)充協(xié)議加強(qiáng)了粵港地區(qū)“旅游人員從業(yè)資格認(rèn)證”、“旅游投資”等方面的合作，并繼續(xù)深化“個人游”政策，實(shí)行“一簽多行”和“異地簽注”政策簡化流程。與此同時，粵港旅游由單純增加旅游者數(shù)量轉(zhuǎn)向提高旅游者質(zhì)量。2012年7月香港政府宣布實(shí)行“異地簽注”業(yè)務(wù)的城市范圍不再增加，粵港地區(qū)旅游政策的精細(xì)化調(diào)控開始出現(xiàn)。

粵港間合作協(xié)議與政策也更加多樣，填補(bǔ)了國家框架性政策的不足。2011年4月，廣東省政府與香港特別行政區(qū)政府簽署《粵港合作框架協(xié)議》，提出“聯(lián)合開發(fā)推廣‘一程多站’旅游線路，研究開發(fā)粵港多元旅游產(chǎn)品體系。”2011年以來，深圳前海合作區(qū)、廣州南沙新區(qū)陸續(xù)獲得國務(wù)院批準(zhǔn)成立，“新特區(qū)”充分利用粵港地理優(yōu)勢進(jìn)一步促進(jìn)了粵港旅游發(fā)展，這些充分展現(xiàn)了粵港兩地利用旅游政策對兩地旅游進(jìn)行精細(xì)化調(diào)控。

表1 回歸后粵港旅游合作政策演變歷程

2 回歸后粵港旅游合作政策演變特點(diǎn)

2.1 從旅游者流動調(diào)控到多領(lǐng)域合作的演變

圖1 回歸后廣東對香港旅游領(lǐng)域開放圖

粵港地區(qū)旅游合作政策首先以旅游者相互流動為突破口逐步向其他領(lǐng)域拓展，旅游者調(diào)控在海關(guān)和公安系統(tǒng)的協(xié)調(diào)下即可實(shí)現(xiàn)，赴港“配額制”、“個人游”政策都是此項(xiàng)政策的體現(xiàn)與深化。其后粵港的旅游政策調(diào)控以旅游流為脈絡(luò)，延伸至與旅游者息息相關(guān)的其他領(lǐng)域，例如旅游商品、旅行社、旅游飯店、旅游制度和旅游區(qū)域開發(fā)等方面，從而逐步展開多領(lǐng)域的合作(見圖1）。縱觀香港回歸后粵港的旅游合作政策的制定，體現(xiàn)了旅游合作政策由單點(diǎn)到全面的發(fā)展歷程。

2.2 從國家包攬到地方參與的演變

粵港地區(qū)旅游合作政策在初步探索期基本上是國家包攬政策制定，廣東省予以執(zhí)行，地方的能動性較差。核心推進(jìn)期之后，國家與香港確定了主體合作框架后，廣東省在此框架下與香港地區(qū)展開積極對話與合作，開始從地方優(yōu)勢出發(fā)，深入展開粵港旅游合作。甚至廣東省的部分城市，例如廣州、深圳、東莞、珠海等地都積極利用本地資源，與香港展開城市間旅游合作，深圳前海合作區(qū)、廣州南沙新區(qū)的建設(shè)就是兩地充分利用自身地理優(yōu)勢與香港進(jìn)行深度旅游合作的表現(xiàn)。粵港旅游合作政策經(jīng)歷了由國家主導(dǎo)到地方主導(dǎo)的歷程，地方主觀能動性的加強(qiáng)有利于旅游合作政策的深入發(fā)展。

2.3 從零散調(diào)節(jié)到框架式統(tǒng)合的演變

粵港旅游合作初步探索期政策較為零散，不同層級、不同部門與香港之間簽署了不同權(quán)限、不同范圍的旅游合作政策，這些合作政策之間缺乏統(tǒng)籌關(guān)系，利益分配各自為政，空白領(lǐng)域各自推諉，而且政策持續(xù)性差，朝令夕改時有發(fā)生，這一現(xiàn)象在核心推進(jìn)期后得到改善。CEPA協(xié)議的簽署使粵港旅游合作具有了的總綱領(lǐng)、總框架，CEPA的后續(xù)九個協(xié)議良好的延續(xù)了總綱的合作精神、落實(shí)了合作領(lǐng)域，其他旅游合作政策積極補(bǔ)充CEPA協(xié)議。粵港旅游合作政策從零散發(fā)展到以核心政策為統(tǒng)籌，保證了政策的延續(xù)性。

2.4 從優(yōu)先受益到雙方互惠的演變

香港回歸后，由于“亞洲金融危機(jī)”、“非典”等突發(fā)事件造成了香港經(jīng)濟(jì)的重創(chuàng)，而此時大陸經(jīng)濟(jì)體量渾厚，在粵港旅游合作過程中，香港受益頗多，不僅穩(wěn)定了旅游業(yè)，而且在保證旅游收入遞增的前提下嘗試行業(yè)升級，而廣東則新增了香港的旅游投資。粵港旅游進(jìn)入全面協(xié)調(diào)期后，雙方方利用自身的優(yōu)勢取長補(bǔ)短，積極協(xié)作，多方互惠的局面形成。粵港旅游合作政策營造了不爭短暫利益，積極著眼于長遠(yuǎn)利益的良好機(jī)制。

3 粵港區(qū)域旅游合作政策演變啟示

隨著中國城市化的推進(jìn)，城市群日益增加，交通的日益便捷和商貿(mào)的日益頻繁進(jìn)一步推動了區(qū)域間交流，區(qū)域旅游成為未來城市旅游者的必然選擇。為了使區(qū)域旅游能夠健康有序的發(fā)展，各地政府已然著手制定相關(guān)旅游合作政策。粵港地區(qū)旅游合作政策的制定與實(shí)施的成功經(jīng)驗(yàn)對于這些區(qū)域而言將有如下啟示:

3.1 平等旅游合作，保障長遠(yuǎn)利益

區(qū)域旅游合作政策必須確保各個合作方保持平等的合作地位，且需要確立長遠(yuǎn)的利益分配機(jī)制。在區(qū)域旅游合作中，對于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)需在區(qū)域旅游合作前期讓出部分利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)進(jìn)行發(fā)展并著力培養(yǎng)其旅游市場，待市場培育完善，雙方可實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)，共同利用。旅游合作政策在此過程中必須保障地區(qū)合作的長期性和利益分配的合理性。

3.2 認(rèn)清合作階段，適時政策調(diào)節(jié)

要對地區(qū)旅游合作的階段性有清晰的認(rèn)識，旅游合作政策必須適應(yīng)所處的階段，進(jìn)行適時的調(diào)節(jié)與監(jiān)控。旅游區(qū)域合作政策的發(fā)展既不能超前，也不能滯后，應(yīng)當(dāng)應(yīng)遵循有易入難，以點(diǎn)帶面的規(guī)律。參照粵港區(qū)域旅游合作經(jīng)驗(yàn)可以從旅游者政策開始，利用旅游流理順合作脈絡(luò)，逐漸向?qū)嶓w的旅游企業(yè)合作發(fā)展，最后進(jìn)行旅游管理與監(jiān)控制度的對接。

3.3 確立核心框架，持續(xù)政策推動

區(qū)域旅游合作需要框架性的旅游合作核心政策，圍繞核心政策持續(xù)推動合作的展開。區(qū)域旅游合作前期的政策往往較為零散，以打破壁壘和領(lǐng)域突破為主，但是在合作常態(tài)化以后必須制定區(qū)域旅游合作核心政策，這一核心政策必須具備足夠的前瞻性和穩(wěn)定性。類似粵港地區(qū)旅游政策在中后期圍繞CEPA而展開，其后旅游政策能得到較好的統(tǒng)合與補(bǔ)充，方能保證區(qū)域旅游合作始終處于正確的軌道上。

3.4 留足彈性空間，精細(xì)政策引導(dǎo)

區(qū)域旅游合作政策應(yīng)當(dāng)留足彈性，由硬性控制逐步轉(zhuǎn)向彈性調(diào)節(jié)，并且需要地區(qū)間實(shí)施精細(xì)化政策加以引導(dǎo)。區(qū)域旅游規(guī)劃在前期發(fā)展時需要有一定的硬性政策條文作為旅游發(fā)展的底線性規(guī)定，但是隨著地方合作的深入，相關(guān)利益者的視角多元化，硬性控制指標(biāo)往往難以適應(yīng)合作形式的發(fā)展，因此留足空間的彈性調(diào)節(jié)將成為未來區(qū)域旅游合作政策的主流。

［1］廣東省統(tǒng)計(jì)局.2011廣東省統(tǒng)計(jì)年鑒［M］.北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社，2011:512.

［2］何志平，陳云根.文化政策與香港傳承［M］.香港:中華書局(香港）有限公司，2008，(4）:2 －10.

［3］劉志山，馬云馳.移民文化及其倫理價(jià)值［M］.北京:商務(wù)印書館，2010，(5）:151 －161

［4］Chau-kiu Cheung，Sik Hung Ng.Impacts of Nancial Crisis on Social Engagement in Hong Kong［J］.The Journal of Socio-economics，2012，41:623 －632.

［5］香港旅游發(fā)展局.香港旅游發(fā)展局全球的工作——地區(qū)工作報(bào)告2003－2004［R］.2004，12:27－44.

［6］中華人民共和國商務(wù)部，香港特別行政區(qū).內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排［Z］.2003－06－29.