進(jìn)一步完善我國(guó)本外幣跨境資金流動(dòng)監(jiān)管框架研究

■張德進(jìn) 中國(guó)人民銀行西安分行

一、進(jìn)一步完善我國(guó)本外幣跨境資金流動(dòng)監(jiān)管框架的必要性

1.國(guó)際收支趨向基本平衡的要求

促進(jìn)國(guó)際收支基本平衡是當(dāng)前我國(guó)宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)之一，一直以來，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視我國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)外均衡發(fā)展問題，并把促進(jìn)國(guó)際收支平衡作為保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要任務(wù)，積極“擴(kuò)內(nèi)需，調(diào)結(jié)構(gòu)，減順差，促平衡”，并取得了一定成效，2004年至今，我國(guó)國(guó)際收支狀況趨向基本平衡（見圖1）。另外，“十二五”規(guī)劃又將“國(guó)際收支趨向基本平衡”作為未來五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一。從宏觀層面講，我國(guó)將通過結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需特別是消費(fèi)需求，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由較多依賴投資、出口向消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動(dòng)；促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易更趨平衡，加快實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，采取多種措施促進(jìn)國(guó)際收支基本平衡，這也就要求外匯管理部門在當(dāng)前復(fù)雜多變的外部經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境中，進(jìn)一步加強(qiáng)跨境資金異常流動(dòng)監(jiān)測(cè)，改變以往以防范熱錢流入為主的跨境資金監(jiān)測(cè)方式，積極構(gòu)建防范跨境資金雙向流動(dòng)沖擊的均衡機(jī)制。

圖1 2004年—2011年我國(guó)經(jīng)常項(xiàng)目差額及其與GDP之比

2.穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)金融市場(chǎng)開放的要求

改革開放以來，我國(guó)涉外經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，涉外貿(mào)易投資日趨活躍，目前，我國(guó)已是高度開放的經(jīng)濟(jì)大國(guó)，國(guó)際收支交易規(guī)模一度超過當(dāng)年GDP（如圖2所示）。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步開放，我們所需面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境將更加復(fù)雜，各類經(jīng)濟(jì)主體對(duì)放寬跨境資金流動(dòng)限制，充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源也將提出更高的要求，這就要求外匯管理部門統(tǒng)籌部署，在促進(jìn)貿(mào)易投資便利化、穩(wěn)步推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換的同時(shí)，加快轉(zhuǎn)變外匯管理方式，加強(qiáng)跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)預(yù)警，不斷完善跨境資金監(jiān)管框架，為我國(guó)金融市場(chǎng)的穩(wěn)步開放提供良好的環(huán)境基礎(chǔ)。

圖2 1991年—2011年我國(guó)國(guó)際收支交易規(guī)模及其與GDP之比

3.當(dāng)前本外幣跨境資金流動(dòng)所呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)的要求

(1)跨境資金流動(dòng)規(guī)模總體呈上升趨勢(shì)，但波動(dòng)性較以前加劇。圖3是2001年至2011年我國(guó)跨境資金流動(dòng)規(guī)模情況（這里采用的是國(guó)際通行測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，即國(guó)際收支平衡表的資本和金融項(xiàng)目）。從圖中可以看出，過去11年來，我國(guó)跨境資金流動(dòng)規(guī)模總體呈上升趨勢(shì)，2008及2009年，受全球金融危機(jī)影響，稍微有所下降，但隨即又逐步回升。從資金流動(dòng)方向來看，我國(guó)跨境資金流動(dòng)一直呈凈流入態(tài)勢(shì)，但受近期國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)不確定性的影響，跨境資金流動(dòng)波動(dòng)性加大，尤其是2011年，我國(guó)跨境資金流動(dòng)出現(xiàn)了從大量?jī)袅魅氲节呌谄胶獾拿黠@變化，其中，上半年持續(xù)面臨較大的資金凈流入壓力，到了下半年，尤其是第四季度，凈流入放緩，并出現(xiàn)了一定程度的凈流出（見圖4）。這些變化要求外匯管理部門審時(shí)度勢(shì)，科學(xué)研判，以較為完善的跨境資金流動(dòng)監(jiān)管框架為依托，促進(jìn)我國(guó)涉外經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展。

圖3 2001年—2011年我國(guó)資本和金融項(xiàng)目資金流動(dòng)情況

圖4 2011年1季度—4季度我國(guó)資本和金融項(xiàng)目資金流動(dòng)情況

(2)跨境人民幣收付額快速增加，但波動(dòng)較大。近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及人民幣國(guó)際化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，國(guó)際市場(chǎng)對(duì)人民幣的信心和需求不斷提升，跨境人民幣交易規(guī)模迅速增加（見圖5），尤其是2011年，我國(guó)跨境人民幣收付總額占當(dāng)年全部涉外收付款項(xiàng)總額的比例達(dá)到6.7%，成為我國(guó)僅次于美元的第二大結(jié)算幣種。從跨境人民幣流動(dòng)方向來看，前幾年主要是凈流入，但從2010年開始，出現(xiàn)凈流，跨境人民幣收付金額波動(dòng)幅度增大。這一變化對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的跨境資金流動(dòng)監(jiān)管框架提出挑戰(zhàn)，要求我們加大監(jiān)測(cè)預(yù)警，加強(qiáng)部門協(xié)作，共同監(jiān)管本外幣跨境資金流動(dòng)狀況。

圖5 2007年—2011年我國(guó)跨境人民幣交易規(guī)模情況

(3)跨境資金流動(dòng)渠道多樣化，監(jiān)管難度增大。我國(guó)跨境資金流動(dòng)渠道主要包括貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、直接投資、證券投資、外債、地下錢莊等，每種渠道下又包括若干種不同的方式。在跨境資金流動(dòng)監(jiān)管中，外匯管理部門所遵循的原則是疏堵并舉，對(duì)于真實(shí)合法的跨境資金流動(dòng)給予各種便利，但對(duì)于異常流動(dòng)則加以控制，因此，跨境資金流動(dòng)渠道的多樣化無疑對(duì)外匯管理部門的跨境資金流動(dòng)監(jiān)管提出了更高的要求。

4.踐行外匯管理理念“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的要求

外匯管理理念的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”是新形勢(shì)下外匯管理部門貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體實(shí)踐，其主要內(nèi)容是從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測(cè)分析，從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橹厥潞蠊芾恚瑥闹匦袨楣芾磙D(zhuǎn)變?yōu)橹刂黧w管理，從“有罪假設(shè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o罪假設(shè)”，從“正面清單”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?fù)面清單”。外匯管理理念的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”與加強(qiáng)跨境資金流動(dòng)監(jiān)管之間是相互影響緊密關(guān)聯(lián)的。首先，跨境資金流動(dòng)的新特點(diǎn)要求外匯管理理念實(shí)現(xiàn)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，其次，外匯管理理念的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”又要求外匯管理部門以風(fēng)險(xiǎn)可控、金融安全為底線，加大研究，實(shí)現(xiàn)對(duì)跨境資金流動(dòng)的全口徑監(jiān)測(cè)分析，有效防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)涉外經(jīng)濟(jì)安全，促進(jìn)涉外經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展。

二、當(dāng)前我國(guó)本外幣跨境資金流動(dòng)監(jiān)管框架概述

1.我國(guó)現(xiàn)有的本外幣跨境資金流動(dòng)監(jiān)管框架及其成效

近年來，我國(guó)外匯管理部門在跨境資金流動(dòng)監(jiān)管方面，以減緩銀行結(jié)售匯順差和外匯儲(chǔ)備過快增長(zhǎng)為抓手，以防范“熱錢”流入為重點(diǎn)，同時(shí)注重均衡管理，區(qū)別對(duì)待，疏堵并舉，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多種手段，有效防范了跨境資金流動(dòng)沖擊，為我國(guó)涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有益的環(huán)境。

(1)提倡均衡管理，明確了跨境資金監(jiān)管的目標(biāo)，即維持匯率穩(wěn)定，保證國(guó)際收支基本平衡，避免經(jīng)濟(jì)遭受跨境資本流動(dòng)沖擊，為涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供平穩(wěn)健康的環(huán)境。

(2)區(qū)別對(duì)待，疏堵并舉，在促進(jìn)貿(mào)易投資便利化的同時(shí)加大對(duì)異常跨境資金流動(dòng)的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)和預(yù)警。包括不斷簡(jiǎn)化并最終取消強(qiáng)制結(jié)售匯制度，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人有真實(shí)背景和需求的購(gòu)付匯；開展貨物貿(mào)易外匯管理制度改革，簡(jiǎn)化企業(yè)進(jìn)出口收付匯流程；開展出口收入存放境外試點(diǎn)，鼓勵(lì)企業(yè)將出口收入存放境外，以滿足其正常用匯需求；同時(shí)，側(cè)重于對(duì)異常收結(jié)匯和購(gòu)售匯、大額結(jié)售匯、個(gè)人超限額購(gòu)結(jié)匯和超限額提鈔、資本金結(jié)匯等的監(jiān)測(cè)管理，具體包括上線金宏系統(tǒng)和國(guó)際收支間接申報(bào)核查系統(tǒng)，加大國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)力度；由外管局經(jīng)常項(xiàng)目司下發(fā)《服務(wù)貿(mào)易及收益和經(jīng)常轉(zhuǎn)移外匯收支非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管制度》，進(jìn)一步建立健全了服務(wù)貿(mào)易外匯管理非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)體制；將個(gè)人外匯管理非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)在全國(guó)上線推廣，并出臺(tái)實(shí)施電子銀行個(gè)人結(jié)售匯“關(guān)注名單”政策，強(qiáng)化了對(duì)個(gè)人結(jié)售匯的管理；完善了外匯指定銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核制度，有助于銀行合規(guī)經(jīng)營(yíng)，認(rèn)真履行代為監(jiān)管職責(zé)等。

(3)將現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)檢查緊密結(jié)合，對(duì)于在非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)中發(fā)現(xiàn)問題的企業(yè)和個(gè)人，開展現(xiàn)場(chǎng)檢查，同時(shí)在部分企業(yè)中開展專項(xiàng)檢查，對(duì)于檢查中發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)行為的企業(yè)和個(gè)人給予嚴(yán)厲處罰。

(4)研究制定專門的政策預(yù)案用以應(yīng)對(duì)大規(guī)模異常跨境資金流動(dòng)，并于2010年11月和2011年3月兩次啟動(dòng)，通過加強(qiáng)對(duì)銀行結(jié)售匯頭寸、出口收結(jié)匯、短期外債等的管理，防范和化解大規(guī)模跨境資金流動(dòng)沖擊。

2.當(dāng)前我國(guó)本外幣跨境資金流動(dòng)監(jiān)管框架存在的問題

(1)在跨境資金流動(dòng)監(jiān)管過程中對(duì)均衡管理理念的貫徹不夠徹底。盡管近年來外匯管理部門依據(jù)新形勢(shì)擬定在跨境資金流動(dòng)監(jiān)管過程中應(yīng)實(shí)施均衡管理，但由于長(zhǎng)期以來，我國(guó)跨境資金流動(dòng)監(jiān)管政策在設(shè)計(jì)上均傾向于“獎(jiǎng)入限出”，至今未發(fā)生改變，所以導(dǎo)致外匯管理部門在實(shí)際監(jiān)管過程中對(duì)均衡管理的理念貫徹不夠徹底。例如，我國(guó)對(duì)于服務(wù)貿(mào)易的管理仍側(cè)重于對(duì)資金流出環(huán)節(jié)的審核，而忽略了對(duì)資金流入環(huán)節(jié)的管理，沒有體現(xiàn)均衡管理的理念，這就為非法資金通過服務(wù)貿(mào)易渠道流入我國(guó)提供了可乘之機(jī)。

(2)跨境資金統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不全面，影響到對(duì)其進(jìn)一步的監(jiān)測(cè)管理。受系統(tǒng)設(shè)計(jì)及數(shù)據(jù)可得性的影響，我國(guó)外匯管理部門所統(tǒng)計(jì)的跨境資金數(shù)據(jù)存在不全面的問題。例如，證券、保險(xiǎn)、基金等機(jī)構(gòu)對(duì)外投資情況未納入跨境資金統(tǒng)計(jì)范疇，再如，通過邊境貿(mào)易或走私、地下錢莊等進(jìn)行跨境流動(dòng)的資金無法統(tǒng)計(jì)，使得這些資金游離于監(jiān)管視線之外。

(3)貿(mào)易投資便利化的實(shí)施過程中，如何判定一筆購(gòu)付匯是否有真實(shí)背景和需求仍存在難度。

盡管近年來外匯管理部門先后出臺(tái)出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查和貿(mào)易信貸登記管理等政策用以加大真實(shí)性審核力度，但在實(shí)際操作過程中，真實(shí)性審核的操作難度仍很大。

(4)本外幣監(jiān)管主體不一致，不利于外匯管理部門對(duì)跨境資金流動(dòng)情況的整體把握。

目前，人民幣資金流動(dòng)監(jiān)管主體是人民銀行，對(duì)于跨境人民幣外匯局雖然可以利用金宏系統(tǒng)對(duì)跨境人民幣收支情況進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)檢查，也可以對(duì)銀行進(jìn)行國(guó)際收支申報(bào)現(xiàn)場(chǎng)核查，但對(duì)發(fā)現(xiàn)的大額異常人民幣交易信息，外匯局缺乏繼續(xù)追蹤的權(quán)限。

另外，對(duì)于跨境流入后結(jié)匯的外匯資金以及購(gòu)匯流出的人民幣資金，由于本外幣監(jiān)管主體不一致，外匯管理部門無法追蹤其結(jié)匯后或購(gòu)匯前的情況，不利于整體把握這部分資金的流動(dòng)狀況。

(5)在監(jiān)管過程中，以具體行為為監(jiān)管對(duì)象，割裂了交易主體信息的關(guān)聯(lián)性。

一直以來，我國(guó)外匯管理部門在工作中是按照交易性質(zhì)將跨境資金分為進(jìn)口、出口、服務(wù)貿(mào)易、資本項(xiàng)目等不同類型進(jìn)行監(jiān)管，割裂了交易主體信息的關(guān)聯(lián)性，不利于從全局監(jiān)管單個(gè)主體的跨境資金使用狀況。

(6)部分外匯指定銀行受利益驅(qū)動(dòng)，重業(yè)務(wù)拓展，輕合規(guī)經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)“違規(guī)出效益”，使得一些違規(guī)資金有機(jī)可乘。

三、進(jìn)一步完善我國(guó)本外幣跨境資金流動(dòng)監(jiān)管框架的建議

1.及時(shí)完善各項(xiàng)政策法規(guī)，將均衡管理理念落到實(shí)處

面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，外匯管理部門在跨境資金流動(dòng)監(jiān)管中應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，切實(shí)實(shí)行均衡管理，積極準(zhǔn)確應(yīng)對(duì)跨境資金流動(dòng)。而要將均衡管理理念落到實(shí)處，首先就要為其提供政策法規(guī)保障。因此，外匯管理部門應(yīng)及時(shí)完善各項(xiàng)政策法規(guī)，改變以往只側(cè)重流入或只側(cè)重流出的政策導(dǎo)向，建立健全雙向監(jiān)管的制度基礎(chǔ)。

2.擴(kuò)大系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集范圍，構(gòu)建完整的跨境資金統(tǒng)計(jì)體系

跨境資金統(tǒng)計(jì)是一項(xiàng)繁雜的工作，只有根據(jù)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況，不斷完善系統(tǒng)，擴(kuò)大系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集范圍，構(gòu)建完整的跨境資金統(tǒng)計(jì)體系，才能充分掌握跨境資金概況，對(duì)其加以管理。

3.繼續(xù)推進(jìn)貿(mào)易投資便利化，促進(jìn)有真實(shí)合法背景和需求的跨境資金流動(dòng)

推進(jìn)貿(mào)易投資便利化是今后一個(gè)時(shí)期外匯管理部門的一項(xiàng)重要工作。推進(jìn)貿(mào)易投資便利化的前提是要有真實(shí)合法的背景和需求，這就要從以下幾個(gè)方面努力：首先要進(jìn)一步統(tǒng)一和細(xì)化單證審核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)；其次要加大對(duì)金融機(jī)構(gòu)臨柜人員的培訓(xùn)力度，讓其熟練掌握相關(guān)制度并嚴(yán)格執(zhí)行。

4.建立跨境資金流動(dòng)多部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制

跨境資金流動(dòng)涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的多個(gè)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)主體，要想及時(shí)準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)到跨境資金流動(dòng)情況，外匯管理部門就應(yīng)加強(qiáng)與人民銀行、海關(guān)、公安、商務(wù)等多個(gè)部門的協(xié)作，通過建立聯(lián)系會(huì)議制度、跨部門數(shù)據(jù)交換制度等，明確各方職責(zé)，形成監(jiān)管合力，充分發(fā)揮各部門在異常資金甄別、監(jiān)測(cè)、跟蹤、處置等方面的作用。