進一步完善我國本外幣跨境資金流動監管框架研究

■張德進 中國人民銀行西安分行

一、進一步完善我國本外幣跨境資金流動監管框架的必要性

1.國際收支趨向基本平衡的要求

促進國際收支基本平衡是當前我國宏觀調控的主要目標之一，一直以來，黨中央、國務院高度重視我國經濟內外均衡發展問題，并把促進國際收支平衡作為保持宏觀經濟穩定的重要任務，積極“擴內需，調結構，減順差，促平衡”，并取得了一定成效，2004年至今，我國國際收支狀況趨向基本平衡（見圖1）。另外，“十二五”規劃又將“國際收支趨向基本平衡”作為未來五年經濟社會發展的主要目標之一。從宏觀層面講，我國將通過結構調整，進一步擴大內需特別是消費需求，使經濟增長由較多依賴投資、出口向消費、投資、出口協調拉動；促進對外貿易更趨平衡，加快實施“走出去”戰略，采取多種措施促進國際收支基本平衡，這也就要求外匯管理部門在當前復雜多變的外部經濟金融環境中，進一步加強跨境資金異常流動監測，改變以往以防范熱錢流入為主的跨境資金監測方式，積極構建防范跨境資金雙向流動沖擊的均衡機制。

圖1 2004年—2011年我國經常項目差額及其與GDP之比

2.穩步推進我國金融市場開放的要求

改革開放以來，我國涉外經濟飛速發展，涉外貿易投資日趨活躍，目前，我國已是高度開放的經濟大國，國際收支交易規模一度超過當年GDP（如圖2所示）。隨著我國經濟的進一步開放，我們所需面臨的國際國內環境將更加復雜，各類經濟主體對放寬跨境資金流動限制，充分利用國際國內兩個市場、兩種資源也將提出更高的要求，這就要求外匯管理部門統籌部署，在促進貿易投資便利化、穩步推進資本項目可兌換的同時，加快轉變外匯管理方式，加強跨境資金流動監測預警，不斷完善跨境資金監管框架，為我國金融市場的穩步開放提供良好的環境基礎。

圖2 1991年—2011年我國國際收支交易規模及其與GDP之比

3.當前本外幣跨境資金流動所呈現出的新特點的要求

(1)跨境資金流動規模總體呈上升趨勢，但波動性較以前加劇。圖3是2001年至2011年我國跨境資金流動規模情況（這里采用的是國際通行測量標準，即國際收支平衡表的資本和金融項目）。從圖中可以看出，過去11年來，我國跨境資金流動規模總體呈上升趨勢，2008及2009年，受全球金融危機影響，稍微有所下降，但隨即又逐步回升。從資金流動方向來看，我國跨境資金流動一直呈凈流入態勢，但受近期國際經濟金融形勢不確定性的影響，跨境資金流動波動性加大，尤其是2011年，我國跨境資金流動出現了從大量凈流入到趨于平衡的明顯變化，其中，上半年持續面臨較大的資金凈流入壓力，到了下半年，尤其是第四季度，凈流入放緩，并出現了一定程度的凈流出（見圖4）。這些變化要求外匯管理部門審時度勢，科學研判，以較為完善的跨境資金流動監管框架為依托，促進我國涉外經濟健康快速發展。

圖3 2001年—2011年我國資本和金融項目資金流動情況

圖4 2011年1季度—4季度我國資本和金融項目資金流動情況

(2)跨境人民幣收付額快速增加，但波動較大。近年來，隨著我國經濟的發展及人民幣國際化進程的不斷推進，國際市場對人民幣的信心和需求不斷提升，跨境人民幣交易規模迅速增加（見圖5），尤其是2011年，我國跨境人民幣收付總額占當年全部涉外收付款項總額的比例達到6.7%，成為我國僅次于美元的第二大結算幣種。從跨境人民幣流動方向來看，前幾年主要是凈流入，但從2010年開始，出現凈流，跨境人民幣收付金額波動幅度增大。這一變化對我國現有的跨境資金流動監管框架提出挑戰，要求我們加大監測預警，加強部門協作，共同監管本外幣跨境資金流動狀況。

圖5 2007年—2011年我國跨境人民幣交易規模情況

(3)跨境資金流動渠道多樣化，監管難度增大。我國跨境資金流動渠道主要包括貨物貿易、服務貿易、直接投資、證券投資、外債、地下錢莊等，每種渠道下又包括若干種不同的方式。在跨境資金流動監管中，外匯管理部門所遵循的原則是疏堵并舉，對于真實合法的跨境資金流動給予各種便利，但對于異常流動則加以控制，因此，跨境資金流動渠道的多樣化無疑對外匯管理部門的跨境資金流動監管提出了更高的要求。

4.踐行外匯管理理念“五個轉變”的要求

外匯管理理念的“五個轉變”是新形勢下外匯管理部門貫徹落實科學發展觀的具體實踐，其主要內容是從重審批轉變為重監測分析，從重事前監管轉變為重事后管理，從重行為管理轉變為重主體管理，從“有罪假設”轉變為“無罪假設”，從“正面清單”轉變為“負面清單”。外匯管理理念的“五個轉變”與加強跨境資金流動監管之間是相互影響緊密關聯的。首先，跨境資金流動的新特點要求外匯管理理念實現“五個轉變”，其次，外匯管理理念的“五個轉變”又要求外匯管理部門以風險可控、金融安全為底線，加大研究，實現對跨境資金流動的全口徑監測分析，有效防范跨境資金流動風險，維護涉外經濟安全，促進涉外經濟健康快速發展。

二、當前我國本外幣跨境資金流動監管框架概述

1.我國現有的本外幣跨境資金流動監管框架及其成效

近年來，我國外匯管理部門在跨境資金流動監管方面，以減緩銀行結售匯順差和外匯儲備過快增長為抓手，以防范“熱錢”流入為重點，同時注重均衡管理，區別對待，疏堵并舉，綜合運用經濟、法律、行政等多種手段，有效防范了跨境資金流動沖擊，為我國涉外經濟發展提供了有益的環境。

(1)提倡均衡管理，明確了跨境資金監管的目標，即維持匯率穩定，保證國際收支基本平衡，避免經濟遭受跨境資本流動沖擊，為涉外經濟發展提供平穩健康的環境。

(2)區別對待，疏堵并舉，在促進貿易投資便利化的同時加大對異常跨境資金流動的非現場監測和預警。包括不斷簡化并最終取消強制結售匯制度，鼓勵企業和個人有真實背景和需求的購付匯；開展貨物貿易外匯管理制度改革，簡化企業進出口收付匯流程；開展出口收入存放境外試點，鼓勵企業將出口收入存放境外，以滿足其正常用匯需求；同時，側重于對異常收結匯和購售匯、大額結售匯、個人超限額購結匯和超限額提鈔、資本金結匯等的監測管理，具體包括上線金宏系統和國際收支間接申報核查系統，加大國際收支統計監測力度；由外管局經常項目司下發《服務貿易及收益和經常轉移外匯收支非現場監管制度》，進一步建立健全了服務貿易外匯管理非現場監測體制；將個人外匯管理非現場監測系統在全國上線推廣，并出臺實施電子銀行個人結售匯“關注名單”政策，強化了對個人結售匯的管理；完善了外匯指定銀行執行外匯管理規定情況考核制度，有助于銀行合規經營，認真履行代為監管職責等。

(3)將現場和非現場檢查緊密結合，對于在非現場監測中發現問題的企業和個人，開展現場檢查，同時在部分企業中開展專項檢查，對于檢查中發現有違法違規行為的企業和個人給予嚴厲處罰。

(4)研究制定專門的政策預案用以應對大規模異常跨境資金流動，并于2010年11月和2011年3月兩次啟動，通過加強對銀行結售匯頭寸、出口收結匯、短期外債等的管理，防范和化解大規模跨境資金流動沖擊。

2.當前我國本外幣跨境資金流動監管框架存在的問題

(1)在跨境資金流動監管過程中對均衡管理理念的貫徹不夠徹底。盡管近年來外匯管理部門依據新形勢擬定在跨境資金流動監管過程中應實施均衡管理，但由于長期以來，我國跨境資金流動監管政策在設計上均傾向于“獎入限出”，至今未發生改變，所以導致外匯管理部門在實際監管過程中對均衡管理的理念貫徹不夠徹底。例如，我國對于服務貿易的管理仍側重于對資金流出環節的審核，而忽略了對資金流入環節的管理，沒有體現均衡管理的理念，這就為非法資金通過服務貿易渠道流入我國提供了可乘之機。

(2)跨境資金統計數據不全面，影響到對其進一步的監測管理。受系統設計及數據可得性的影響，我國外匯管理部門所統計的跨境資金數據存在不全面的問題。例如，證券、保險、基金等機構對外投資情況未納入跨境資金統計范疇，再如，通過邊境貿易或走私、地下錢莊等進行跨境流動的資金無法統計，使得這些資金游離于監管視線之外。

(3)貿易投資便利化的實施過程中，如何判定一筆購付匯是否有真實背景和需求仍存在難度。

盡管近年來外匯管理部門先后出臺出口收結匯聯網核查和貿易信貸登記管理等政策用以加大真實性審核力度，但在實際操作過程中，真實性審核的操作難度仍很大。

(4)本外幣監管主體不一致，不利于外匯管理部門對跨境資金流動情況的整體把握。

目前，人民幣資金流動監管主體是人民銀行，對于跨境人民幣外匯局雖然可以利用金宏系統對跨境人民幣收支情況進行非現場檢查，也可以對銀行進行國際收支申報現場核查，但對發現的大額異常人民幣交易信息，外匯局缺乏繼續追蹤的權限。

另外，對于跨境流入后結匯的外匯資金以及購匯流出的人民幣資金，由于本外幣監管主體不一致，外匯管理部門無法追蹤其結匯后或購匯前的情況，不利于整體把握這部分資金的流動狀況。

(5)在監管過程中，以具體行為為監管對象，割裂了交易主體信息的關聯性。

一直以來，我國外匯管理部門在工作中是按照交易性質將跨境資金分為進口、出口、服務貿易、資本項目等不同類型進行監管，割裂了交易主體信息的關聯性，不利于從全局監管單個主體的跨境資金使用狀況。

(6)部分外匯指定銀行受利益驅動，重業務拓展，輕合規經營，鼓勵“違規出效益”，使得一些違規資金有機可乘。

三、進一步完善我國本外幣跨境資金流動監管框架的建議

1.及時完善各項政策法規，將均衡管理理念落到實處

面對復雜多變的國際國內形勢，外匯管理部門在跨境資金流動監管中應審時度勢，切實實行均衡管理，積極準確應對跨境資金流動。而要將均衡管理理念落到實處，首先就要為其提供政策法規保障。因此，外匯管理部門應及時完善各項政策法規，改變以往只側重流入或只側重流出的政策導向，建立健全雙向監管的制度基礎。

2.擴大系統數據采集范圍，構建完整的跨境資金統計體系

跨境資金統計是一項繁雜的工作，只有根據發展中出現的新情況，不斷完善系統，擴大系統數據采集范圍，構建完整的跨境資金統計體系，才能充分掌握跨境資金概況，對其加以管理。

3.繼續推進貿易投資便利化，促進有真實合法背景和需求的跨境資金流動

推進貿易投資便利化是今后一個時期外匯管理部門的一項重要工作。推進貿易投資便利化的前提是要有真實合法的背景和需求，這就要從以下幾個方面努力：首先要進一步統一和細化單證審核的內容和標準；其次要加大對金融機構臨柜人員的培訓力度，讓其熟練掌握相關制度并嚴格執行。

4.建立跨境資金流動多部門聯合監管機制

跨境資金流動涉及到經濟社會中的多個領域和經濟主體，要想及時準確統計和監測到跨境資金流動情況，外匯管理部門就應加強與人民銀行、海關、公安、商務等多個部門的協作，通過建立聯系會議制度、跨部門數據交換制度等，明確各方職責，形成監管合力，充分發揮各部門在異常資金甄別、監測、跟蹤、處置等方面的作用。