縣域法人金融機構貸款增量調控政策與鼓勵增加當地貸款政策的沖突及建議——以西雙版納州為例

馬詠洪

（中國人民銀行西雙版納州中心支行，云南 西雙版納 666100）

前言

西雙版納州縣域法人金融機構新增存款一定比例用于當地貸款的政策考核，連續兩年多數縣級法人農村信用聯社未達標。人民銀行西雙版納州中心支行調查顯示：按照差別存款準備金動態調整政策要求，實施的地方法人金融機構新增貸款調控管理政策與鼓勵縣域法人金融機構新增存款一定比例用于當地貸款政策存在沖突。建議完善相關政策，大力支持和鼓勵邊疆少數民族地區縣域法人金融機構新增存款用于當地貸款，有效解決邊疆少數民族地區農村金融“輸血”不足與“失血”并存問題，支持邊疆少數民族地區經濟社會跨越發展。

一、政策執行情況

（一）鼓勵縣域法人金融機構新增存款一定比例用于當地貸款政策執行情況

為鼓勵縣域法人金融機構將新增存款主要用于當地貸款，加大縣域信貸資金投入，進一步改善農村金融服務，加大信貸支持“三農”力度，人民銀行會同銀監會2010年出臺了《關于鼓勵縣域法人金融機構將新增存款一定比例用于當地貸款的考核辦法》（銀發〔2010〕262號），《辦法》對年度新增當地貸款占年度新增可貸資金比例大于70%（含）或可貸資金減少而當地貸款增加的縣域地方法人機構實行存款準備金率低于同類金融機構正常標準1個百分點、再貸款優惠利率、優先批準其新設分支機構和開辦新業務的申請等激勵措施，以促進縣域資金反哺當地經濟，助推縣域經濟社會發展。但近兩年來此項政策在西雙版納州執行難。西雙版納州目前共有3家縣級法人農村信用聯社，2011～2012年連續兩年有2家農村信用社的年度新增當地貸款占年度新增可貸資金比例均小于70%，2012年景洪市農村信用社比例為56%、勐臘縣農村信用社比例為55%，這兩家農村信用社因信貸增長受限，貸款增量不足，年度考核未達標，未能享受到相應政策優惠。

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（二）地方法人金融機構新增貸款調控管理政策執行情況

2011年以來，我國實施穩健的貨幣政策。根據差別存款準備金動態調整政策要求和《中國人民銀行貨幣政策司關于用好差別準備金動態調整工具加強貨幣信貸調控的操作指導意見》（銀貨政〔2011〕1號），人民銀行昆明中心支行制定下發了《云南省地方法人金融機構實施差別準備金動態調整工作方案》和《云南省地方法人金融機構新增貸款調控管理辦法》（昆銀發〔2012〕54號），按照差別存款準備金動態調整規則測算出單個地方法人金融機構年度合意貸款增量，并將合意貸款增量作為轄內單個地方法人金融機構年度新增貸款控制總數，加以調控管理；按月下達單個地方法人金融機構的新增貸款控制數，嚴格控制單個地方法人金融機構月末、季末、年末的新增貸款數量。2012年人民銀行下達西雙版納州內3家縣級法人農村信用社的新增貸款控制總數為8.59億元，3家農村信用社當年實際新增貸款8.59億元，當年新增貸款總數下達的嚴格控制在新增貸款控制總數之內，宏觀調控管理政策得到較好的貫徹執行。

二、存在問題

（一）信貸調控管理政策與鼓勵新增存款用于當地貸款政策存在沖突

從西雙版納州縣級法人金融機構運行監測、分析情況看，地方法人金融機構新增貸款調控管理政策與鼓勵縣域法人金融機構新增存款一定比例用于當地貸款政策存在沖突。一方面，是鼓勵縣域法人金融機構將新增存款用于當地貸款；另一方面，是嚴格控制縣域地方法人金融機構信貸增量。鼓勵縣域法人金融機構新增存款一定比例用于當地貸款的比例考核指標與地方法人金融機構新增貸款調控管理的增量調控指標不協調、不銜接，導致兩項政策執行中存在沖突。信貸調控管理政策得到貫徹執行的同時，鼓勵縣域法人金融機構新增存款一定比例用于當地貸款的政策往往就落實不了。

1.實證分析：用2012年西雙版納州農村信用社新增可貸資金數反向推導出全州農村信用社要達到年度新增當地貸款占年度新增可貸資金比例大于70%（含）比例應達到的貸款增量下限數。新增存款一定比例用于當地貸款考核達標所需的信貸增量指標測算公式。

指標解釋：年度新增可貸資金＝年度新增存款（1-法定存款準備金率）×75%。x'為地方法人金融機構本年度新增貸款，y'為地方法人金融機構本年度新增可貸資金，μ為地方法人金融機構新增當地貸款占年度新增可貸資金比例，xˉa為地方法人金融機構本年度貸款月度平均余額，xˉb為地方法人金融機構上年度貸款月度平均余額，x0為上年末地方法人金融機構貸款余額，n為考核達標情況下本年度地方法人金融機構新增貸款規模，ni(i=1,2,……12)為第i月人民銀行對轄內地方法人金融機構下達的新增貸款控制數。

根據人民銀行昆明中心支行要求的季度按新增貸款控制總數的3.5：3.5：2：1比例和月度按季度新增貸款控制數的4：3：3比例下達月度農村信用社新增貸款控制數來測算，即：

根據（3）公式可得：

根據《關于印發云南省2012年度縣域法人金融機構考核結果的通知》（昆銀統計〔2013〕9號），2012年西雙版納州農村信用社上年度貸款月度平均余額萬元，新增可貸資金y'=124190萬元，μ=0.7，上年末各項貸款余額x0=458928萬元，可得出：在考核達標情況下2012年度西雙版納州農村信用社新增貸款規模n=112266萬元。

根據差別存款準備金動態調整規則測算結果，2012年西雙版納州農村信用社全年合意貸款增量為6.8億元（年末實際下達數為8.59億元）。在現行的季度按新增貸款控制總數的3.5：3.5：2：1比例和月度按季度新增貸款控制數4：3：3的比例下達月度農村信用社新增貸款控制數的條件下，2012年西雙版納州農村信用社年度新增貸款數至少應達到11.23億元，才能實現年度新增當地貸款占年度新增可貸資金比例大于70%（含）的考核達標要求。

2.假設分析：在均衡信貸投放的要求下，假設各月均衡等額下達月度新增貸款控制數來測算，則有：

根據（3）公式可得：

根據《關于印發云南省2012年度縣域法人金融機構考核結果的通知》（昆銀統計〔2013〕9號），2012年西雙版納州農村信用社上年度貸款月度平均余額萬元，新增可貸資金y'=124190萬元，μ=0.7，上年末各項貸款余額x0=458928萬元，可得出：在考核達標情況下2012年度西雙版納州農村信用社新增貸款規模n=139398萬元。

在均衡信貸投放的前提下，2012年西雙版納州農村信用社年度新增貸款數至少達到13.94億元，才能實現年度新增當地貸款占年度新增可貸資金比例大于70%（含）的考核達標要求。

（二）少數民族地區金融“輸血”不足與“失血”嚴重并存

在現行的地方法人金融機構信貸調控管理政策下，縣域地方法人金融機構的信貸增長受到嚴格控制，鼓勵縣域法人金融機構新增存款一定比例用于當地貸款政策的有效性被削弱；縣級法人農村信用聯社有存款資金、有貸款需求，但因信貸增量控制，未能滿足轄區縣域經濟發展合理的有效信貸資金需求，農村信貸資金供需矛盾突出，貸款難、貸款貴問題加劇。以西雙版納州為例，截至2012年末，西雙版納州3家縣級法人農村信用聯社各項存款余額92.67億元，各項貸款余額54.48億元，存貸比為58.8%；各農村信用社的資本充足率均達到12%以上，撥備覆蓋率均超過190%，不良貸款率控制在2.3%以內；同時，2012年末全州農村信用社吸收的當地存款通過存放同業等方式拆出資金、流到州外的存款資金達16.43億元，占全州農村信用社當年新增存款的99.9%。據轄內農村信用社統計數據，截止2012年末全州農村信用社已收到貸款申請，但因信貸調控管理政策受限，借款人還在排隊等待貸款的信貸需求量達5.3126億元；其中農戶貸款需求1.5469億元，小微企業貸款需求1.536億元，農場職工貸款需求1.1859億元，其他貸款需求1.0438億元。金融“輸血”不足與“失血”嚴重并存。

綜合分析結論：在現行的信貸調控政策下，西雙版納州2012年鼓勵縣域法人金融機構新增存款一定比例用于當地貸款政策落實情況考核達標達到的貸款增量數，高于差別存款準備金動態調整政策要求控制的貸款增量數4.43億元；2012年西雙版納州內農村信用社要全部實現新增當地貸款占年度新增可貸資金比例大于70%（含）的考核達標要求，地方法人金融機構新增貸款管理核心指標（年度新增貸款控制總數）至少要達到11.23億元，高于2012年差別存款準備金動態調整規則測算的合意貸款增量數（6.8億元）4.43億元，高于2012年人民銀行實際下達轄內農村信用社的新增貸款控制總數（8.59億元）2.64億元；即使在理想均衡投放信貸資金狀態下，2012年西雙版納州內農村信用社要達到年度新增當地貸款占年度新增可貸資金比例大于70%（含）的考核達標要求，地方法人金融機構新增貸款調控管理核心指標（年度新增貸款控制總數）至少要達到13.94億元，高于年差別存款準備金動態調整規則策測算的合意貸款增量數（6.8億元）多7.14億元，高于當年人民銀行實際下達農村信用社的新增貸款控制總數（8.59億元）多5.35億元。

由于差別存款準備金動態調整政策要求控制的貸款增量數，小于鼓勵縣域法人金融機構新增存款一定比例用于當地貸款政策考核達標要求的貸款增量數，兩項政策的執行出現矛盾，在西雙版納州難以同時得到落實，地方法人金融機構新增貸款調控管理政策得到貫徹執行，轄內農村信用社信貸增長得到有效控制的同時，鼓勵縣域法人金融機構新增存款用于當地貸款政策往往難以落實，轄內多數農村信用社享受不到相應的政策優惠，農村金融供給受到抑制；西雙版納州縣域經濟發展的資金供需矛盾狀況也將難以緩解。

三、政策建議

西雙版納州集邊疆、民族、貧困、山區四位一體，全州90多萬戶籍人口中還有深度貧困人口約2萬人。2012年西雙版納州財政收支缺口近60億元，城鎮居民可支配收入17961元、低于全國城鎮居民可支配收入7000元，農民人均純收入6137元，低于全國農民人均純收入1782元。截至2012年末，西雙版納州金融機構存貸比為53%，低于全國（69%）平均水平16個百分點、低于云南省（77%）平均水平24個百分點；以及轄內農村信用社承擔了助學、就業、扶貧等大量政策性業務，占用了相當一部分信貸規模。全州目前還沒有上市企業，居民、企業融資基本依賴銀行信貸資金。轄內正規金融供給受到抑制，具備有效供給能力但有效信貸需求卻得不到滿足，民間融資活躍，非法集資增多，金融風險上升，應引起高度關注。在現行的地方法人金融機構信貸調控管理政策下，從2013年前5個月西雙版納州農村信用社已下達的新增貸款控制總數以及存貸款增長情況看，今年轄內3家農村信用聯社都難以達到新增存款一定比例用于當地貸款的考核達標要求。

（一）實現政策協調配套，構建信貸增量調控管理政策與鼓勵信貸增長政策內聯機制

現行的地方法人金融機構新增貸款調控管理政策與鼓勵縣域法人金融機構新增存款一定比例用于當地貸款政策存在沖突，其主要原因兩項政策缺乏內在聯系，關鍵考核、調控指標不銜接。建議完善兩項政策核心指標測算公式和相關參數，使地方法人金融機構新增貸款調控管理政策要求的新增貸款控制總數指標與鼓勵縣域法人金融機構新增存款一定比例用于當地貸款的考核達標比例指標相關聯、相銜接；建議以上年度縣域法人金融機構新增存款一定比例用于當地貸款考核達標相對應的貸款增量數作為下年度信貸增量調控的基數，在此基礎上結合當年國家宏觀調政策的新要求和單個地方法人金融機構穩健性和流動性狀況，合理確定單個地方法人金融機構年度新增貸款控制總數。

（二）加大政策扶持力度，構建少數民族地區資金回流機制

在現代市場經濟社會環境里，資金流向決定物流，資源配置的核心是資金配置。邊疆少數民族地區金融“輸血”不足與“失血”嚴重并存，亟待構建資金回流機制。由于邊疆少數民族地區經濟社會和市場發育程度普遍較低，融資渠道較單一，在運用市場手段配置金融資源中完全處于弱勢，很有必要高度重視和逐漸縮小客觀差異，完善地方法人金融機構信貸調控管理政策，改進信貸調控方式，在執行國家統一的宏觀調控政策前提下，再單列一定信貸規模用于支持少數民族地區縣域法人金融機構增加有效信貸投入，按鼓勵政策和現有供給能力以切塊方式增加對少數民族地區信貸資源配置，幫助解決金融供給不足問題，使縣域法人金融機構當地吸收存款按政策以至更多的用于當地，加大對邊疆民族地區經濟發展的信貸支持力度。

（三）深化農村金融改革，構建新型農村金融供給體系

我國以國有大型銀行為主的金融供給主體以及國有大型銀行信貸管理體制正成為邊疆少數民族地區農村金融資源外流，形成“邊疆支持內地、農村支援城市”的現實困境。邊疆少數民族地區農村信用社“一社支三農”的格局仍未根本改變，同時受信貸調控政策、金融監管政策制約，農村信用社信貸增長受限，其吸收的當地農村資金因控外流。建議強化國有商業銀行縣域分支機構支持服務地方經濟發展的責任，加快建立其新增存款一定比例用于當地貸款的硬性考核機制；建議加快建立存款保險制度，放寬民間資本進入金融領域的限制，支持和鼓勵少數民族地區發展適合轄區農村特點的多種所有制、多種形式的新型農村小型金融機構，構建新型農村金融供給體系。