論我國職業(yè)年金制度的構(gòu)建與整合

劉水杏 王國軍

（1.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市學(xué)院，北京 100070；2.對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京 100029）

一、職業(yè)年金概念的界定

雖然多個支柱的提法在社會保障制度分析中被廣泛應(yīng)用，但所謂“支柱”（Pillar）這個概念最早來源于對養(yǎng)老保障制度的分析。目前，無論是在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家占主導(dǎo)地位的三個支柱的養(yǎng)老保障體系，還是世界銀行2005年開始倡導(dǎo)的五支柱的養(yǎng)老保障體系，職業(yè)年金都是其中的一根不可或缺的重要支柱①。

對于由雇主擔(dān)負(fù)雇員生活保障的制度，不同的國家有不同的稱謂。其中，“職業(yè)年金”（occupational pension）是英國通常使用的稱謂，既包括營利性組織（私營部門）為其雇員提供的養(yǎng)老金，也包括非營利組織（政府和公共教育機(jī)構(gòu)）的養(yǎng)老金。而在其他的發(fā)達(dá)國家，比如美國和加拿大，雇主養(yǎng)老金（employer pension）、雇主發(fā)起的養(yǎng)老金（employer-sponsored pension）基本相當(dāng)于英國職業(yè)年金的概念，涵蓋企業(yè)等營利性組織，也涵蓋政府機(jī)關(guān)等非營利性組織。而其中專門針對企業(yè)職工的養(yǎng)老金則被稱為“企業(yè)年金”，這一稱謂準(zhǔn)確對應(yīng)的英文詞匯是“企業(yè)（或公司）養(yǎng)老金”（enterprise or corporate pension，corporate pension）。

目前國內(nèi)理論界和實務(wù)部門對“職業(yè)年金”的概念理解有些混亂，因此需要正本清源重新界定。我國“職業(yè)年金”的稱謂來自于2008年2月29日國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過的《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，該方案確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。試點的主要內(nèi)容包括：基本養(yǎng)老保險費(fèi)用由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，退休待遇與繳費(fèi)相聯(lián)系，基金逐步實行省級統(tǒng)籌，建立職業(yè)年金制度，實行社會化管理服務(wù)等。

《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》在建立職業(yè)年金制度一節(jié)中提出：為建立多檔次的養(yǎng)老保險體系，提高事業(yè)單位工作人員退休后的生活水平，增強(qiáng)事業(yè)單位的人才競爭能力，在參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，事業(yè)單位建立工作人員職業(yè)年金制度。具體辦法由勞動保障部會同財政部、人事部制定。在事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的文件第一次出現(xiàn)了“職業(yè)年金”這個詞，因此，有人認(rèn)為，文件中的職業(yè)年金就是針對事業(yè)單位的，因此是指公職人員的補(bǔ)充養(yǎng)老保險。并認(rèn)為它是與2000年國務(wù)院的42號文件的“企業(yè)年金”相對應(yīng)的一個概念②。

可以說，“職業(yè)年金”這個詞從一開始出現(xiàn)就被曲解了，在外延上，它應(yīng)該是比企業(yè)年金高一個層級的概念，它包含企業(yè)年金，而不是和企業(yè)年金處在同一個層級上。

商務(wù)印書館1983年版的《現(xiàn)代漢語詞典》對“職業(yè)”一詞的解釋是“個人在社會中所從事的作為主要生活來源的工作”③。1985年由我國當(dāng)時的國家發(fā)展計劃委員會、國家經(jīng)濟(jì)委員會、國家統(tǒng)計局和國家標(biāo)準(zhǔn)局共同批準(zhǔn)發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類和代碼》按企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)團(tuán)體和個體從業(yè)人員所從事的生產(chǎn)或其他社會經(jīng)濟(jì)活動的同一性分類，即按其所屬行業(yè)分類，將國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)劃分為13個門類④，每個門類中又分為大類、中類、小類四級，涵蓋了社會上所有的職業(yè)。

故此，如果是“職業(yè)年金”，它應(yīng)該包含所有的職業(yè)，不論是國家公職人員，還是在企業(yè)當(dāng)中供職的人員都應(yīng)該涵蓋在內(nèi)。

同時需要注意的是，國務(wù)院的《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》也并沒有將職業(yè)年金限定于事業(yè)單位，它只不過是說在“事業(yè)單位建立職業(yè)年金制度”，而并不意味著事業(yè)單位的補(bǔ)充養(yǎng)老保險就是職業(yè)年金，企業(yè)單位的職工就不是職業(yè)年金，所以仍不能根據(jù)國務(wù)院的這個文件就將職業(yè)年金和事業(yè)單位的補(bǔ)充養(yǎng)老保險完全對應(yīng)。

概念的混亂容易導(dǎo)致理論對實踐的誤導(dǎo)，此處對職業(yè)年金概念的辨析也并非為了咬文嚼字，而是我們研究將不同行業(yè)的職業(yè)年金統(tǒng)一起來納入一體化的多個維度的社會保障制度一項基礎(chǔ)性工作。

按照我們的界定，職業(yè)年金至少包括三種補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度，其一是企業(yè)年金，其二是事業(yè)單位年金，第三是公務(wù)員年金。而這三種年金并無任何本質(zhì)上的區(qū)別，在未來的社會保障制度框架中是需要整合起來的。

二、企業(yè)年金的發(fā)展與改革

我國企業(yè)單位的補(bǔ)充養(yǎng)老保險被稱為企業(yè)年金（Corporate pension plan）。2000年，國務(wù)院《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案》（國發(fā)[2000]42號），將當(dāng)時的補(bǔ)充養(yǎng)老保險正式更名為企業(yè)年金。

國務(wù)院2000年42號文件明確規(guī)定：有條件的企業(yè)可以為職工建立企業(yè)年金，并實行市場化運(yùn)營和管理。企業(yè)年金實行基金完全積累，采用個人賬戶方式進(jìn)行管理，費(fèi)用由企業(yè)和職工個人繳納，企業(yè)繳費(fèi)在工資總額4%以內(nèi)的部分，可從成本中列支。該文件規(guī)定遼寧省為試點地區(qū)，其他省、自治區(qū)、直轄市自行決定是否進(jìn)行試點，可確定一個具備條件的市進(jìn)行試點。

然而由于稅收優(yōu)惠主要出自地稅，因此各地并不積極。除了深圳、上海、山東淄博和北京中關(guān)村高科技園區(qū)推出了企業(yè)年金的優(yōu)惠稅收政策外，其他地方，包括被國務(wù)院明令試點的遼寧省的動作都非常緩慢。

直到2003年11月，中國企業(yè)年金的試點工作才正式在遼寧省啟動。主要由勞動保障部和保監(jiān)會、證監(jiān)會、銀監(jiān)會一起做試點工作。太平人壽、中信信托和招商銀行代表各自的行業(yè)加入試點。

2004年3月以后，企業(yè)年金的發(fā)展進(jìn)入了一個規(guī)范化的快速發(fā)展階段。勞保部制定的《企業(yè)年金試行辦法》（中華人民共和國勞動和社會保障部令第20號）和四部一會共同制定的《企業(yè)年金基金管理試行辦法》出臺，并于2004年5月1日開始實施。

試點辦法規(guī)定，企業(yè)年金的管理運(yùn)營主體包括四個方面，即受托人、賬戶管理人、投資人和基金托管人，四權(quán)分離，彼此制衡。除受托人可以由企業(yè)成立的企業(yè)年金理事會承擔(dān)外，其他管理主體全部是由勞保部審批的具有資格的市場主體。

同時，不再排除境外金融機(jī)構(gòu)或中外合資金融機(jī)構(gòu)參與中國企業(yè)年金市場。所有合格的市場主體都可以申請經(jīng)辦企業(yè)年金業(yè)務(wù)，前提條件是必須經(jīng)過資格認(rèn)定。之后，《企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定暫行辦法》、《企業(yè)年金基金管理運(yùn)作流程》、《企業(yè)年金基金賬戶管理信息系統(tǒng)規(guī)范》、《企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定專家評審規(guī)則》也相繼出臺并已從2005年3月1日開始實施。

圖1 信托模式企業(yè)年金的組織架構(gòu)

目前，中國的企業(yè)年金市場發(fā)展非常迅速，勞保部兩次共審批了平安養(yǎng)老公司、太平養(yǎng)老公司、華寶信托等12家機(jī)構(gòu)的受托人資格，中國工商銀行、中國人壽養(yǎng)老保險股份有限公司等18家機(jī)構(gòu)的賬戶管理人資格，中國建設(shè)銀行等10家機(jī)構(gòu)的托管人資格和華夏基金、海富通基金等21家機(jī)構(gòu)的投資管理人資格。這些機(jī)構(gòu)目前共同承擔(dān)了近3000億元企業(yè)年金的運(yùn)作，其中以保險業(yè)機(jī)構(gòu)最為活躍（見表1）。

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企業(yè)年金的發(fā)展中也有一些弊端，特別是效益好的企業(yè)能夠盡快建立企業(yè)年金制度，效益差的企業(yè)沒有能力建立企業(yè)年金制度，而國家的稅收優(yōu)惠只能由已經(jīng)建立起企業(yè)年金的制度的企業(yè)和職工獲得，因此在一定程度上會加重貧富分化。因此，企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠幅度不宜太高，這反過來也制約了企業(yè)年金的發(fā)展。從目前全國的情況看，稅收優(yōu)惠幅度最高的是湖北省，企業(yè)工資總額稅前列支的幅度達(dá)到12.5%，其次是江蘇和山西，在8.3%左右，而全國大部分省區(qū)都是4%（見表2）。

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此外，企業(yè)年金的發(fā)展中還面臨著一些發(fā)展中存在的問題，比如，與基本養(yǎng)老保險的關(guān)系問題，政府在企業(yè)年金市場發(fā)展中的定位問題，捆綁式與分離式經(jīng)營模式的選擇問題，DB和DC模式的選擇問題，稅收優(yōu)惠制度的統(tǒng)一性問題和可持續(xù)性問題，以及企業(yè)年金投資的制度安排問題⑤。而這些問題的解決都需要納入職業(yè)年金制度的改革框架下通盤考慮。

三、事業(yè)單位改革與事業(yè)單位職業(yè)年金制度的建立

根據(jù)國務(wù)院1998年制定的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》以及2006年開始實施的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細(xì)則》。我國的事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播電視、社會福利、救助減災(zāi)、統(tǒng)計調(diào)查、技術(shù)推廣與實驗、公用設(shè)施管理、物資倉儲、監(jiān)測、勘探與勘察、測繪、檢驗檢測與鑒定、法律服務(wù)、資源管理事務(wù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督事務(wù)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督事務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)、公證與認(rèn)證、信息與咨詢、人才交流、就業(yè)服務(wù)、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)等活動的社會服務(wù)組織⑥。

按規(guī)定，事業(yè)單位要有其組織或機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)形式，要成為法人實體，一般要接受國家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。就目前情況來看，事業(yè)單位除了一小部分是由民間或由企業(yè)集團(tuán)建立的之外，絕大部分是由國家出資建立的，是行政單位的下屬機(jī)構(gòu)。事業(yè)單位分為全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位和自主事業(yè)單位（國家不撥款的事業(yè)單位）構(gòu)成，其中，全額撥款事業(yè)單位約占60%，差額撥款額單位占20%，自主事業(yè)單位占20%。

事業(yè)單位的行政級別分為正副部、廳局、縣處、科、股級等十級。其中正部級的事業(yè)單位15個（中共中央4個，國務(wù)院11個），副部級20個。隸屬于中央的占5%，隸屬于省（市）的占9%，隸屬于地（市）的占14%，隸屬于縣（市）的占48%，隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的24%。

根據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室提供的數(shù)據(jù)，目前我國事業(yè)單位從業(yè)人員約2879萬名，按行業(yè)分為教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、城市公用、文化、交通、科研、機(jī)關(guān)后勤和其他等九大類（見表3）。

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中國改革開放30年來，企業(yè)改制是改革的重點，且成效顯著，企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)、企業(yè)單位數(shù)量、公司治理水平、生產(chǎn)能力和生產(chǎn)效率等方面都取得了巨大進(jìn)步。與企業(yè)改革相比，事業(yè)單位的改革則比較緩慢，在改革的深化階段，事業(yè)單位的改革勢在必行。

事業(yè)單位的主要問題主要表現(xiàn)在三個方面：其一是財政不堪重負(fù)，機(jī)構(gòu)人員臃腫，效率低下，服務(wù)質(zhì)量差，供給總量不足，無法滿足公益事業(yè)發(fā)展的需要⑦；比較突出的是文教和衛(wèi)生領(lǐng)域，看病難和貴、上學(xué)難和貴的問題一直得不到有效解決；事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)的使用效益低下，事業(yè)經(jīng)費(fèi)70%以上是“人頭費(fèi)”。其二是職能錯位，有的事業(yè)單位承擔(dān)了大量本應(yīng)該由政府行政部門承擔(dān)的行政職能，有的事業(yè)單位則異化為以營利為目的的企業(yè)⑧。其三是布局不合理，結(jié)構(gòu)失衡，部門所有，重復(fù)設(shè)置，盲目發(fā)展，條塊分割，資源浪費(fèi)。

事業(yè)單位改革的既定方向是以“清理、歸并、精簡、規(guī)范”為原則的分類改革，即：將行使行政職能的轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)（政事分開）；將從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的轉(zhuǎn)為企業(yè)（企事分開）；規(guī)范從事公益服務(wù)的事業(yè)單位。

針對事業(yè)單位職工的社會保障制度改革是事業(yè)單位改革一個重要組成部分，事業(yè)單位職業(yè)年金制度的建立，是事業(yè)單位分類改革的一個配套措施，既是保證事業(yè)單位改革順利進(jìn)行，保障退休人員基本生活的必由之路，也是事業(yè)單位、行政機(jī)關(guān)和企業(yè)單位之間徹底打破人才流動壁壘的必要步驟。

目前五個試點省份事業(yè)單位養(yǎng)老金制度的改革中，職業(yè)年金基本都是按照目前企業(yè)年金的運(yùn)行模式來設(shè)計的。

四、職業(yè)年金制度的多維構(gòu)架與整合

職業(yè)年金制度建立與改革應(yīng)遵循統(tǒng)一性原則，使權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、公平與效率相結(jié)合、保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及各方面承受能力相適應(yīng)。

為了與企業(yè)年金制度整合，事業(yè)單位的年金和公務(wù)員年金也應(yīng)采用企業(yè)年金的模式，應(yīng)在總結(jié)試點經(jīng)驗與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，解決其中的問題，堅持試點地區(qū)的改革方向。

職業(yè)年金應(yīng)納入社會保障制度的多維制度框架，在運(yùn)行體制上可以概括為：

政府作為雇主參與籌資；采用基金積累型的籌資方式；采用DC計劃且繳費(fèi)由雇主和雇員共同承擔(dān)；采用信托模式和自愿性原則；受托、賬戶管理、投資和托管四權(quán)分離；在管理上實行個人賬戶管理，在基金的運(yùn)作上實行市場化運(yùn)作。

事業(yè)單位的職業(yè)年金制度在試點、推廣和運(yùn)營階段，在制度上應(yīng)逐步與企業(yè)年金相統(tǒng)一。最終使事業(yè)單位職業(yè)年金、企業(yè)年金和公務(wù)員職業(yè)年金共同構(gòu)成我國統(tǒng)一的職業(yè)年金制度，作為養(yǎng)老保障制度的第二支柱。

時間維度：在時間跨度上，在企業(yè)年金發(fā)展的基礎(chǔ)上，加速事業(yè)單位職業(yè)年金制度的建立和公務(wù)員職業(yè)年金制度的建立，然后將企業(yè)年金、事業(yè)單位職業(yè)年金和公務(wù)員職業(yè)年金打通，形成一個統(tǒng)一、規(guī)范的職業(yè)年金制度。制度建立和整合的時間不宜過長。事業(yè)單位年金的建立大約在五年內(nèi)完成，公務(wù)員職業(yè)年金制度的建立大約在八年內(nèi)完成，企業(yè)年金、事業(yè)單位職業(yè)年金和公務(wù)員職業(yè)年金制度的統(tǒng)一在十年內(nèi)完成為宜。若時間過長將導(dǎo)致轉(zhuǎn)軌過程中制度碎片化的問題。

空間維度：因為職業(yè)年金屬于企業(yè)和私人經(jīng)濟(jì)的范疇，盡管不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生活水平和工資水平不同，但因為雇主和雇員的資金都注入員工的個人年金賬戶，可以隨人員流動而攜帶，因此職業(yè)年金在空間維度上基本上不存在大的問題。

層次維度：在職業(yè)年金的保障水平上，允許一定程度的層次差異，但因為國家可以在整體上進(jìn)行調(diào)控，比如，目前的企業(yè)年金管理試行辦法就明確規(guī)定：企業(yè)年金中，企業(yè)繳費(fèi)每年不超過本企業(yè)上年度職工工資總額的1/12。企業(yè)和職工個人繳費(fèi)合計一般不超過本企業(yè)上年度職工工資總額的1/6。當(dāng)然，更公平起見，也可以規(guī)定，計劃可按20%或其他比例的設(shè)計替代率水平計算單位和個人應(yīng)繳納的費(fèi)用，這樣也能夠?qū)⒈Ｕ纤降牟町惪刂圃诳梢越邮艿姆秶畠?nèi)。

資源配置維度：在資源配置方面，除了政府在事業(yè)單位和公務(wù)員的職業(yè)年金制度中作為雇主間接承擔(dān)雇主的注資責(zé)任外，政府不直接參與職業(yè)年金的籌資和管理。政府在職業(yè)年金資源配置中的職責(zé)是制定兼顧公平和效率的規(guī)則，并出臺相應(yīng)的稅收優(yōu)惠制度，市場是職業(yè)年金制度資源配置的主體。比如，基金運(yùn)營遵循市場化原則，資金運(yùn)營投向、機(jī)制和過程要實現(xiàn)公平、公正、公開、透明，同時在政府有效的監(jiān)管機(jī)制下運(yùn)作。

注釋

①世界銀行1994年的研究報告《防止老齡危機(jī)》提出了三支柱養(yǎng)老保障的建議；2005年的報告《21世紀(jì)的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國際比較》又提出了五支柱養(yǎng)老保障的建議。三支柱分別是政府的社會基本養(yǎng)老保險、補(bǔ)充養(yǎng)老保險（企業(yè)年金和職業(yè)年金）與個人養(yǎng)老保障（例如儲蓄和商業(yè)保險）。五支柱包括：提供最低保障水平的非繳費(fèi)型的“零支柱”；與工資收入水平相關(guān)聯(lián)的繳費(fèi)型“第一支柱”；個人儲蓄賬戶式的強(qiáng)制性的“第二支柱”；個人或雇主發(fā)起的自愿性“第三支柱”；非正式的家庭內(nèi)部或代際之間的醫(yī)療衛(wèi)生和住房方面的資金或非資金支持。

②蘇衛(wèi)東：《職業(yè)年金應(yīng)與企業(yè)年金并行》，《中國勞動保障報》，2008年7月10日。

③參見《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館，1983年版。百度詞條對職業(yè)的定義是：職業(yè)是參與社會分工，利用專門的知識和技能，為社會創(chuàng)造物質(zhì)財富和精神財富，獲取合理報酬，作為物質(zhì)生活來源，并滿足精神需求的工作。其含義包括：第一，與人類的需求和職業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)，強(qiáng)調(diào)社會分工；第二，與職業(yè)的內(nèi)在屬性相關(guān)，強(qiáng)調(diào)利用專門的知識和技能；第三，與社會論理相關(guān)，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造物質(zhì)財富和精神財富，獲得合理報酬；第四，與個人生活相關(guān)，強(qiáng)調(diào)物質(zhì)生活來源，并設(shè)計滿足精神生活。

④13個門類包括：農(nóng)、林、牧、漁、水利業(yè)；工業(yè)；地質(zhì)普查和勘探業(yè)；建筑業(yè)；交通運(yùn)輸業(yè)、郵電通信業(yè)；商業(yè)、公共飲食業(yè)、物資供應(yīng)和倉儲業(yè)；房地產(chǎn)管理、公用事業(yè)、居民服務(wù)和咨詢服務(wù)業(yè)；衛(wèi)生、體育和社會福利事業(yè)；教育、文化藝術(shù)和廣播電視業(yè)；科學(xué)研究和綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)；金融、保險業(yè)；國家機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體；其他行業(yè)。

⑤相關(guān)問題詳見庹國柱、朱俊生《企業(yè)年金制度發(fā)展中的幾個問題》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》，2008.7。

⑥參見國務(wù)院1998年制定的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》以及2006年開始實施的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細(xì)則》。

⑦比較突出的是文教和衛(wèi)生領(lǐng)域，看病難和貴、上學(xué)難和貴的問題一直得不到有效解決。事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)的使用效益低下，事業(yè)經(jīng)費(fèi)70%以上是“人頭費(fèi)”。

⑧很多事業(yè)單位都存在巧立名目亂收費(fèi)的問題。近些年全國每年的行政事業(yè)性收費(fèi)都在3000億元以上，占財政收入的比例高達(dá)20%。而加拿大聯(lián)邦政府年收費(fèi)僅占財政收入的5%；德國也只占8%。

[1]Gertler Paul.Who Benefits Form Social Health Insurance in Low Income Countries[R].Working Paper，2001（7）．

[2]孫祁祥，鄭偉等.經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展視角下的中國保險業(yè)－評價、問題與前景[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2007.

[3]蘇衛(wèi)東.職業(yè)年金應(yīng)與企業(yè)年金并行[N].北京：中國勞動保障報，2008－07－10（4）．

[4]庹國柱，朱俊生.企業(yè)年金制度發(fā)展中的幾個問題[J].北京：經(jīng)濟(jì)與管理研究，2008，（7）．

[5]王國軍.社會保障:從二元到三維[M].北京：對外經(jīng)濟(jì)大學(xué)出版社，2005．