縣域地方政府融資平臺發展現狀及建議——以尋甸縣為例

馬冰玉

（中國人民銀行尋甸縣支行，云南 昆明 655200）

地方政府融資平臺是指地方政府出資設立，授權進行公共基礎設施類項目的建設開發、經營管理和對外融資活動，主要以經營收入、公共設施收費和財政資金等作為還款來源的企事業法人機構。近年來，地方政府融資平臺數量和規模迅速膨脹，不僅加大了地方政府的債務負擔，也對銀行業的經營風險形成了潛在的壓力。

一、尋甸縣地方政府融資平臺發展現狀

（一）基本情況

截至目前，尋甸縣共有2家地方政府融資平臺：尋甸鳳梧城鎮開發有限公司和尋甸回族彝族自治縣土地儲備交易中心。

尋甸鳳梧城鎮開發有限公司為國有獨資有限責任公司，注冊資本金壹億元整，為縣人民政府授權縣財政局全額出資，出資人以貨幣和實物認繳出資額，其中：貨幣出資4,528萬元，土地出資5,472萬元。該公司業務范圍包括：對國有資產進行投資、經營、管理；對城市建設資金實施組織、運作；城鎮土地及房地產開發；房屋建筑及建筑裝飾；綠化工程；農副產品加工及銷售。從而為縣政府投資建設性項目搭建了一個投融資平臺，保證尋甸縣重點工程項目建設的順利進行。

尋甸回族彝族自治縣土地儲備交易中心成立于2005年7月，為事業單位法人，其業務范圍包括：按照有關土地法規和政策，擬定土地收購儲備計劃，并承擔土地儲備增值，為縣財力作貢獻;負責對收購的土地進行前期開發整理儲備；負責開展土地招商活動，進行土地供求信息發布和交易結果發布；對儲備的土地進行公開招標、拍賣；辦理土地掛牌交易業務和提供交易服務；對土地交易市場進行監督和管理；相關的社會服務。從而規范土地交易行為，強化土地資產管理，從而確保土地資源的優化配置和合理利用，充分發揮土地的最佳效益，促進尋甸縣經濟社會的可持續發展。

（二）尋甸縣地方政府融資平臺貸款情況

尋甸鳳梧城鎮開發有限公司自2008年以來累計獲得農業發展銀行和國家開發銀行貸款2.9億元，截止2013年6月末，該公司貸款余額15600萬元，其中在農業發展銀行尋甸縣支行貸款余額7400萬元，在國家開發銀行貸款余額8200萬元。該公司貸款資金主要用于尋甸縣農村路網建設項目，以及尋甸縣第一中學新校區建設項目。尋甸回族彝族自治縣土地儲備交易中心于2013年6月首次獲得尋甸縣農發行貸款6500萬元，該公司目前貸款余額6500萬元，主要用于尋甸縣仁德街道辦事處中橋村等土地收儲整治項目。

農業發展銀行尋甸縣支行自2008年起開始向尋甸鳳梧城鎮開發有限公司貸款，有效支持了我縣縣城至道院公路、七星至北大營公路、仁德鎮北觀村至中橋村公路、尋甸縣一中新校區建設。截至目前該公司縣均能按期據實付息，本級財政均能按期撥付利息，根據還款計劃正常償貸，確保縣本級財政承擔部分無欠息。

尋甸縣農業發展銀行向鳳梧城鎮開發有限公司發放貸款均為8年以上長期貸款，向尋甸土地儲備中心發放貸款為3年期貸款。對我縣兩家地方融資平臺的貸款利率均執行人民銀行規定的同期同檔次基準利率，逢半年實時調整。

二、地方政府融資平臺存在的問題

（一）法人屬性定位不明，缺乏科學的治理機制

地方政府融資平臺公司的法律性質究竟是什么，是類似于政府機構的“公法人”還是歸屬于市場的“私主體”，這是構建地方政府融資平臺公司法律制度首先需要解決的問題，也是具體制度設計的邏輯前提。實踐中，銀行甚至地方政府都傾向于將融資平臺公司視為地方政府投融資的“工具”，并非真正的經濟實體。而這恰恰成為了融資平臺公司在運行中產生信貸風險和隱形債務的根本原因：一方面銀行認為融資平臺公司作為“政府的工具”，有地方政府的擔保，依靠政府信用為支撐，“銀政合作”可以高枕無憂；而另一方面，地方政府的擔保在融資平臺公司無法成為真正經營實體的情況下，造成其缺乏運營能力、收益無法保障，自然容易演變為隱性負債，增加財政風險。

在地方政府融資平臺的運作中，政府部門負責人兼任著融資平臺公司的法定代表人是慣例，這就導致融資平臺公司運行中的決策權、執行權、經營權、監督權無法實現有效分離與制衡，公司從設立到融資到經營全部由政府一手包辦，政企不分的現象凸顯。無可否認，融資平臺公司的出現主要是為了解決地方政府基礎設施建設中的資金不足問題，一定程度上代替地方政府發揮著提供公共產品的作用，屬于“政府功能的延伸”。但融資平臺公司畢竟是一個市場主體，若任由政府控制，那么盡管有著“公司”的外衣，實質上卻成為政府的下屬機構。如此一來，融資平臺公司只能作為單純的“融資工具”而存在，在既無還債之憂亦無收益之利的體制下，其經營效率難以提高。

（二）融資平臺還款壓力大，容易引發財政金融風險

由于地方政府要提供基礎設施和公共服務的事權與財權不對等，我國城鎮化建設加快對地方基礎設施建設投入較大，而地方政府可支配財力遠遠無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求融資平臺向外部融資。大量融資平臺投向單一，借助平臺融資的基建項目，多為中長期貸款，公益性強、預期收益低、回收期長，平臺貸款主體以事業法人為主，有較多的貸款為非市場化運作，項目本身不產生現金流或產生的現金流不足以償還銀行貸款，貸款缺乏第一還款來源，更多依賴于地方政府財政收入，難以保證到期償債能力，對銀行資產流動性管理提出更高要求。而融資平臺本身債臺高筑、杠桿率過高，再加上連續加息、土地出讓金收入受房地產市場調控政策的影響等，融資平臺違約風險陡增。同時融資平臺主要通過銀行貸款融資，融資方式單一，風險集中度過高。銀行業對平臺貸款規模占整個銀行業貸款比重偏高，容易產生金融風險。

（三）銀政信息不對稱，平臺公司信息不透明

地方政府融資平臺是一種市場化與政策性相結合的運作模式，平臺公司的資產負債比例普遍較高，舉債速度有不斷加快之勢，部分地方政府上項目存在跟風行為，存在出資不實、權責不清、信息不透明、監管及治理缺位等不規范問題。由于受管理體制影響，縣域銀行機構多與地方政府信息不對稱，難以掌握地方政府融資平臺的真實經營情況。有的地方政府融資平臺公司僅是一個專業融資的空殼公司，利用政府信用向多家銀行貸款，并且用打包貸款向多個項目投資，造成借款人與用款人分離的權責不清。由于平臺公司以政府為背景，以土地、財政為抵押擔保，而銀行很難對地方政府的負債水平和項目風險作出準確評價，在經濟刺激政策下銀行對平臺貸款存在較大的盲目性，可能會讓大量受到政策限制、不符合授信條件的項目獲得貸款。加之地方政府投融資平臺公司的財務狀況不透明，向平臺公司提供擔保的各級財政情況差異也較大，一級政府可能擁有多家投融資平臺公司，它們相互間的控股關系以及對財政真實的依賴程度都很難判斷，信息不對稱現象十分突出，銀行難以對平臺公司償債能力作出準確評價，也難以運用傳統的手段監控信貸資金的真正流向。

三、對策建議

（一）明確特殊法人屬性，重塑公司治理規則

地方政府融資平臺公司盡管在形式上采取了“公司”形式,但設立初衷是為地方政府建設公共項目進行融資,不以營利為最終追求，社會性是其本質所在，因而，不能用純粹的“私法人”眼光去看待；但同時，融資平臺公司的建立畢竟是要實現公共項目建設的市場化，通過市場化的方式吸引社會投資，采用市場化的經營模式進行項目建設,在解決政府資金不足的同時提高公共項目建設的效益，因而，其又必然不同于作為政府機構的“公法人”。在此背景下，將其定位為“特殊法人”較為可取。

在地方政府融資平臺“特殊法人”的定位下，應從三方面進行公司治理機制的重構：一是應將地方政府的出資人角色與經營者角色相分離，地方政府對融資平臺公司行使投資者權，但同時，融資平臺公司有獨立的經營管理權。由于融資平臺公司提供的主要是公共產品或者準公共產品，因而地方政府有權制定投資計劃，但具體的經營應交由融資平臺公司自己行使，政府不得借助于行政手段予以干預。二是應建立真正的董事會，使其具有獨立性、專業性和責任性，同時，應采取董事會中心的治理模式。在董事會的構建中，可以有一定比例的政府代表，以確保融資平臺公司的公共投資決策與地方政府的發展和建設需求相適應。三是應建立“內外并濟”的監督機制。在公司內部監事會的建設中，尤其要對監事會成員的資質和能力提出要求，以使其監督職能得以真正發揮，此時，地方政府可委托具備一定資質的專業人士擔任監事，而無需限定于政府官員。在公司外部，國資委作為企業國有資產的監督管理機構，有權就融資平臺公司的運作是否合法，投資方向是否符合地方政府規劃進行監管；同時，由于融資平臺公司屬于典型的國有企業，國家審計機構也可依法對其財務活動進行嚴格審計。

（二）建立地方政府約束機制，完善風險防范體系

就政府而言，主要應從以下幾個方面著手防范地方政府融資平臺風險：其一，完善地方預算，將從事純公益性投資項目所需資金和準經營性項目中需政府補貼部分的資金列入地方政府財政預算，使隱形債務顯性化，降低地方財政風險；其二，建立地方政府融資平臺公司風險準備基金，并制定基金管理辦法。對于基金的來源，可考慮從平臺公司的經營收益中按一定比例提??；同時，每年可以從財政收入中確定一定比例用作基金來源，防范因平臺公司償付能力不足引發的風險，保護債權人利益；其三，控制地方政府負債規模，給地方政府設定一個合理的負債率，為地方政府負債總量設置一個限額；構建對融資平臺的聯合監督機制；強化對融資平臺風險指標監控。其四，完善財稅體制，加強中央向地方的轉移支付，建立對地方政府的信用評級制度，修改《預算法》，允許地方政府通過發行市政債券融資，建立合理的政績考核指標和激勵機制，建立地方政府投融資責任制度，積極探索地方政府破產制度。

（三）推動建立地方政府債務信息披露制度，提高政府債務透明度

地方政府債務信息的披露是各項債務管理工作的基礎，債務信息的充分披露是建立合理有效的債務融資監控制度的重要前提。信息公開披露制度可以幫助地方政府的決策者避免債務風險的發生，促進地方財政持續穩定運行。一是要建立健全政府財政信息披露制度，建立政府財務報告體系，實現財政陽光化。相關主管部門要督促轄內各融資平臺加大信息發布力度，相關信息及時公開披露，推動地方政府融資平臺的隱形負債向合規的顯性負債轉變。由地方政府部門牽頭，財政部門、人民銀行、銀監部門共同參與的融資平臺貸款監測聯席會議制度，研究加強監測的相關措施和辦法，負責統計、評估各地方政府融資平臺的負債情況，定期向金融機構通報。二是銀行間可以構建一個信息交流平臺，實現對融資平臺的信息共享。金融監管部門應建立地方政府融資平臺及投融資項目的信息告示制度，以各融資平臺基本戶開戶行作為牽頭行，完善重大事項信息的登記、更新。銀行應該結合地方政府的財政實力、資產負債結構、項目情況等因素，設計差別化的信貸政策和準入要求；采用銀團貸款方式，分散單一貸款行的風險。三是融資平臺公司內部應建立以債務率、負債率、償債率為主要指標的風險預警機制，預防投資風險的發生。在信息披露制度方面，則應嚴格披露的內容，主要包括：公司目標、公司所有權結構、主要財務指標、內部治理結構、高管薪酬水平、關聯交易、重大風險因素以及處理這些風險所采取的措施、收到任何來自政府承諾的財務支持等。