主體功能區視角下的轉移支付財力均等化效應分析

●聞傳國

主體功能區視角下的轉移支付財力均等化效應分析

●聞傳國

一、研究背景

在傳統的區域發展理論中，區位的功能定位不清晰，沒有充分考慮到區域自身的環境承載能力和發展潛力，國家的政策和措施也未區別對待。“十一五”規劃綱要中明確提出了主體功能區的發展方向，賦予了區位理論新的內涵，各個區域按照主體功能定位不同，各地政府的事權也就不同，針對不同的定位采取不同的財政政策。國家也強調財政政策在主體功能區建設中的重要性，指出“財政政策要增加對限制開發區域、禁止開發區用于公共服務和生態環境補償的財政轉移支付，逐步使當地居民享有均等化的基本公共服務。”在“十二五”規劃綱要中再次強調了財政轉移支付對主體功能區建設的重要作用。由此可見，通過完善財政轉移支付制度來推動主體功能區建設，已經成為亟待解決的問題。

在主體功能區建設中推進基本公共服務均等化對貫徹落實科學發展觀，促進區域經濟協調發展具有重要意義。主體功能區劃的實質是根據區域資源稟賦特征，分析區域開發方向和發展潛力的分異規律，探尋生產力合理布局，縮小地區公共服務差距，從而促進區域經濟協調發展。不同主體功能區的劃分，決定了不同區域類型承載不同的社會經濟發展職能，注定了不同主體功能區產生經濟發展水平的差距。限制開發區、禁止開發區一般屬于欠發達地區，財政自給能力較差，主體功能區建設要求這些地區的發展定位在生態建設和環境保護方面，經濟發展功能處于次要地位，這就導致當地政府的稅收收入大量減少，而對上級政府的轉移支付依賴程度加大。因此，主體功能區的定位凸顯了政府間轉移支付的重要性。

在既定的經濟發展水平和稅收能力下，地方政府的財政能力不同，那些經濟發展程度較高、稅基較多、財政能力較強地區的居民將享受到較高水平的基本公共服務，這就注定了不同主體功能區經濟發展水平的差距。在國家公共服務均等化的戰略部署下，轉移支付體系的構建和完善問題亟待解決，政府間轉移支付承擔了消除這種非均衡性的政治意義。這種非均衡性可以通過上級政府均等化的轉移支付來消除，通過合理的轉移支付制度安排，補償限制開發區和禁止開發區為承擔環境保護功能所做出的犧牲，縮小不同主體功能區之間在財政能力上的差異，以達到公共服務均等化的理想狀態。本文以河南省為例，從實證的角度探討了主體功能區建設中財力均等化問題，并就改革和完善轉移支付體系，推進主體功能區建設提出相應的政策建議。

二、文獻綜述

西方的財政聯邦主義認為，地方政府在自然條件、生產要素、公共服務成本方面的非一致性，最終將會導致地方政府間財政能力、公共服務的非均衡性。這種的非均衡性使不同地區間居民所享有的福利存在差距，不符合財政聯邦制體制中“財政公平”的理念。主體功能區建設是目標，財稅政策作為國家宏觀層面的重要手段，是改革的核心環節。在借鑒國外理論研究的基礎上，國內學者開始思考如何運用財政手段在不同主體功能區間實現基本公共服務均等化。謝京華（2008）認為必須在主體功能區建設中突出財政轉移支付制度的作用。王雙正、要雯（2007）認為，轉移支付制度可以將有限的政府財力投入到主體功能區中的薄弱環節，尤其是對限制類、禁止類開發區域的基礎設施建設、社會事業發展等方面，發揮了協調社會經濟發展的作用。

《全國主體功能區規劃》中特別指出，完善中央和省以下財政轉移支付制度，重點增加對限制和禁止開發功能區用于公共服務和生態環境補償的轉移支付補助。生態補償需要通過橫向轉移支付方式，由有限開發和重點開發功能區向限制和禁止開發功能區補償其所獲得的生態資源外部性，實現資金和生態資源的有效互換，實現區域間的價值補償。張宏艷和戴鑫鑫（2011）認為按照受益者付費的原則，享受生態服務的受益地區應該對從事生態保護地區的機會成本進行補償。一方面是因為優先和重點開發功能區是資源的使用者，在沒有自然資源狀況下往往是通過購買欠發達地區的資源來發展經濟的。另一方面是限制和禁止開發功能區，其生態建設和環境保護對優先和重點開發區具有正外部性，但卻沒有因此獲得價值補償。孫健（2009）認為主體功能區建設的關鍵在于財政政策改革，包括縱向和橫向轉移支付制度。賈康（2009）認為對于限制和禁止開發區，應著力完善縱向財政轉移支付制度，同時輔以同級政府間的橫向轉移支付制度，強化生態補償政策。以上學者都是在理論方面探討轉移支付制度對主體功能區建設方面的影響，但缺乏實證支持。少數學者也在此方面做了實證研究，例如馮海波和陳旭佳（2011）以廣東省為例，使用泰爾指數法測量公共服務的均等化水平，得出廣東省現行的財政轉移支付制度對不同主體功能區基本公共服務均等化形成制約的結論。但這些研究在方法上存在缺陷，需要進一步研究。鑒于此，本文采用理論分析和實證分析相結合的方式，探討主體功能區建設中公共財政的均等化問題，研究的重點集中在財政轉移支付制度上。

三、數據及分析方法

現有的研究基本上都是以省和直轄市作為對象展開經驗研究的，各省的資源稟賦和政策導向差異較大，這種差異可能足以解釋地域之間的發展差距，但可能掩蓋改革開放以后的政策效應和市場化效果（周業安，2008）。 鑒于此，本文選擇河南省縣級數據作為樣本，研究政府對縣級層面經濟差異的影響。本文把縣級財力定義為本級財政收入與上級政府的凈轉移支付之和 （尹恒等，2007），所有財政變量都采用人均形式。鑒于市轄區與農村縣在管理體制與支出責任上有很大的區別，本文把研究對象限制在河南省范圍內的農村縣 （包括縣級市），不包括地級市的轄區。文中所用財政數據來源于2001-2010各年 《河南省統計年鑒》以及2001-2010各年《國研網》。

四、實證結果分析

經過實證分析，表1給出了轉移支付前后的人均財力的各項不平等指標，通過比較可以發現轉移支付所引致的各個地區財力的變化。可以看出，2001-2010年，轉移支付后人均財力的變異系數、基尼系數和泰爾指數大大下降，而且轉移支付前后不平等程度變化的百分比整體上呈逐年增大態勢。轉移支付后基尼系數從2001年的0.161到2010年的0.145，雖然差別不大，但相對于轉移支付前的數據來看（基尼系數從2001年的0.262增加到2010年的0.445），轉移支付的均等化效果很明顯，雖然經濟發展的差距使得地方本級稅收收入的差別越來越大，但來自中央的轉移支付正在把這種差距逐漸的拉平。

值得注意的是，從2006年起，轉移支付后的基尼系數呈現不斷下降的趨勢，從2006年的0.376下降到2010年的0.145，說明轉移支付制度對縮小河南省縣域間的財力差距起到了積極作用。出現這種狀況的原因可能是源于國家政策的陸續出臺。2006年中央經濟工作會議上就提出了“分層次推進主體功能區規劃工作”的要求，并在2007年出臺了《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》（以下稱意見），意見中提到實現主體功能區的定位關鍵要調整完善財政政策，明確指出要完善中央和省以下財政轉移支付制度，重點增加對限制開發和禁止開發區域用于公共服務和生態環境補償的財政轉移支付。

需要說明的是，正如前面所述，傳統方法存在不能回避的局限，不能因此作出關于轉移支付的財力均等效應的結論。根據前面的理論描述，采用在收入分配領域中一些學者發展的依據收入來源的不平等分解方法，對轉移支付均等化效應進行評估。但從表2看來，整個考查區間內，轉移支付對財力不均等的貢獻值都為正，說明轉移支付并沒有縮小各地的財力差異，反而拉大了地區間的財力差距，這與采用傳統思路形成的結論形成了鮮明對比。2001年，轉移支付解釋了財力差距的3.8%，而在2010年，這一貢獻值達到了9.9%，但在整個區間上卻不存在某一波動規律，說明轉移支付制度沒有起到平衡財力的作用。其原因有兩方面，一是轉移支付本身的不規范性。中國財政支出分權、收入集權的特點突出了轉移支付的必要性，根據經典財政分權理論 （Oates，1972），地方政府憑借信息優勢，更了解居民的偏好，具備更高的財政支出效率。但目前的轉移支付中專項轉移支付占比過多，一方面是條件性和配套性導致地方政府在支出時束手束腳，降低了支出效率，造成了財政資源的浪費。另一方面，分配缺乏科學的依據和標準，存在“討價還價”、“人情款”和“撒胡椒面”等人為的、隨意性問題，在此方面限制和禁止開發功能區的談判力較弱，申請到的專項補助自然較少。根據王紹光的研究，在地方人大和老百姓參與力度增加之前，以專項轉移支付為主比較好，但從長遠來看，應建立一種以一般轉移支付為重點、以專項轉移支付為輔助的復合型轉移支付模式。這樣做既可以確保基本公共服務的均等化，又允許各地在提供其它公共物品方面享有較大的自治權。目前而言，專項轉移支付與一般性轉移支付的占比沒有隨著經濟發展和社會環境的轉換而變化。二是現存的轉移支付制度中的稅收返還比例較大，優先和重點開發功能區的稅源充足，稅收返還較多，自然轉移支付總量也就多于限制和禁止開發功能區，導致地區間的財力差距進一步加大。

表1 轉移支付前后的人均財力比較

表2 轉移支付對財力不均等影響的結構：基尼系數分解

五、政策建議

主體功能區規劃對不同區域間的財政能力產生重要影響。優先和重點開發區承載著帶動經濟發展和人口聚集的重要任務，其稅源充足，相應的財政能力水平較高。而限制開發區、禁止開發區由于承載了環境資源的生態保護功能，不符合功能區定位的經濟開發活動，在經濟資源的配置中處于劣勢，稅源匱乏，相應的財政能力水平較低。這就造成了四種區域在財政能力上的非均等性，而且這種財力的非均等性將因主體功能區的劃分而得到固化。在這種情況下，縮小區域間財力差距成為主體功能區建設的國家戰略。本文根據河南省縣級財政數據，考查了縣級財力的均等化程度。研究發現轉移支付并沒有降低縣級財力的不均等程度，也不利于主體功能區的建設。從轉移支付的分類來看，河南省的轉移支付與縣域經濟發展程度掛鉤，這樣導致經濟發展越快的縣級財政收入越多，得到的轉移支付也越多，從而導致縣域間的財力非均等性逐步拉大。

然而，旨在平衡區域經濟差距的轉移支付制度，起碼在縣級層面沒有發揮應有的政策調控作用，縣級單位間的經濟差距仍然在不斷加大。優先發展區域和重點發展區域固然取得了豐碩的成就，但它是以公平為代價。碎片化的區域發展誘發了地區間的市場割據和尋租行為，不僅使區域差距拉大，而且對限制開發區和禁止開發區產生了較大的外部性，帶來了負面效應，長此以往，不同區域的逆向博弈將會使國家政策失效。

河南實施主體功能區建設后，一些地域的經濟發展必將受到國家發展戰略的束縛，尤其是禁止和限制開發區域，在財政能力受限的情況下其經濟發展必將受到制約，從而陷入循環貧困。因此，在全省范圍內調整轉移支付分配策略勢在必行。基本的策略是對那些因為保護資源和生態能力而發展受限的縣市，通過轉移支付進行補償，以達到均等化的公共服務水平。基于此，建議從兩個方面來推進主體功能區建設。其一是轉變政府職能，改變中央唯“增長”的考核機制，通過多維度的考核糾正政府支出行為。對于限制或者禁止開發區域，應當把發展與環境保護等指標有機結合起來，改變這些地方政府的投機和逆向博弈行為。其二是優化轉移支付結構，可采取縱向轉移支付和橫向轉移支付相結合的方式。對于前者要逐漸改革那些對落后地區不利的轉移支付細項，比如稅收返還等；同時要增加對限制或者禁止開發區的財力補助，比如增加因素法轉移支付中 “生態環境”因素的權重，或者建立專項的“生態補償”轉移支付補助，同時以法律的形式加以規范。后者對于公平發展的意義更為重要，在經濟發展中環境的外部性很大，優先或重點開發區的發展是以臨近地區的環境污染為代價的。鑒于此，可以實施多元化的補償方式，一方面靠上級政府的政策引導，另一方面成立生態補償交易所進行市場交易，比如排污拍照交易、水資源使用交易等，體現公共物品的分攤方式。■

（作者單位：中南財經政法大學）