基于“營改增”改革背景下的中央與地方財政體制調整研究

●湖北省婦幼保健院財務部 黃 奇

基于“營改增”改革背景下的中央與地方財政體制調整研究

●湖北省婦幼保健院財務部 黃 奇

自2013年8月1日起，交通運輸業和部分現代服務業由營業稅改征增值稅在全國范圍內推行。按我國現行的分稅制財政管理體制，增值稅屬于中央與地方的共享稅，而營業稅基本屬于地方政府。然而隨著我國“營改增”改革實踐的不斷深入，1994年分稅制改革局面將會受到影響，研究中央、地方財政體制調整的緊迫性與重要性日顯突出。本文首要介紹現行的財政管理體制的內容，分析“營改增”全面推行對現行財政體制的影響，并根據“營改增”改革不同時期的要求，對我國財政體制調整方向和實施路徑提出了建議。

“營改增” 財政體制 分稅制

2011年11月16日，財政部和國家稅務總局發布了 《營業稅改征增值稅試點方案》，明確從2012年1月1日起，在上海市實行交通運輸業和部分現代服務業的“營改增”改革試點。2012年7月31日，財政部和國家稅務總局印發了財稅[2012]71號文，明確將營改增的試點范圍擴大至北京市、天津市、江蘇省、浙江省(含寧波市)、安徽省、福建省(含廈門市)、湖北省、廣東省(含深圳市)等8個省(直轄市)。這標志著我國新一輪的稅制改革正式開啟。

由于我國“營改增”改革屬于初始階段，改革地區普遍采取過渡性政策來維持地方利益。“營改增”改革在全國范圍內推行不僅意味著稅制改革，更深層問題是中央與地方財權、事權分配。隨著我國“營改增”改革實踐的不斷深入，1994年分稅制改革局面將會受到影響，研究中央、地方財政體制調整的緊迫性與重要性日顯突出。

一、現行分稅制財政管理體制

財政管理體制是處理各級政府間財政關系的基本制度，它包括政府間支出責任劃分、收入劃分和財政轉移支付等基本要素。改革開放以來，我國財政體制改革經歷了從包干體制到分稅制財政體制的飛躍，初步理順了政府間的財政關系。

分稅制財政管理體制有四方面內容：一是中央與地方事權和支出的劃分。中央財政主要承擔國防外交及實施宏觀調控所必需的支出。地方財政主要承擔本轄區經濟、事業發展所需支出。二是中央與地方收入的劃分。根據事權與財權相結合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。三是政府間財政轉移支付制度。具體辦法是，中央稅收上繳完成后，通過中央財政支出，將一部分收入返還給地方使用。四是預算編制與資金調度。金庫依照“資金調度比例”比例將消費稅和增值稅劃撥給地方政府。

二、“營改增”對現行財政體制的影響

（一）地方財政減收效應。在現行的分稅制體制下，增值稅作為我國的第一大稅種，按照75%歸中央，25%屬地方的方式由中央與地方共享；而營業稅基本屬于地方稅種，除鐵道部門、各銀行保險金融總公司集中繳納的營業稅劃歸中央外，其他均歸屬地方財政收入(見表1)。

表1是2002—2011年十年間營業稅與增值稅在地方與中央收入分配的情況。對表中數據分析，可見地方政府營業稅占地方總稅收收入約32%左右，是地方政府一般預算收入的重要來源，成為地方稅體系中第一大稅種。試點方案規定，原歸屬試點地區的營業稅收入改征增值稅后收入仍歸屬試點地區，避免地方政府收入驟減。這屬于一種過渡性政策，并不能達到預期抑制地方政府減收效果。這是由于在當前分稅制財政體制下，增值稅分成比例不變，雖然地方政府分得增值稅收入比重較改革之前有所增長，但遠遠無法彌補地方營業稅減少。

（二）財政體制三要素重新配置效應。財政體制是事權、財權與財力三要素組合構成的一種基礎性制度安排，“營改增”引發的改革效應，涉及財政體制三要素的重新匹配組合(見表2）。

從表2數據可以看出，2011年教育、文化體育與傳媒、社會保障和就業、醫療衛生、環境保護、城鄉社區事務、交通運輸、住房保障等民生支出的90%以上部分由地方政府承擔。足見地方政府在建立民生財政進程中所扮演角色的重要性。2009、2010、2011三年地方政府財政支出占全國財政總支出的比例超過80%，地方財政收入只占全國財政總收入的50%左右。“營改增”改革的減收效應使得財力上移，地方財權下降，造成財權、財力與事權不匹配。由此帶來的后果是地方政府職能缺位與惡性政府競爭：地方政府公共品（服務）供給能力降低，地方經濟發展受到抑制。地方片面追求GDP增長，制度外稅收競爭政策泛濫以增加政府預算外收入。地方財源不足情況下，地方政府對產業稅收政策的執行力度隨之下降，致使中央政府對產業結構調整的引導作用弱化。

表1 增值稅、營業稅收入情況表（單位：億元）

三、中央和地方財政體制調整構想

隨著我國“營改增”改革實踐的不斷深入，研究中央、地方財政體制調整的緊迫性與重要性日趨重要。對于財政體制的調整局限在彌補地方收入缺口的層面是不夠的，應當結合稅制改革、財權事權劃分和轉移支付改革設計中長期的財政體制調整方案。

（一）初期沿用試點時期的過渡性政策，為財政體制的調整奠定經濟基礎。全面推行“營改增”改革初期，在改革條件不成熟背景下，對現行財政格局進行重大調整是不適宜的。沿用試點時期的過渡性政策，即原征收營業稅范圍內改征增值稅的收入繼續由地方政府所有。這種做法在短期內有利于營改增的全面推行，保持現行中央與地方的財政制度格局基本不變，為財政體制調整奠定經濟基礎。但是這種做法缺乏規范性與確定性，長期執行會引發中央與地方財政關系混亂。

（二）中期調整增值稅分成比例，同時對其他共享稅進行微調。根據全面“營改增”進度，適時調整增值稅在中央與地方政府之間的分成比例，同時對其他的共享稅種進行調整，以抵消營改增的“減收效應”，保證地方政府公共產品的供給水平，促進地方經濟長足有效發展。這種做法在保持現行財政體制基本穩定的條件下，有效解決稅制結構中存在的缺陷，優化稅制結構。然而，分享比例的調整存在一定的制度風險，特別是在當前投資與消費嚴重失衡的條件下，擴大地方分享比例對經濟結構轉變可能產生不利影響。

（三）后期重建地方稅主體稅種，稅制改革與財權事權劃分改革相協調。“營改增”帶來的地方主體稅種的長期缺失，不利于地方財政收入的穩定，引發地方政府職能缺位。在改革后期，可考慮在完善地方稅制體系的基礎上，重建地方稅主體稅種。消費稅、資源稅、環境稅、房產稅等都有成為地方主體稅種的潛力。完善的稅制結構和合理的財權事權劃分是財政體制調整的基本前提。稅制改革與財權事權劃分改革協調進行，解決稅制和財政體制中不適應經濟社會發展的矛盾。在事權的劃分中，對于醫療衛生、環境保護、教育等支出，由中央政府統籌安排情形下支出效率較高，可劃歸中央事權，減少地方政府的支出責任。由于地方支出規模下降，“營改增”的減收效應得到一定抵消，事權與財權相配，有利于中央與地方財政體制系統性、可持續性的調整。■

表2 2011年中央與地方主要財政支出項目表（單位：億元）

1.李伯僑、陳西玲.2013.論“營改增”中央與地方稅權的法律重整[J].地方財政研究,5。

2.劉尚希.2013.“營改增”對財稅體制的影響及其對策建議.中國財經報網，06-18。

3.施文潑、賈康.2010.增值稅“擴圍”改革與中央和地方財政體制調整[J].財貿經濟,11。