我國出口退稅制度的現狀及政策建議

●周凌義

作為WTO規則認可的出口促進措施，出口退稅制度已成為當前世界各國稅制中普遍采用的政策設計。我國出口退稅制度肇始于1994年的稅制改革，此后不斷改革完善，目前已經成為我國有效參與國際貿易、進行宏觀經濟調控的主導性政策工具之一。經過近20年的實踐檢驗和不斷嬗變自新，我國出口退稅制度有基礎也有必要接受審視并加以完善，以期獲得更大的改革收益和更有效的制度變遷路徑。

一、出口退稅的理論基礎及其文獻綜述

出口退稅的思想由來已久，最早可追溯到重農學派學者阿吉爾貝爾。他在《法國的辯護書》中提到應該把國內稅費尤其是出口稅全部取消。此后，威廉·配第提出出口產品不應當征收消費稅，因為其并未在本國消費，而在本國消費的進口貨物要征收消費稅，以此轉嫁稅負。亞當·斯密認為，關稅可能會打亂勞動的自然分配和分工，退稅有可能使這些被打亂的產業更趨于自然均衡。大衛·李嘉圖則從稅負轉嫁的角度思考退稅問題，認為出口產品征稅相當于由進口國的消費者負擔，既不公平又不合理，因此出口退稅是必然的。

目前，國內對出口退稅領域的研究已經十分深入，盡管絕大多數研究將其作為一種經濟學實證分析來看待，但幾乎無一例外地以出口退稅的制度正當性作為論述起點。目前，諸多學者通過實證分析論證出口退稅對出口的正向促進效應，或者出口退稅與貿易方式、商品結構和匯率政策間的協整關系（高培勇、裴長洪，2008），并得出出口退稅的政策產出是政府進行政策選擇的動因的結論。但此類研究均未全面考慮出口退稅政策之外的其他因變量，無法將出口退稅政策因素有效離析出來，難以解決包括出口退稅政策在內的各個因變量間的自相關問題，從而陷入了“后此謬誤”的困境。

然而，出口退稅制度作為一種經濟領域的制度規則，應該以法律應然為其邏輯起點。只有在法秩序層面尋求其法律應然性，才能在實現其經濟效率的同時體現公平正義的法律原則。如果將出口退稅制度放在制度語境中進行考量，可以認為出口退稅制度的理論基礎源于交易成本約束下法律制度自然選擇所產生的一種次優結果。交易成本約束是指出口退稅制度的產生的內在動因在于包括貿易企業、雙方國家等在內的所有交易主體在制度供求市場上自然選擇能夠帶來最低交易成本的制度設計。出口退稅制度可以降低社會的交易成本：其一，它能有效抑制稅收的外部效應，避免稅收成本或收益在國與國之間的外溢；其二，作為各國制度設計者的共同意向性，它有著最低的政策協調成本和談判成本；其三，它能使國際貿易交易價格回歸到不存在稅收楔入效應的狀況，從而維護最核心的價格發現機制。但是，制度無法做到算無遺策，交易各方的全面競爭使得制度供求市場在次優政策設計上實現均衡，因而出口退稅制度暫時成為無法替代的制度選擇。

二、我國出口退稅制度的現狀

在制度構成上，我國出口退稅制度主要涉及增值稅、消費稅兩大主體稅種。從總體上看，這兩大稅種是我國稅收實踐中管理最為完善、稅收鏈條最為完整的兩項，這是實施出口退稅制度的基礎。在財政分擔機制上，經過多次調整，目前我國中央、地方出口退稅的負擔比例分別為92.5%、7.5%。在國庫管理上，我國出口退稅由中央庫統一辦理，年終中央與地方清算退稅，其中由地方負擔的部分由地方財政在年終專項上解中央財政。

經過多年的政策儲備和制度積累，我國出口退稅制度不斷完善和優化。財政部、國家稅務總局《關于出口貨物勞務增值稅和消費稅政策的通知》（財稅[2012]39號）以及國家稅務總局《出口貨物勞務增值稅和消費稅管理辦法》（國家稅務總局公告2012年第24號）是我國出口退稅制度建設中兩項最新的制度成果，對近年來我國出口貨物勞務的增值稅、消費稅退稅制度進行了改進，并對退稅的實際操作和管理等相關問題進行了明確規定。

然而，當前我國出口退稅制度在運行中逐漸顯現出一些不足。其一，出口退稅政策運用上短期化傾向日益明顯，出口退稅率、財政分擔機制等主要的法律關系構成要素調整頻繁，不但破壞了政策的穩定性與連續性，也不利于政策的操作和執行。其二，中央與地方財政負擔的平衡問題未能有效解決，盡管負擔比例有了較大調整，但仍以基數為基礎，不利于減輕出口基數較小但增長較快的地區的財政負擔。其三，結構性減稅政策造成的財政收入壓力在出口退稅方面體現較為明顯，從基礎財力和國家總體財政負擔角度來看，出口退稅政策進一步回旋的余地越來越小。其四，未能較好地解決稅收中性問題，對市場價格的形成存在干擾，阻礙了調整出口結構、提高國際競爭力等政策目標的實現。其五，出口退稅機制與稅制體系的整體協調性不足，在政策設計上未為后續的稅制體系改革及中央與地方財政關系的進一步調整留有一定的接口。

綜合來看，當前我國出口退稅制度在運行和管理層面上較為成功，在應對近年來復雜多變的國際經濟形勢過程中，獲得了良好的政策效應。它在實現出口指標動態調整的同時，兼顧了出口結構轉型、平衡中央與地方財力及財政負擔、助力國際貿易爭端談判等多元化政策目標。

三、完善我國出口退稅制度的政策建議

（一）增強出口退稅制度的彈性自穩定性

建議出口退稅制度設計和管理貫徹精細化思路。在退稅對象方面，引入自動調節的一攬子商品和勞務組合，并按一定特征進行歸類，根據出口形勢和經濟調控需要，設定出口退稅的進入和退出門檻，自動生成各種情況下的出口退稅商品和勞務籃子。在退稅力度方面，引入自穩定的指數機制，財稅部門設定退稅指數，根據宏觀經濟指標和政策預定調控指標組成的一攬子因素，自動生成各種情況下的退稅率組合。此外，出口退稅制度設計要為特定情況下行政手段的強制調節留出政策借口和空間。這樣不僅能夠加強政策的可預期性，便于宏觀調控和政策引導，而且也增強了政策的連續性和穩定性，減少了政策成本。

（二）加強出口退稅制度的內、外部整體協調性

加強出口退稅制度設計的系統性和長期機制建設。與國家中長期戰略規劃相結合，設計退稅范圍和退稅率。在前述退稅對象和退稅力度的動態調整機制設計中，充分注重經濟結構調整及出口模式優化，并充分利用國內外市場資源，有效調動國內外兩個積極性的內在主線。同時，出口退稅實體法和程序制度的設計調整要做好同稅制改革的整體銜接工作。在出口退稅制度動態調整的影響因素中，賦予財力均衡匹配、稅制改革總體環境等兩項因素以充分的權重。充分考慮中央與地方的財政負擔均衡和地方財政基礎，必要時按各省的經濟結構和財力分別設定退稅產品目錄和退稅率，并賦予地方一定的出口退稅調整權限，逐步建立并完善地方的出口退稅權。

（三）探索與轉移支付制度聯動的出口退稅財政負擔機制

穩步改變目前出口退稅財政支出的中央與地方結算機制。建立中央級和省級出口退稅專項基金，其規模和初始資金按照現有的出口退稅中中央和地方財政負擔比例進行設定和出資。其中，出口退稅實際執行規模超出基金規模的部分，由中央按因素法確定中央和地方的承擔比例。在因素設定中，賦予各省地方財力和對出口進行支持的政策需要以充分的權重，充分考慮中央對出口地區結構和總體規模的調控優化及地方財政均等化的政策目標，參考中央對各省的財政轉移支付水平，力求財力在地區間的合理均衡，以滿足政策需要，并允許兩級財政專項基金在年度間調劑余缺。

（四）創新監督機制，完善出口退稅管理

創新并完善出口退稅制度的監督和管理機制。加強出口退稅監督管理中的信息化程度，依托技術力量積極完善出口退稅申報、審批和資金流向，提高檔案管理和信息采集的自動化水平，開發出口退稅管理信息系統的稅務信息鉤稽關系數據發掘模塊，為出口退稅的財務管理和審計檢查打好基礎。配合前述出口退稅專項基金的設計，探索建立資金全流程管理和封閉運轉的模式。建立海關、商務、發改和稅務之間的出口信息公用平臺，并建立多部門協調機制和聯席機制。在不違反WTO規則的基礎上，以保障信息安全性和維護國際貿易中我國利益的前提下，推動建立多國參加的出口退稅國際信息管理體系，以加強同其他國家的信息情報交換。