法律視閾下美國高校危機管理探析

杜 軍， 張健東， 董春輝

（1.哈爾濱工程大學 信息化處,黑龍江 哈爾濱 150001；2.國防科學技術大學 訓練部，湖南 長沙 410073；3.哈爾濱工程大學 人文社會科學學院，黑龍江 哈爾濱 150001）

高校校園危機即圍繞高校發生的意外事故，并對學校成員造成不安、壓力、傷害，而以校園現有的人力與資源，難以立即有效解決的緊急事件。高校危機管理是美國政府和社會各界關注的焦點問題之一，各級政府對此相當重視，并制定了一系列的政策法規和詳細匹配的操作指南。美國的危機管理具有先進的管理理念，長效的危機管理預案，有效的危機預防教育體系以及強有力的社會支持系統的危機管理機制。相比之下，我國高校危機管理工作尚未形成完整體系，理論研究相對滯后，有效的危機管理模式和相關機制的欠缺極大地影響了高校解決各類危機的有效性。高校在社會發展中具有特殊地位，一旦該領域出現群體危機，其后果將難以設想。[1]做好校園危機管理是政府、社會及高校的義務和責任。

圖1 美國危機管理體系

一、美國高校危機管理“五化”建設理念

美國高校在校園危機管理方面有許多先進的理念，筆者將其概括為“五化”建設理念：第一，完善的管理機制——危機管理專業化。美國高校危機管理是四級管理模式，各級（聯邦—州—縣—學校）都設有專門的管理機構，美國著力形成了一個集合政府組織、非政府組織、志愿者組織、社區組織等的管理框架，從而構建起政府、社區、警察、醫療等各種組織機構的“多元共治”的危機管理體系。第二，先進的管理理念——危機管理全面化。美國高校危機管理的核心理念為全面參與、整體治理，并認為有效的危機管理體系是一個由不同的子系統組成的有機體系，如信息系統、溝通系統、決策系統、指揮系統等（見圖1）。第三，完備的法律法規——危機管理法制化。美國高校于二十世紀七十年代初正式制定校園法律。目前，美國高校校園安全管理法律體系已基本完善，全面覆蓋校園安全管理的方方面面。特別需要指出的是，美國用立法的形式把建設安全學校確定為國家的教育目標之一。第四，明晰的法律權責——危機管理社會化。美國高校危機管理已全面實現社會化，一方面實行校園警察制度，由政府在大學園區設立安全管理機構“公共安全部”負責實施安全管理；另一方面充分挖掘社會資源參與危機管理，如高校必須培訓部分教師、學生來保證危機發生時有志愿者協助校方、警方等應急管理部門開展工作。第五，先進的預警體系——危機管理現代化。美國高校已基本淘汰傳統的機械防范手段，充分依靠網絡、電子等高科技防范手段進行管理。[2]除此之外，美國高校還建立了多功能的電子信息監控嚴密的安全防范體系，如防盜、交通安全、防火、報警等，完善的技術設施使校園安全防范形成了縱橫交錯、點面結合的嚴密網絡等。

二、中美高校危機管理比較分析

1.中美高校危機管理意識比較分析

美國高校危機管理意識全面深入人心，美國FEMA高度重視高校危機管理，對各高校教職工及學生進行高校危機教育指導，并且向高校提供“校園多風險防范預案”、“突發事件管理系統的學校應用”以及“地震逃生教師手冊”等危機管理課程，培養其危機意識。另外，各個高校也會制定危機預案，并且對教職工及學生進行應急預案演練，以使師生熟悉本校應急預案流程和危機管理內容，掌握在危機發生時應該如何保護自身安全。學校也會對危機發生后的相應的相關人員進行心理輔導及咨詢，減少高校危機發生的可能性。通過這一系列的培訓，美國高校師生具有較強的危機意識，并能在危機發生時保護自身安全，避免危機事態擴大。

較美國而言，我國的高校危機教育還處于空白階段，雖然我國高校危機管理意識有所增強，但大部分人員高校危機管理意識淡漠，高校危機事件頻發。我國的高校管理中較少提到危機管理問題，也沒有專門機構為高校提供危機管理課程，使得大部分高校對危機意識的培養不重視。學校也沒有制定系統的危機應急預案，學校中缺乏危機管理意識成為一種很普遍的現象。一些學校會有針對地震、火災的演練，但是大部分師生并不重視，學校也沒有對其他可能發生的危機進行教育及普及，增強師生的危機觀念，樹立正確的危機意識，以至于真正的危機發生的時候學生會發生恐慌的現象，不懂得怎樣保護自身安全，出現手足無措的慌亂場面，使危機的破壞范圍擴大，高校應對危機的成本增加。另外，高校危機管理中對個人生命的重視不足，意識淡漠。

2.中美高校危機管理法制建設比較分析

美國的高校危機管理法律法規完備，有利于保障校園危機突發事件實施的正確性及高效性。美國為保證校園安全進行了大量的立法研究，試圖從法律途徑減少高校危機發生的頻率，以此保證校園安全。為了幫助州政府應對高校危機的挑戰，國會于1990年通過了《校園犯罪意識和校園安全法》。除了各州政府通過立法保障校園安全，各個高校也制定了一些管理規定，減少校園危機的發生。另外，法律也明確規定了政府、學區、學校以及社區組織等在高校危機管理中的責任及義務，建立起“人人有責”的高校危機管理應對機制。

我國各個高校都有明確的校規校紀，但是卻沒有法律效力，高校危機管理只停留在校規校紀層面，校園法律法規不健全，處于空白階段。雖然我國高校的校規校紀對學生有一定的約束力，但在近年來頻發的高校危機管理糾紛中，校規校紀的法律效力卻成為了雙方爭執的焦點。我國高校的校規校紀雖然是管理學生的“法律”，但對于應對高校危機突發事件卻并沒有效力，對于危機應對的權利及義務也沒有明確規定。

3.中美高校危機管理機制比較分析

經過幾十年的發展，美國高校已經形成了一套相對完善和科學的危機管理機制。美國高校危機管理是建立在“全面管理”理念基礎之上的，通過法制化手段，建立了一套具有完備的危機應對計劃、高效的核心協調機構、全面的危機應對網絡和成熟的社會應對能力的體系。美國的高校危機管理也同時體現出“全程管理”的思想，即將危機的發展劃分為三個時期：潛伏期、爆發期、恢復重建期。[3]在危機潛伏期中，主要做好事前的預防，潛伏期解決危機應該是最成功的危機解決辦法。美國教育部在此基礎上制定了高校危機管理的模式，已形成體系較為完善的大聯動機制。

近年來，我國高校危機管理機制發展較快，對此已有初步探索，但不具備法律效力，往往是獨立部門單獨工作，體系尚不健全。學校和政府部門普遍缺乏專門的、常設的機構來從事危機事件的管理工作，大多是針對某一突發事件臨時組成的非常設機構。高校危機管理中除個別針對校園可能發生的事故有一些初步的預防措施外，普遍缺乏整體的危機應急預案，缺乏一套行之有效的危機管理工作體系。

4.中美高校危機管理預警機制比較分析

危機的發生通常都是不可預知的，因此在危機發生之前，高校要做好充分的準備，制定相應的預警預案，以應對突發事件的發生。美國認為，最成功的危機解決辦法是在危機的潛伏期解決危機，即要做好危機的預防及預警。美國已經形成比較全面周到的高校危機管理預警預案，并且具有很強的時效性。美國認為，學校必須定期開展工作，排除各種潛在的危險因素，包括：評估校園里各種潛在的風險；評估校園周圍環境可能存在的危險因素，積極參與所在社區的風險評估和危機緩解計劃；保持與各級政府機構、非政府組織以及社區組織的信息暢通。[4]校園警察制度是美國特色的高校危機管理的預防措施，這一制度規定了美國校園警察兩方面的職能：一方面是執法職能，即依法打擊犯罪，保障校園安全；另一方面是安全管理職能，即安全防范，維護校園治安秩序，為師生安全服務。

近年來，我國許多高校認識到建立危機應急預警預案對應對危機的重要性和意義，紛紛建立本校應對危機的預案。但是，多數高校的應急預案并不完善，時效性較差，實施性低。在制定預警預案時，大部分高校并沒有實地取證和深入調查，只是結合自身條件，簡單地借用其他國家和地區的應急預案，沒有考慮預案本身的時效性和實施的可能性。同時，許多高校也沒有對應急預案進行演練。

表1 中美高校危機管理現狀對比

三、對我國高校危機管理的啟示

由于政治制度、意識形態及文化背景的不同，中美兩國在高校危機管理方面也有所不同。美國高校危機管理經驗豐富，做法成熟，對我國高校危機管理有五方面啟示：第一，加大法制教育的力度。高校應采取一系列措施，努力設法避免各類校園危機的發生：加強對全體學生和教職工的危機教育、安全教育、法制教育和心理素質教育等，使他們自覺地用法律法規規范自己的言行；定期組織全員實施校園危機模擬實戰演練，提高師生的應急能力。[5]第二，建立法律地位明確的管理機構。[6]長期以來在應對和處置突發事件時，我國高校往往都是獨立部門，單體工作，出現分工不明確，責任落實不到位等現象，形成了多部門聯動的寬域度處理機制。只有依法規定高校危機管理機構的機構設置、職能地位、權力責任以及經費來源等內容，才能保證這些機構的權威性，確保在發生突發危機時可以調動各方面的資源進行應對和處理。第三，制訂校園安全法。各高校應積極聯合起來，并向立法部門建議盡快制定一部全國性的法律以應對突發事件。同時，及時修改現有高等教育法律中存在的不適應之處，修改相關教育法律、行政法規和部門規章，理順教育主體相互之間的關系，規范各主體的權利、行為和義務，明確學校、教職工、學生在校園危機管理中的身份與地位，以及各方之間相互的法律關系，增加程序性規定，增強法律的操作性。第四，樹立依法治校的理念，優化校園的法制環境。積極爭取各級各類政府機構和社會力量的支持，建立起學校、行政、社會一體化的危機管理組織架構。[7]堅持預防為主、兼顧應對，建立起一套反應迅速、調控靈活的危機預防管理體系。同樣，教育管理部門要有相應的督促、檢查和考核制度，把法律素質和落實教育法律法規的情況，作為對高校評價的重要內容。高校則要全面推進依法治校的工作，如聘請法律顧問、建立法制工作機構等，提高依法治校操作水平，在廣大師生中開展法律、法規學習和法制教育。第五，依法實施責任追究制度。各職能機構要認真履行法定的職責，對于不能履行職責而造成一定后果的責任部門和責任人，要追究其失職的責任。對于在突發事件中應承擔主要責任的學生和教職工及其他人員，要按照法律法規給予相應的處分、處罰或制裁，對于造成經濟損失的要承擔民事責任，構成犯罪的要追究其刑事責任。[8]

[1]李璞.高校學生突發性事件法制化管理初探[J].中國高等醫學教育，2009（3）：32-34.

[2]張曉波，謝衛正.關于高校危機管理的研究[J].文教資料，2009（19）：164-165.

[3]張仁駿.美國校園安全管理現狀考察及啟示[J].中共濟南市委黨校學報，2006（4）：65-69.

[4]劉陳陵，郭蘭.美國校園危機干預模式探析[J].高等教育研究，2008（12）：102-106.

[5]陳濤，陽慧玲.高校突發事件法制化管理機制之構建[J].長沙鐵道學院學報（社會科學版），2007（1）：59-60.

[6]丁烈云，楊新起.校園突發事件應急管理[M].武漢：華中師范大學出版社，2009.

[7]于小涵，田菲.高校危機管理的模型與機制分析[A]；“構建和諧社會與深化行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學會2007年年會論文集[C].2007

[8]汪永清.中華人民共和國突發事件應對法解讀[M].北京：中國法制出版社，2007.