轉型期下人民銀行內部審計質量管理控制框架研究

（中國人民銀行上海總部 上海200120）

內部審計質量控制是由內部審計的業務管理機構或部門對內部審計的各種業務活動或行為進行有計劃的監督、綜合和協調的一種活動或行為。內部審計質量控制既可以科學、合理地調整組織的管理理念，幫助組織實現或者完成既定的管理目標，還可以間接促使被審計的對象能夠有效地履行受托責任，保證內部各項工作協調有序的進行，有效控制審計風險。在央行內部審計工作持續轉型的新形勢下，如何進一步提高審計工作質量，開展內部審計質量管理控制框架研究，并適時推動此項工作不斷深化，更好地發揮內部審計在管理中的職能和作用，是目前央行內部審計關注的重要課題。

一、央行內部審計開展質量控制框架研究的緊迫性

（一）審計質量控制體系不夠健全。目前人民銀行內部審計缺少對內部審計質量控制的總體框架性設計，對內部審計質量控制主要集中在以審計項目質量控制為主的質量控制子項中，而對于內部審計部門的質量控制相對比較薄弱，比如內部審計考核中普遍存在對于內部審計部門質量控制評估抓手不足的問題，導致總體質量評估很難實施，同時也不利于推動內部審計有效轉型。

（二）現有的審計質量控制方式陳舊。隨著央行內部審計工作全面轉型的逐步深化，內部審計質量控制的理念和方法面臨著新的挑戰。新的審計類型、審計方法對央行內部審計提出更高的要求，工作重心向審計創新轉移，對審計質量控制的研究往往放在次位，直接導致傳統的審計質量控制方法無法對轉型審計項目進行有效的質量控制。

（三）審計項目的繁雜導致審計質量控制被忽視。近年隨著央行業務的不斷發展，內部審計轉型的要求不斷提高，各地審計項目開展的數量有逐年增多的趨勢，壓力越來越大，尤其是轉型期間，大量創新性的審計項目全面開展，一些審計人員出現了“重完成任務、輕審計質量”的應付思想，風險控制意識與審計質量控制意識弱化。

（四）審計信息化程度與轉型的要求難以匹配。目前人民銀行審計信息化利用水平還停留在審計底稿、審計意見結論的電子文檔處理、審計依據的收集編輯和審計數據的簡單處理上，缺少真正實用的計算機審計軟件，使內部審計工作的質量和時效受到極大的限制，使得內部審計部門在應對日益增加的審計需求時，特別是在開展一些創新性轉型項目時對數據處理和分析的要求更高，現有的信息化水平已經無法提升審計的質量。

二、質量管理控制框架設計

（一）總體設計。內部審計質量管理控制框架應由制度設計、溝通與反饋以及考核三個部分組成。制度設計主要由總行的內部審計質量控制框架、分行的內部審計質量控制管理辦法、中心支行的內部審計質量控制實施細則組成，作為制度保障，自上而下地為內部審計質量管理控制提供有效依據；溝通與反饋主要由中心支行向分行反饋內部審計質量自我評估以及分行向總行反饋內部審計質量自我評估組成，將內部審計質量自我評估作為分支機構控制審計質量的日常抓手；考核部分由總行對分行內部審計質量控制考核和分行對中心支行內部審計質量控制考核組成。三個部分縱向分別由各層級人民銀行分支機構進行上下級溝通，橫向各子系統之間根據溝通機制就相關質量控制管理工作進行協調。具體框架見下圖。

（二）機制設計。

1.制度設計。該部分主要是內部審計質量控制體系頂層制度的設計，指導內部審計質量管理整體工作的開展。總行、分行、地市中心支行分別出臺不同層級的內部審計質量控制管理制度。該制度應涵蓋溝通與反饋、考核的內容，對開展內部審計質量控制進行規范性規定。內部審計質量控制應主要分為內部審計部門質量控制與審計項目質量控制兩個主要部分。其中，內部審計部門質量控制的具體內容包括：人員配備、硬件資源配備情況，內審制度建設，審計組織管理情況（工作計劃、總結、培訓、貫徹上級精神），審計信息及調研情況，協調與溝通情況；審計項目質量控制的具體內容包括：審前質量控制情況（審前調查、審計方案），現場審計質量控制情況（審計日記、工作底稿、事實確認書），審計報告質量控制情況，審計項目創新性、有效性評估，信息化審計質量控制情況。

圖 人民銀行內部審計質量管理控制框架

2.溝通與反饋。該部分主要由各分支機構根據各自內部審計質量控制制度的規定，進行內部審計質量自我評估，并報上級行的逐級反饋過程。內部審計質量自我評估由各級分支機構內部審計質量評估小組組織實施，重點對本單位內部審計部門的審計質量控制進行自我評價，評估方式可以采取單獨實施或非單獨實施兩種方式，其中非單獨實施是指自我評估與有關部門負責人監督檢查相結合開展，也可以與審計項目實施同步進行。反饋控制系統在整個內部審計質量管理控制框架中起到橋梁的作用，它根據制度控制系統進行自我評估并層層上報，并作為考核控制系統的參考依據，同時考核結果應向反饋系統提供反饋意見，比照自我評估結果，尋找內部審計質量控制薄弱環節，如發生重大變化，反饋系統還應向制度控制系統反饋有關信息，促使有關制度及時修訂。

3.考核。該部分主要是指上一級內部審計質量控制小組對下一級內部審計部門進行獨立的內部審計質量評估考核。考核應采取報送評估與現場評估相結合的方式，其中報送評估主要是對下級單位報送的有關審計項目檔案、審計調研、勞動競賽等內容進行非現場評估，現場評估主要對部門審計質量進行評估，具體以內部審計部門工作質量控制的有關內容為評估對象。考核控制系統應以自我評估的內容為依據，對自我評估內容的合理性、適當性及有效性進行評估，其結果應向反饋系統反饋考核結果。

三、對于框架構建的幾點思考

內部審計質量控制在內部審計管理中占有重要地位，在各組織中質量控制框架具有一定的相似性。因此，人民銀行內部審計質量控制框架應該更加符合目前央行內部審計實際情況，采取一系列合理的措施和手段，更有針對性地構建符合央行內部審計現有水平和狀況的質量控制框架，有效促進審計質量的提升，推動內部審計全面轉型。

（一）制度設計是質量控制管理框架的核心。央行內部審計質量控制管理制度的設計具體應體現三個方面的特點：

1.內部審計質量控制管理應該是全過程質量控制，從審前、審中和審后三個階段，從確定審計對象、制定審計方案到現場檢查、證據搜集、底稿擬定和事實確認再到審計報告的時限、格式、內容，要將審計項目的整個過程全部納入內部審計質量控制管理中來。

2.內部審計質量控制管理應該是多方位質量控制，從內部審計的硬件到軟件、從制度建設到組織管理、從審計項目到審計調查、從現場審計到非現場審計，將央行內部審計涉及的主要工作任務作為質量控制的對象。

3.內部審計質量控制管理應該是不同角度的質量控制，從審計權利的制約到質量責任的落實與追究再到質量控制的激勵與考核，內部審計質量控制管理的視角要多元化。

（二）溝通與反饋是內部審計質量控制的橋梁。由于內部審計質量控制框架既涉及縱向三個上下層級，又包括橫向內部審計質量控制不同部分之間的相互作用，因此溝通與反饋實質上起到了橋梁的作用，內部審計質量控制機制運行是否暢通，是否能夠實現縱向控制與橫向交流的全局管理，尤其是在目前內部審計轉型階段，審計內容和項目與時俱進，一些先進審計理念和審計技術不斷涌向，如何做好質量控制，把握創新與質量的關系，推動高質量創新的內部審計工作，溝通與反饋起到了很大的作用。筆者構建的央行內部審計控制框架中，溝通與反饋部分實際是指以內部審計質量自我評估為紐帶的多向交流，其中包括：從制度設計到自我評估到考核的正向交流；從考核到自我評估再到制度完善的逆向反饋；自下而上的自我評估多級溝通。

（三）考核是內部審計質量控制的推手。考核不只是對制度執行情況、審計程序規范性等方面的審核，應該還包括對上級部門指導精神的貫徹、先進審計理念和審計方式的探索、內部審計人員素質的提高、審計內容的合理性與先進性等有利于提高內部審計質量提升的實質性考核。考核不能停留在程序性方面和表面內容的審查，應針對不同考核對象的實際情況，考核其在控制內部審計質量、推動審計水平發展方面做出的努力及效果，使考核更加有的放矢、貼近實際、講求實效。

四、結語

建立并完善人民銀行內部審計質量控制框架是一項長期而艱巨的工作，內部審計質量控制對提升審計質量管理水平具有重要的意義，尤其是在目前人民銀行內部審計系統全面轉型的階段，審計質量控制又有了新的內容和更高的挑戰。如何構建一個科學合理的框架體系，既在宏觀層面給予內部審計質量控制以指引，又在微觀層面做到合理、有效且靈活、機動，更加有針對性，需要進一步研究與探討。