公共資源交易管理的規范化研究

■高衛斌

（河北金融資產交易所，石家莊 050000）

（作者為河北金融資產交易所副總經理）

1 發展現狀

近年來，黨中央、國務院在建立健全懲治和預防腐敗體系、治理工程建設領域突出問題等重大決策部署中，對建立完善統一規范的公共資源交易市場提出了明確要求，把工程招標投標、國有產權交易、政府采購、土地使用權和礦業權出讓等公共資源交易活動歸并集中，建立統一規范的公共資源交易市場。

目前，公共資源交易市場建設呈現出蓬勃發展態勢，全國已建成縣級以上統一規范的公共資源交易市場730個，其中省級市場8個，市（地）級市場159個，縣級市場563個。以河北省為例，2012年河北省委省政府辦公廳印發《關于建立統一規范的公共資源交易市場的意見》，明確規定了公共資源交易市場的機構性質、納入市場交易的公共資源范圍、公共資源的交易流程及相關責任考核機制等，并要求到2013年年底，全省實現公共資源交易活動全部納入統一交易市場。同年，省質量技術監督局發布了《河北省公共資源交易中心建設與管理規范》，它從約束范圍、規范性引用文件、術語定義、建設方針、工作職責、交易控制、秩序管理、機構人員、設施建設、信息化建設等10個方面對公共資源交易平臺建設和運行提供了具體要求，成為國內關于公共資源交易平臺建設和管理的首部地方標準。意見的出臺與標準的制定，標志著河北省公共資源交易中心建設與管理開始邁向統一規范的目標。在此指導下，各地都高度重視公共資源交易平臺管理與制度體系建設，進一步完善了運行機制和監督機制，使公共資源交易活動從原來的“分散交易、獨立監管”轉變為“集中交易、聯合監管”，初步將各項公共資源交易活動納入規范化、法制化軌道，為促進公平競爭、優化資源配置、有效預防腐敗，構建起了有力的制度保障。

2 存在的問題

2.1 相關管理制度的滯后，影響了集中管理的實際效果

隨著河北省出臺了對公共資源交易市場統一規范的有關規定，現有的對各類公共資源具體管理的法律法規已顯滯后。這些規定多是從行業或部門角度出發， 與公共資源交易統一集中管理的現實需求不相適應。同時，各地和各有關職能部門在探索公共資源交易市場建設的過程中，各自依據對相關法律法規不同的解讀，對公共資源統一集中管理分別做出了不同的政策安排，影響了集中管理的實際效果。

2.2 相關管理模式的紊亂，制約了集中管理的作用發揮

從理論上說，對公共資源交易實行統一集中管理應該采取“決策、監管、操作”三分離的模式。但在實際操作上，管理模式比較混亂。在機構性質上，對公共資源交易集中管理的單位有的是企業，有的是自收自支事業單位，有的是全額撥款事業單位；在管理部門上，有的是發改委牽頭管理，有的是財政部門牽頭管理，有的是政府政務中心代為管理等；在人員配備上，各單位各自分別調配，多數為兼職人員，業務素質參差不齊，服務水平也比較低。這就導致履行職能的出發點不同，監管和服務水平也存在差異。

2.3 信息平臺建設的滯后，不利于集中交易的功能整合

目前，多數公共資源交易平臺沒有應用信息共享技術，無法開展以互聯網等流程的公共資源交易信息優化和功能整合，交易活動重復操作、準確性差、可靠性低等問題得不到根治，各交易主體之間沒有快速及時透明的信息傳遞和共享機制，難以形成對市場需求變化的快速反應能力，使得交易信息平臺綜合協調能力薄弱，增加了交易成本，影響了競爭能力。同時，公共資源交易信息平臺涉及諸多行業和部門，缺乏統一規劃，體制限制，信息資源和市場資源都較難整合，很難形成統一的網絡平臺。

2.4 有效監管制度的欠缺，背離了集中交易的改革目標

目前，多數地區的公共資源交易還缺乏聯合統一的監管制度，監督職能分散在各職能部門，監管人員也由各職能部門指派，這些都造成了監管越位、缺位或不到位現象。一些行業行政主管部門往往從自身利益出發，制定適宜于本部門、本行業的監管規定，使得市場主體無所適從，也背離了統一公共資源交易市場的改革目標。此外，由于公共資源整合工作涉及政府有關行政主管部門的職能和權利的重新劃分與調整，不免出現一些監管職權劃分與工作銜接不暢的問題。

3 對策與建議

3.1 組建市場平臺

多年來，河北省產權交易中心為推進全省國有企業改革、優化資源配置、實現國有資產保值增值，發揮了巨大作用，極大地促進了產權合理流動及區域經濟結構調整，成為包含國有產權在內各種所有制經濟資源重組和有序流動的重要樞紐，成為除京、津、滬三大市場外位列前三的省級產權交易市場。截至2012年底，共完成交易項目4511宗，交易資產額1662.16億元，未發生一例違規行為。

為貫徹落實中央和河北省有關指示精神，深入推進現代市場體系建設，推動政府投資和使用國有資金的工程項目、土地使用權和礦業權進場交易，應盡快在河北省產權交易中心的基礎上加掛“河北省公共資源交易中心”牌子，以最快、最簡潔的方式將河北省公共資源交易市場建立起來。目前，可先推動政府投資和使用國有資金的工程項目和礦業權進場交易（省一級沒有土地使用權的交易），再逐漸整合其他公共資源進場交易，最終建成統一規范的公共資源交易市場平臺體系。

3.2 理順管理體制

理順公共資源交易的管理體制是合理劃分政府部門在公共資源交易管理、辦理、監督等項工作職責的首要基礎，是推動公共資源配置規范有序發展的重要保證。應按照決策權、執行權、監督權既相互制約、又相互協調的要求，合理劃分政府有關部門、公共資源管理中心、交易中心、紀檢監察機構的管理、辦理、監督等事項職責，將公共資源交易的操作環節從行業主管部門中剝離出來，納入公共資源交易市場，按照市場原則進行交易。公共資源交易市場要由各地方政府負責建立，不應隸屬于任何行業主管部門、監管部門，防止因管辦不分、同體監督產生廉政風險，保證公共資源交易活動公平公正、依法有序開展。

應對現行有關法律法規進行修訂，抓緊制定出臺全國統一的公共資源交易集中管理法規，提升公共資源交易統一集中管理的法律地位。還應建立考核體系，以國家有關法律法規為依據，從業務管理、規范服務、服務對象評議、安全衛生及公共道德等方面，對參與公共資源交易管理的政府有關部門及其工作人員定期組織考核，并將這一考核體系納入政府目標管理考核體系之中，以保證公共資源交易管理沿著科學、規范的軌道發展。

3.3 健全規則體系

政府相關部門要加強對公共資源交易管理工作的政策研究，從制度化、規范化、科學化著手，根據有關法律、法規、規章，健全公共資源交易管理、中介服務管理、企業信用管理、投訴處理等方面的制度建設，建立一套統一、規范的交易規則和制度體系。比如，統一規范招投標政策標準，全面實施招標資格后審制度；建立跨區域、跨領域統一使用的評標專家庫，克服因行業或專業特殊導致專家庫里專家面太窄的限制，嚴格評標專家的資格認定，加強對評標專家的培訓、考核、評價和檔案管理；建立統一的公共資源交易誠信體系，制定信用調查、信用評級、信用記錄、失信懲戒等信用服務行為的管理規定，對進入交易中心的交易活動情況（包括信譽評價、項目考核、合同履約、黑名單等）進行記錄，逐步建立起交易當事人、代理機構、評標專家的誠信檔案，形成規范有序、嚴格自律、誠實守信的交易市場信用體系。

3.4 強化信息化建設

實現公共資源交易平臺的信息化是有效預防腐敗、實現公共資源市場化配置的可行之路。要充分利用國家有關部門確定的信息發布媒介和地方政府的信息管理平臺，構建信息服務鏈，建立統一的公共資源交易網和業務處理系統，實現網上發布信息、網上報名、網上收費、網上下載招標文件、網上抽取評標專家、網上投標、網上評標等流程，既能夠提高工作效率，又可以避免人為因素干擾，確保公共資源交易活動的公開、公平和公正。此外，應加強交易平臺的標準化建設，完善各類交易項目操作規程、交易規則和示范文本，制定電子化招投標數據接口標準等，以標準化建設促進精細化、規范化、制度化管理。為約束自由裁量權，避免重復建設，國家或省一級應開發建設統一的公共資源電子交易系統，實行全省或全國一網。

3.5 培育服務功能

各地應對照已經出臺的公共資源交易中心建設與管理規范，結合本地經濟社會發展實際，加快建立統一規范的公共資源交易市場，明確交易平臺的單位性質、受理業務范圍、運行機制、業務流程、硬軟件設施標準、從業人員資格和管理模式等。在此基礎上，進一步培育和完善交易中心的服務功能，廣泛吸引社會各種資源交易進入交易中心。政府有關部門要大力培育、發展招投標代理公司、采購代理公司、產權拍賣公司等涉及各種資源交易的中介服務機構，形成競爭有序的資源配置方式，避免交易中心自身成為中介代理機構。進一步探索、擴大公共資源交易服務范圍，逐步向股權交易、專有技術轉讓交易等方面擴展。嘗試建立公共資源交易的目標客戶群體，服務地方招商引資工作，服務區域經濟社會發展。

3.6 完善監督管理

要建立以法律監督為主線，以市場監督、職能監督、紀檢監察監督、社會綜合監督為輔線，形成一整套自上而下、內外共管、全方位、多層次、合理有效的多元化公共資源交易監督管理體系和運行機制。

一是加強市場監管。由公共資源交易統一集中管理機構按照交易市場集中管理的交易規則和制度，對參與公共資源交易各個主體的市場活動進行實時監管，以維護交易市場的秩序。

二是加強職能監管。各類公共資源交易活動進入交易市場后，有關行業主管部門、監管部門不再從事公共資源交易過程的具體操作，而應對交易過程各環節實施有效監督，重點放在對公共資源交易的行業管理和行政監督層面。如在招標前，嚴把招標方式關和準入條件審核關，防止違反國家產業政策、未依法履行前置審批手續的違規項目進場交易；在招標中，嚴格招投標流程管控，防范領導干部違規插手干預、明招暗定、串通評標等問題；在招標后，抓好合同履約和工程質量安全，防止轉包和違法分包、擅自變更設計、偷工減料等問題。

三是加強法紀監督。由紀檢監察機關對公共資源交易統一集中管理機構、政府各有關職能部門和相關管理部門履行職能情況實施監督，及時糾正和查處行業主管部門和監管部門監管不力、瀆職侵權，領導干部和公職人員違規插手干預公共資源交易活動謀取私利等違規、違紀、違法行為，維護公共資源統一集中交易過程的合法性和結果的公正性。

四是完善社會監督。通過公開各類招投標信息、過程和結果，暢通投訴舉報渠道，發揮媒體、公眾的社會監督作用，提高監督的綜合效果。

[1]王雁倫.地方公共資源交易管理現狀及規范運行探討[J].中國招標,2009(19).

[2]李誠臣.公共資源交易管理中的問題及解決對策[J].中國監察,2010(22).

[3]楊建強,吳良夫.關于破解公共資源交易平臺發展瓶頸的思考[J].建筑市場與招標投標,2011(05).

[4]袁滿君.公共資源交易平臺信息化思考[J].現代經濟信息,2012(22).