城鎮化與新農村建設良性互動的理論思考

楊朝云

（黑龍江八一農墾大學經濟管理學院，黑龍江 大慶 163000）

中國的城鎮化和新農村建設是在統籌城鄉發展和加快新型工業化和城市化建設進程的背景下展開的。在這種背景下，如果處理不好城鎮化和新農村建設二者之間的關系，不僅會遲滯我國城鎮化的進程，新農村建設也勢必無法扎實推進。對城鎮化和新農村建設互動關系的研究，有利于正確認識城鎮化和建設新農村的客觀發展規律以及二者之間互相依存、互為補充的辯證關系，有利于推進城鎮化和新農村建設互動互促發展，實現我國現代化的“雙輪驅動”。建立城鎮化和新農村建設良性互動的理論模型，以及政府、企業和農民之間的良性互動機制，將為城鄉統籌發展，實現城鄉一體化，破解“三農”問題，推動經濟增長、社會進步與生態平衡的全面協調可持續發展鋪平道路,促進全面小康社會早日實現。

一、加強對城鎮化與新農村建設相互關系的認識

我國社會主義新農村建設的總體目標是要按照科學發展觀的要求，把工業和農業、城市和農村、市民和農民作為有機的統一整體來統籌協調，發揮城市對農村的帶動、輻射作用和農村發展對城市化的促進作用，實現城鄉統籌協調發展，縮小城鄉差別，向更高水平的小康生活邁進。只有正確認識二者之間的相互關系，才能為推動城鎮化和新農村建設找準著力點。

（一）互相關聯

1.二者任務一致，目標趨同。人類社會發展實踐證明，城鎮化是全面建設小康社會，實現現代化的必由之路，城鎮化與新農村建設一起是推動現代化進程中相輔相成的兩大支點。新農村建設在本質上，是中國城鎮化戰略進程中的一個重要補充和組成部分。城鎮化重要任務是實現城鎮化與工業化進程的同步協調發展，增強城市承載能力，吸納和轉移農業人口，增加農民收入，促進城鄉經濟社會的全面融合，實現城鄉一體化。新農村建設的重點是要改變“農業弱、農村窮、農民苦”的現狀，通過新農村建設來調整農村社會經濟結構和發展模式，促進農村生產力發展和經濟繁榮，以實現農村現代化。城鎮化與新農村建設雖然發展中各有側重，但目標任務一致。

2.二者關系緊密，成敗相關。城市化是新農村建設的依靠力量，新農村建設也是城市化的有效途徑；城鎮化應當是推動農村發展的城鎮化,新農村也應當是城市化進程中的新農村，二者關系越來越緊密。城鎮化一方面是促進和吸納農業人口進城就業安居，另一方面是要推動農村基礎建設和農民生產生活方式向城市化轉變。城鄉之間的“血緣關系”決定了沒有工業化和城市化的發展，新農村建設將失去經濟基礎和保障，沒有新農村建設，城鎮化也不可能健康有序推進。

（二）互相促進

城鎮化的核心是人口的城鎮化，通過農村富裕人口轉移到城鎮，減少農業人口所占比重，促進農業生產的集約化、現代化，達到共同富裕的目的。城鎮化程度越高的地方，經濟越發達，城市功能也越完備，對農村的輻射帶動作用也就越強。新農村建設的核心目標是要加快農業生產發展，促進農業增產、農民增收、農村繁榮。城鎮化必然帶動農村產業結構調整，吸納和轉移更多農村人口，推動農業現代化發展，富裕農村。新農村建設離不開城鎮化，城鎮化建設離不開新農村的發展，二者的同步協調發展，對于調整和優化經濟結構，促進城鄉經濟社會協調發展，全面實現建設小康社會的奮斗目標，必將產生重大推動作用。只有利用好二者之間互促發展的關系，趨利避害，才能促進城鄉現代化共同目標的實現，以往的實踐探索經驗也表明，越是把二者發展結合得好的地方，城鄉經濟社會的現代化水平也越高。

（三）互相制約

隨著城鎮化進程步伐加快，大量的農民涌入城市，固定農民實際上變成了業余農民，留下“386199部隊”(38指婦女，61指小孩，99代指老人)在家里做農田，這部分農民文化水平低、勞動能力弱、自我發展意識差，形成新農村建設“生產發展難、觀念更新難、技術推廣難、群眾組織難”的問題。長遠來看，這一問題難以根本消除，比如，農民工子女隨著農民的認識水平提高，國家對教育的投入增大，基本上大都能受到良好教育，一部分會考上大學，走出農村到城市就業；不能考上大學的，因其受教育的程度，遠遠超過老“農民工”一代，也不會減小“外流”趨勢；已經營在外的農民工，雖然有了一定經濟積累，也在農村建了條件更好的房子，但相當長一段時間不會固定在家居住，農村的產業可持續發展仍將受到制約。而如果城鎮化發展滯后，農村大量人口仍留在農村，找不到出路，又會增加新農村建設的成本，同時，城鎮化的優勢也不能轉化為新農村建設的動力，則又會延緩新農村建設進程。

二、加快產業結構調整升級

沒有產業支撐的城鎮化和新農村建設將是沙上建樓，加快產業拓展是城鄉經濟結構、社會結構、生產結構調整的需要。當前中國經濟最核心的問題，就是產業的更新問題，只有符合經濟向創新型產業轉化的舉措，才能為未來的城鎮化和新農村建設輸送源源不斷的動力，原有的技術含量相對較低、高能耗、高污染的產業必將被綠色、信息化和創新型產業所替代。要加快產業結構調整升級，創造更多的就業機會，這樣的城鎮化才是可持續的。同樣，在新農村建設中，必須按照“高產、優質、高效、生態、安全”的要求，繼續推進農業結構戰略性調整，發展現代農業，提高農業綜合效益和競爭力，加快轉變發展方式，要用現代物質條件裝備農業，用現代科學技術改造農業，用現代經營形式推進農業，使農村豐富獨特的資源得到有效開發利用，促進農民持續增收和農村集體經濟的壯大。產業結構的調整升級，要在培育一個或幾個主導產業上下功夫，圍繞地方經濟社會發展的主要目標，明晰產業發展思路，從現有基礎和特色資源出發，做好主導產業發展規劃，著力培育具有特色優勢、可持續發展的產業。例如，大同區位于我省西部旱區，土壤沙化，鹽堿化嚴重，發展傳統農業受限、農民增收緩慢，大同區按照“設施農業、綠色農業、觀光農業”的定位，突出抓基地、抓品牌、抓市場，推動棚室生產規模化、標準化、特色化發展，在貧瘠的土地上走出了一條綠色、生態的現代農業發展之路。截至2010年底，全區共建棚室1.8萬棟，其中暖棚1574棟、冷棚1.64萬棟；棚室果蔬產量6.3萬噸，增加值2.6億元，用不足5%的土地，創造了25%的農業增加值和1/4的農民人均純收入，成為黑龍江省西部最大的棚室果蔬生產基地，建成了輻射我國東北區域的“菜園子”，打造了集旅游、觀光、休閑、采摘于一體的精品旅游目的地，成為果蔬加工原料供應基地。棚室產業經濟的快速發展推動了城鎮基礎設施建設。區、鄉（鎮）兩級政府每年投入專項資金2000多萬元，用于基礎設施建設，累計投資1700多萬元，建設較大型儲窖12個，果蔬貯儲能力達500萬公斤。累計投資1億元，建設休閑亭、景觀橋、綠化帶、民俗園、度假村等旅游功能設施，通過在鹽堿地上大力發展棚室經濟實現農業產業化經營，使“農民不離鄉、農田變車間”，改變了傳統生產、生活習慣，實現了土地產出效益成番論倍增長。大同區用現代發展理念引領農業，用現代科學技術改造農業，用現代經營形式推進農業，用培養新型農民發展農業，走上了機械化、水利化、科技化、商品化、產業化、城鎮化的現代化社會主義新農村建設道路。

三、加強統籌規劃

城鎮化和新農村建設涉及政治、經濟、社會、文化和生態建設等方方面面的內容。加強統籌規劃，是防止內外兩層皮，促進二者緊密結合，實現科學發展，合理布局，整體推進的制度保障。統籌規劃過程中，要充分考慮對大中城市的依托和對農村的帶動，要引入城市規劃理念，促進形成城鄉一體化新格局，參照城市社區有關標準，因地制宜規劃和建設小城鎮（或農村新社區）。

（一）做好政策統籌

要在土地征用、基礎設施建設、社會保障、農民工等方面進一步完善政策措施。比如，為了使征用土地的利益分配更加公平，黨的十七屆三中全會提出“要大幅度提高政府土地出讓受益、耕地占用稅新增收入用于農業的比例”。此前，2008年中央一號文件中也提出，“政府土地出讓收入用于農村建設的增量要明顯高于上年。耕地占用稅新增收入主要用于‘三農’，重點加強農田水利、農業綜合開發和農村基礎設施建設。”對于這些原則性要求，需要有關部門在政策上進一步細化和實化具體措施。此外應該對發展趨勢早做調查研究，借鑒國內外經驗，早謀對策。

（二）做好制度統籌

要把重點放在破除城鄉二元體制上，使城市和農村二者發展優勢得到互補，避免由于兩者相互分割和自成一體，造成城鄉關系嚴重對立和城鄉矛盾日益激化。首當其沖的應該是戶籍制度改革，城市化的關鍵是大量農業人口的轉移和接納問題。在以往的城市化進程中,片面強調城市規模的擴大和城市面貌的美化，致使城市化和新農村建設互動性不強。要統籌推進城鎮化和新農村建設,就要讓進城農民留得下、待得住、活得起,要享有平等的就業、教育、醫療、養老等待遇，這些都需要有完善制度作為保障。

（三）做好基本建設統籌

加強村莊基礎設施建設統籌規劃，全面實施新農村路面硬化、安全飲水、垃圾處理、污水處理、戶廁改造等“五項基礎設施”，要推動城鄉交通、通訊、衛生、教育、市場等公共服務設施和資源配置的全覆蓋，實現城鄉物流、人流和信息流的便捷流動。要推動農村小城鎮建設，統籌規劃小城鎮建設與新農村建設的布局。要加強城鄉市場建設，城鎮化向農村延伸，農村建設城鎮化，把農村產業發展與市場真正聯系起來。

（四）做好城鄉建設用地統籌

在我國城鎮化過程中土地資源過度消耗的現象非常嚴重。城市過度追求形象建設，超占、浪費了大量土地資源。城鄉工業用地占比過高，遠超國際正常水平，利用效率低下，工業用地投入產出效率也較差，單位土地承載的經濟總量極低。農村土地大量被閑置和粗放利用。截至2012年8月，全國現有城鄉建設用地達3.6億畝，全國共有閑置土地1.27萬宗、95萬畝，而用地緊張的東部地區分別占49.3%和42.6%。其中，閑置二年以上的占57.3%。統籌城鄉用地，要優化用地布局，加強城鄉用地互動，實現城鄉一體化發展。要建立與人口城市化進程相匹配的城鄉用地協調互動機制，防止城市建設用地無序蔓延，系統整治低效用地，提高建設用地利用水平。逐步釋放農村閑置建設用地空間，有效緩解建設用地不足，促進城鄉用地結構不斷優化。

四、提高農民素質

城鎮化和新農村建設有著同一主體——農民，農民素質的高低對于城鎮化和新農村建設影響巨大。要提高農民素質，除了加強基礎教育和技能培訓外，還要適應身份轉換，轉變生活習慣，增強謀生手段，努力使農民素質在轉變過程中改變，在改變過程中逐步提高。

（一）大力發展農村經濟和各項社會事業

拓寬就業渠道，持續增加農民收入，為農民素質的提高奠定經濟物質基礎；強化農村基礎設施建設，改革社會保障制度，努力促進城鄉公共服務均等化，著力解決農民生活的后顧之憂。

（二）大力發展農村基礎教育

增加農村基礎教育投入，改善教學設施，加強農村教師隊伍建設，提高農村教師待遇，鼓勵社會力量辦學，提高農村基礎教育質量。使更多的農村青少年能夠接受良好的義務教育，為培養新一代農民和促進農業人口城市化打下堅實的文化基礎。

（三）加強科技和職業培訓

以市場需求為導向，以普及現代農業科技知識和提高失地農民進城轉崗就業能力為目標，提高農民的科技素質，以適應農村商品經濟和專業化生產的發展，加強職業技能培訓，解決當前農民文化水平低、學習新技術困難的問題，滿足農民的多層次需要。

（四）重視城市流動人口的教育

將進城流動人口真正納入國民教育體系，確保適學人口能夠平等享有受教育的機會，最大限度地提高農業人口接受教育的覆蓋率。

（五）提高農民的思想文化素質

加強農村文化建設，開展精神文明創建活動，提升廣大農民的思想文化素質和農村社會文明程度。增強農民的誠信意識、環保意識、公德意識、仁愛意識，引導農民崇尚科學、抵制迷信、移風易俗、破除陋習，形成文明向上的社會風尚。繁榮農村文化事業，使農民的精神境界在健康有益的文化活動中得到不斷提升。

（六）實行城鄉之間雙向開放

通過資金、技術、資源、人才、信息等要素在城鄉之間的交流，促進農村生產環境、生活環境和工作環境的持續改善，促進農民的傳統思想和價值觀念向現代觀念轉變。

五、解決好農民工問題

據抽樣調查結果推算，1994年我國農民工有6000萬人；2000年8840萬人；2005年1.4億人；2010年2.4億人；2011年2.5億人（見表1），比上年增加1055萬人，增長4.4%。其中，外出農民工15，863萬人，增加528萬人，增長3.4%，住戶中外出農民工12，584萬人，比上年增加320萬人，增長2.6%；舉家外出農民工3279萬人，增加208萬人，增長6.8%。本地農民工9415萬人，增加527萬人，增長5.9%。其中外出打工的1.6億人中約20%已經舉家在城鎮長期定居，逐漸融入了城鎮生活，已成為城鎮的新型居民，但還沒有打工地的城鎮戶籍。

2004年“中央一號文件”明確認定，“進城就業的農民工，已經成為產業工人的重要組成部分”。目前，我國進城農民工已分別占第二產業從業人員的57.6%和第三產業從業人員的52.3%，在數量上已經超過了傳統意義的城鎮產業工人。

我國共有農村勞動力5.3億，按現在的生產力水平，農業生產需要常年保有1.8億的農村勞動力。雖然已有2.25億人轉移到非農產業，但這些農民工的就業狀態還很不穩定，而且農村仍有1.25億的富余勞動力亟待消化吸收。

表1 2008-2011中國農民工數量統計 單位：萬人

公平對待農民工，當前需要盡快解決的實際問題，總體上說，要在社會保障方面逐步縮小或消除差別；提高農民工工資收入，完善解決拖欠農民工工資的長效機制；通過勞動合同和工會組織等多種形式維護農民權益；加大政府和企業對農民工的職業培訓力度，增強農民就業和創業基本技能；建立和完善農民工安全生產保障和保險制度，改善農民工勞動環境以及物質、精神生活條件，加強農民工職業病防治；解決好農民工子女入學和農村留守兒童教育問題；解決好第二代農民工的就業和市民化問題等，不能一一詳述備盡。