西部大開發稅收政策效應評估與調整策略

徐志明 林穎 湯凱晴

我國實施西部大開發以來，對西部產業結構、企業發展能力、區域資本流動等方面發揮了積極的作用，尤其是西部大開發稅收優惠政策的效應十分明顯。由于種種原因，稅收優惠政策效應并不理想，2013年湖北經濟學院大學生創業創新訓練項目課題組研究認為，必須進一步加大稅收優惠政策的力度、提高優惠政策針對性和完善政策的配套等，促進新一輪西部地區經濟的協調健康發展。

——題記

2011年是西部大開發稅收政策原定十年期限的屆滿之年，也是新一輪西部大開發稅收政策的開啟之際，對前期稅收政策實施效應及存在的問題進行深入的分析，對優化西部大開發新政，促進西部經濟乃至區域經濟的協調發展具有重要意義。目前，理論界對西部大開發稅收優惠政策的的研究，主要集中在如下幾個方面。

一、西部大開發稅收優惠政策的效應分析

（一）稅收優惠政策對西部地區企業稅收負擔及企業發展能力的影響。據國家稅務總局不完全統計，從2001～2008年，西部地區有43542戶（次）企業享受西部大開發稅收優惠政策，減免企業所得稅1892.69億元。一些學者通過稅收優惠政策實施前后企業稅收負擔的對比，認為以企業所得稅為主體稅種的西部大開發稅收優惠政策，在一定程度上減輕了西部地區企業的稅收負擔，增強了企業的發展能力。有學者采用1997～2004年期間的數據對西部地區稅收優惠政策實施前后的稅負差異進行了研究，結果表明實施稅收優惠前后西部地區實際稅負并無顯著性差異，稅收優惠效果不夠理想。還有學者對全國各地區的稅負差異進行了分析，結果表明宏觀稅負東部大于西部，西部大于中部，且近年來西部地區稅收收入增幅要高于東部地區。

（二）稅收優惠政策促進了西部地區產業結構的優化。西部大開發稅收優惠政策對產業結構的影響與預期大致相符，主要體現在以下四個方面：一是西部地區三次產業結構不斷優化；二是西部地區工業化進程明顯加快；三是基礎產業和特色優勢產業迅速發展；四是推動了重點行業產品結構調整和技術改造。有學者也認為西部大開發稅收優惠政策，促進了西部地區三次產業結構的不斷優化，推動了重點行業產品結構調整和技術改造，同時西部地區工業化進程明顯加快，基礎產業和特色優勢產業迅速發展。

（三）稅收優惠政策加速了西部地區資本的流動。從稅收優惠政策與西部地區資本流動的關系來看，有學者對西部地區稅收政策對資本流動的刺激進行了模擬實驗，結果表明，采取稅收優惠政策，使實際稅率存在差異，可以有效地保證資本流入，西部大開發稅收優惠政策對資本流入有明顯作用。但是隨著時間推移，西部大開發政策的實際效果與預期的差異抵消了資本流入的動機，從而導致了對經濟影響的效用有所減弱。

二、西部大開發稅收優惠政策執行中的問題

（一）西部企業的實際稅負仍然偏高。世界銀行數據表明，以稅費與銷售收入之比來度量稅費負擔，2005年，東南沿海和環渤海地區的稅費負擔較低，分別為4.1%和4.5%；而西南和西北地區較高，分別為6.3%和5.8%；東北和中部地區處于中間水平，分別為4.4%和3.9%。有學者通過分析2001—2007年西部地區地方稅占GDP的比重以及西部地區的地方稅負走勢發現，西部區域的地方稅負擔依然較重，而且呈現先降后升現象，近年來還有繼續走高的趨勢。

（二）稅收優惠政策的期限太短。根據國務院及相關部門有關西部地區享受稅收優惠政策的執行期規定為2001～2010年。主要針對在西部地區新辦的交通、電力、水利、郵政、廣播電視類以及鼓勵類建設周期長、前期投資大、盈利期較晚的企業。在目前的稅收優惠政策期滿之后，如果國家沒有明確是否繼續執行，這一不確定因素對于外地企業是否繼續投資于西部、在西部發展壯大有不利影響。而且東部沿海地區自改革開放以來，一直享受著稅收優惠政策，相比西部地區10年的優惠期確實太短。

（三）稅收優惠制度不合理。首先，目前西部稅收優惠政策主要以減免企業所得稅為主，涉及較為零星的耕地占用稅、進出口環節的增值稅和關稅減免，沒有專門針對西部地區的其他稅種優惠。其次，西部稅收優惠采取免稅、減稅、退稅的直接優惠方式，這種優惠方式比較適合投資少、見效快、經營周期短的贏利性企業。而對于投資規模大、經營周期長、獲利小、見效慢的基礎設施、基礎產業、交通能源建設、農業開發等項目作用不大，其結果是重“果”不重“源”，不利于培養所得稅稅源。第三，稅源與稅收存在背離現象。如陜西省國稅局稅收與稅源存在著嚴重的背離現象，其中總分支機構所在地不同導致企業所得稅稅收與稅源背離占主要地位（內資企業所得稅流出國稅組織收入達11.7%），而跨區經營與資源性產品上、下游價格差異造成的背離相對較小。這導致了西部等欠發達區域往往有稅源卻無相應的稅收收入，東部發達區域或者中心城市無稅源而獲得稅收收入的不合理現象。

（四）西部稅收優惠缺乏針對性。一是總體來看，給予西部的稅收優惠，基本上只是把東部地區現行的優惠政策搬到了西部地區，最多只是拉平了東、西部地區之間原有的政策差距，難說是真正的優惠。二是西部地區稅收優惠政策依據的《產業結構調整目錄》中的鼓勵類產業是面向全國范圍制定的，并沒有針對西部地區的一些特色優勢產業（項目）重新編制新的調整目錄。三是現行政策規定企業主營業務收入必須占企業總收入的70%以上才能享受優惠，使得一些企業放棄多元化經營戰略或對輔業收入進行控制，不利于企業轉變經營方式，優化產業結構。稅收優惠額度大部分被具有壟斷性質的中央企業享受，如石油、煤炭、礦業、電力等，中小企業很難被惠及。

三、完善西部地區稅收優惠政策的建議

（一）精細化設計優惠政策，加大西部優惠力度。一是延長西部稅收優惠期限。建議應盡早明確延長西部大開發稅收優惠政策的有效期，穩定社會投資者的政策預期。當然，也有學者給出了具體應延長的期限，建議國家明確規定支持西部地區發展的政策50年不變，保持政策連續性，給投資者一顆長期投資西部的“定心丸”，同時以10年為一周期進行適宜調整。有的建議應當將2010年到期的優惠政策時限再延長10～15年。

二是突破西部稅收優惠的主體稅種。不少學者建議改革西部地區稅收優惠的稅種，如增加增值稅、營業稅、個人所得稅等稅種稅收優惠，改革資源稅，開征環境保護類地方稅等。有學者建議對西部地區的高新技術產業，能源、交通等基礎產業的所得稅稅率實行較新《企業所得稅法》中優惠稅率低的差別稅率，以利于吸引外資和東部沿海地區的生產要素向西部地區的投入。

三是實行稅收優惠方式的多元化。稅收優惠方式分為直接優惠和間接優惠兩種。結合我國目前稅制結構的特點，應該增加稅收優惠方式，使以直接抵扣、減免、退稅的直接優惠與加速折舊、稅收扣除、納稅遞延、投資抵免、特定準備金、債轉股等間接優惠方式相結合。另外，還有學者建議由直接優惠向間接優惠過渡應循序漸進，直接優惠方式主要用于保障西部企業的基本生存，間接優惠方式應主要用于扶持基本建設、國有企業脫困、發展特色優勢產業等方面。

（二）加強西部地區稅收優惠的針對性。稅收優惠政策應根據西部地區獨特的經濟社會基礎，按照有利于西部地區對外開放、經濟結構調整和產業升級等發展及進一步加大對西部大開發支持力度的實際需要，確定西部地區區域優惠政策的重點，并充分考慮地區差別，使其更具有針對性。對于西部稅收優惠演變成為內容趨同的“普惠制”，需從吸引投資、鼓勵公共基礎設施建設、促進產業結構調整、加強節能減排、引進人才等五個方面來制定符合西部特殊情況的稅制。國家應適當調整西部優惠產業目錄，將西部優勢產業和支柱產業納入優惠范圍，體現西部稅收優惠的產業性。政策優惠面應拓寬，降低享受稅收優惠的“門檻”，將享受優惠企業“主營業務收入須占銷售收入的70%”這一比例調整為50%，促進企業多元化經營。

（三）建立西部地區稅收優惠政策配套措施。西部大開發涉及財政、稅收、金融、土地、產業管理、環境保護和社會保障等諸多公共政策。有學者認為在考慮提高西部地區增值稅和所得稅的分享比例、充分調動西部地區的積極性的基礎上，中央政府應當賦予地方政府一定稅收管理權限，允許西部各省區市根據自身產業結構、資源稟賦和保護生態發展的需要，適當調整稅收優惠政策。有的學者則從另一方面得出結論，一是要建立中央對西部地區的稅收優惠補償制度，加大對西部地區的一般性轉移支付，確保西部地區正常可用財力，二是西部地區要適當壓縮行政事業單位公用經費，縮減行政事業機構運行開支，確保投資性財政支出水平。