西部大開發(fā)稅收政策效應評估與調(diào)整策略

徐志明 林穎 湯凱晴

我國實施西部大開發(fā)以來，對西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構、企業(yè)發(fā)展能力、區(qū)域資本流動等方面發(fā)揮了積極的作用，尤其是西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的效應十分明顯。由于種種原因，稅收優(yōu)惠政策效應并不理想，2013年湖北經(jīng)濟學院大學生創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新訓練項目課題組研究認為，必須進一步加大稅收優(yōu)惠政策的力度、提高優(yōu)惠政策針對性和完善政策的配套等，促進新一輪西部地區(qū)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

——題記

2011年是西部大開發(fā)稅收政策原定十年期限的屆滿之年，也是新一輪西部大開發(fā)稅收政策的開啟之際，對前期稅收政策實施效應及存在的問題進行深入的分析，對優(yōu)化西部大開發(fā)新政，促進西部經(jīng)濟乃至區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。目前，理論界對西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的的研究，主要集中在如下幾個方面。

一、西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的效應分析

（一）稅收優(yōu)惠政策對西部地區(qū)企業(yè)稅收負擔及企業(yè)發(fā)展能力的影響。據(jù)國家稅務總局不完全統(tǒng)計，從2001～2008年，西部地區(qū)有43542戶（次）企業(yè)享受西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，減免企業(yè)所得稅1892.69億元。一些學者通過稅收優(yōu)惠政策實施前后企業(yè)稅收負擔的對比，認為以企業(yè)所得稅為主體稅種的西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，在一定程度上減輕了西部地區(qū)企業(yè)的稅收負擔，增強了企業(yè)的發(fā)展能力。有學者采用1997～2004年期間的數(shù)據(jù)對西部地區(qū)稅收優(yōu)惠政策實施前后的稅負差異進行了研究，結(jié)果表明實施稅收優(yōu)惠前后西部地區(qū)實際稅負并無顯著性差異，稅收優(yōu)惠效果不夠理想。還有學者對全國各地區(qū)的稅負差異進行了分析，結(jié)果表明宏觀稅負東部大于西部，西部大于中部，且近年來西部地區(qū)稅收收入增幅要高于東部地區(qū)。

（二）稅收優(yōu)惠政策促進了西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構的優(yōu)化。西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構的影響與預期大致相符，主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是西部地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構不斷優(yōu)化；二是西部地區(qū)工業(yè)化進程明顯加快；三是基礎產(chǎn)業(yè)和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展；四是推動了重點行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構調(diào)整和技術改造。有學者也認為西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，促進了西部地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構的不斷優(yōu)化，推動了重點行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構調(diào)整和技術改造，同時西部地區(qū)工業(yè)化進程明顯加快，基礎產(chǎn)業(yè)和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。

（三）稅收優(yōu)惠政策加速了西部地區(qū)資本的流動。從稅收優(yōu)惠政策與西部地區(qū)資本流動的關系來看，有學者對西部地區(qū)稅收政策對資本流動的刺激進行了模擬實驗，結(jié)果表明，采取稅收優(yōu)惠政策，使實際稅率存在差異，可以有效地保證資本流入，西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策對資本流入有明顯作用。但是隨著時間推移，西部大開發(fā)政策的實際效果與預期的差異抵消了資本流入的動機，從而導致了對經(jīng)濟影響的效用有所減弱。

二、西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行中的問題

（一）西部企業(yè)的實際稅負仍然偏高。世界銀行數(shù)據(jù)表明，以稅費與銷售收入之比來度量稅費負擔，2005年，東南沿海和環(huán)渤海地區(qū)的稅費負擔較低，分別為4.1%和4.5%；而西南和西北地區(qū)較高，分別為6.3%和5.8%；東北和中部地區(qū)處于中間水平，分別為4.4%和3.9%。有學者通過分析2001—2007年西部地區(qū)地方稅占GDP的比重以及西部地區(qū)的地方稅負走勢發(fā)現(xiàn)，西部區(qū)域的地方稅負擔依然較重，而且呈現(xiàn)先降后升現(xiàn)象，近年來還有繼續(xù)走高的趨勢。

（二）稅收優(yōu)惠政策的期限太短。根據(jù)國務院及相關部門有關西部地區(qū)享受稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行期規(guī)定為2001～2010年。主要針對在西部地區(qū)新辦的交通、電力、水利、郵政、廣播電視類以及鼓勵類建設周期長、前期投資大、盈利期較晚的企業(yè)。在目前的稅收優(yōu)惠政策期滿之后，如果國家沒有明確是否繼續(xù)執(zhí)行，這一不確定因素對于外地企業(yè)是否繼續(xù)投資于西部、在西部發(fā)展壯大有不利影響。而且東部沿海地區(qū)自改革開放以來，一直享受著稅收優(yōu)惠政策，相比西部地區(qū)10年的優(yōu)惠期確實太短。

（三）稅收優(yōu)惠制度不合理。首先，目前西部稅收優(yōu)惠政策主要以減免企業(yè)所得稅為主，涉及較為零星的耕地占用稅、進出口環(huán)節(jié)的增值稅和關稅減免，沒有專門針對西部地區(qū)的其他稅種優(yōu)惠。其次，西部稅收優(yōu)惠采取免稅、減稅、退稅的直接優(yōu)惠方式，這種優(yōu)惠方式比較適合投資少、見效快、經(jīng)營周期短的贏利性企業(yè)。而對于投資規(guī)模大、經(jīng)營周期長、獲利小、見效慢的基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)、交通能源建設、農(nóng)業(yè)開發(fā)等項目作用不大，其結(jié)果是重“果”不重“源”，不利于培養(yǎng)所得稅稅源。第三，稅源與稅收存在背離現(xiàn)象。如陜西省國稅局稅收與稅源存在著嚴重的背離現(xiàn)象，其中總分支機構所在地不同導致企業(yè)所得稅稅收與稅源背離占主要地位（內(nèi)資企業(yè)所得稅流出國稅組織收入達11.7%），而跨區(qū)經(jīng)營與資源性產(chǎn)品上、下游價格差異造成的背離相對較小。這導致了西部等欠發(fā)達區(qū)域往往有稅源卻無相應的稅收收入，東部發(fā)達區(qū)域或者中心城市無稅源而獲得稅收收入的不合理現(xiàn)象。

（四）西部稅收優(yōu)惠缺乏針對性。一是總體來看，給予西部的稅收優(yōu)惠，基本上只是把東部地區(qū)現(xiàn)行的優(yōu)惠政策搬到了西部地區(qū)，最多只是拉平了東、西部地區(qū)之間原有的政策差距，難說是真正的優(yōu)惠。二是西部地區(qū)稅收優(yōu)惠政策依據(jù)的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整目錄》中的鼓勵類產(chǎn)業(yè)是面向全國范圍制定的，并沒有針對西部地區(qū)的一些特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)（項目）重新編制新的調(diào)整目錄。三是現(xiàn)行政策規(guī)定企業(yè)主營業(yè)務收入必須占企業(yè)總收入的70%以上才能享受優(yōu)惠，使得一些企業(yè)放棄多元化經(jīng)營戰(zhàn)略或?qū)o業(yè)收入進行控制，不利于企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構。稅收優(yōu)惠額度大部分被具有壟斷性質(zhì)的中央企業(yè)享受，如石油、煤炭、礦業(yè)、電力等，中小企業(yè)很難被惠及。

三、完善西部地區(qū)稅收優(yōu)惠政策的建議

（一）精細化設計優(yōu)惠政策，加大西部優(yōu)惠力度。一是延長西部稅收優(yōu)惠期限。建議應盡早明確延長西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的有效期，穩(wěn)定社會投資者的政策預期。當然，也有學者給出了具體應延長的期限，建議國家明確規(guī)定支持西部地區(qū)發(fā)展的政策50年不變，保持政策連續(xù)性，給投資者一顆長期投資西部的“定心丸”，同時以10年為一周期進行適宜調(diào)整。有的建議應當將2010年到期的優(yōu)惠政策時限再延長10～15年。

二是突破西部稅收優(yōu)惠的主體稅種。不少學者建議改革西部地區(qū)稅收優(yōu)惠的稅種，如增加增值稅、營業(yè)稅、個人所得稅等稅種稅收優(yōu)惠，改革資源稅，開征環(huán)境保護類地方稅等。有學者建議對西部地區(qū)的高新技術產(chǎn)業(yè)，能源、交通等基礎產(chǎn)業(yè)的所得稅稅率實行較新《企業(yè)所得稅法》中優(yōu)惠稅率低的差別稅率，以利于吸引外資和東部沿海地區(qū)的生產(chǎn)要素向西部地區(qū)的投入。

三是實行稅收優(yōu)惠方式的多元化。稅收優(yōu)惠方式分為直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠兩種。結(jié)合我國目前稅制結(jié)構的特點，應該增加稅收優(yōu)惠方式，使以直接抵扣、減免、退稅的直接優(yōu)惠與加速折舊、稅收扣除、納稅遞延、投資抵免、特定準備金、債轉(zhuǎn)股等間接優(yōu)惠方式相結(jié)合。另外，還有學者建議由直接優(yōu)惠向間接優(yōu)惠過渡應循序漸進，直接優(yōu)惠方式主要用于保障西部企業(yè)的基本生存，間接優(yōu)惠方式應主要用于扶持基本建設、國有企業(yè)脫困、發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等方面。

（二）加強西部地區(qū)稅收優(yōu)惠的針對性。稅收優(yōu)惠政策應根據(jù)西部地區(qū)獨特的經(jīng)濟社會基礎，按照有利于西部地區(qū)對外開放、經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級等發(fā)展及進一步加大對西部大開發(fā)支持力度的實際需要，確定西部地區(qū)區(qū)域優(yōu)惠政策的重點，并充分考慮地區(qū)差別，使其更具有針對性。對于西部稅收優(yōu)惠演變成為內(nèi)容趨同的“普惠制”，需從吸引投資、鼓勵公共基礎設施建設、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整、加強節(jié)能減排、引進人才等五個方面來制定符合西部特殊情況的稅制。國家應適當調(diào)整西部優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)目錄，將西部優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)納入優(yōu)惠范圍，體現(xiàn)西部稅收優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)性。政策優(yōu)惠面應拓寬，降低享受稅收優(yōu)惠的“門檻”，將享受優(yōu)惠企業(yè)“主營業(yè)務收入須占銷售收入的70%”這一比例調(diào)整為50%，促進企業(yè)多元化經(jīng)營。

（三）建立西部地區(qū)稅收優(yōu)惠政策配套措施。西部大開發(fā)涉及財政、稅收、金融、土地、產(chǎn)業(yè)管理、環(huán)境保護和社會保障等諸多公共政策。有學者認為在考慮提高西部地區(qū)增值稅和所得稅的分享比例、充分調(diào)動西部地區(qū)的積極性的基礎上，中央政府應當賦予地方政府一定稅收管理權限，允許西部各省區(qū)市根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構、資源稟賦和保護生態(tài)發(fā)展的需要，適當調(diào)整稅收優(yōu)惠政策。有的學者則從另一方面得出結(jié)論，一是要建立中央對西部地區(qū)的稅收優(yōu)惠補償制度，加大對西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付，確保西部地區(qū)正常可用財力，二是西部地區(qū)要適當壓縮行政事業(yè)單位公用經(jīng)費，縮減行政事業(yè)機構運行開支，確保投資性財政支出水平。