稅收征管模式的創新與完善

劉新明

所謂稅收征管模式，是指國家及其稅務機關，依照稅收法律法規實施稅收征管過程中，在稅收征管組織機構、稅收征管形式和稅收征管方法等方面所采取的規范形式和結合方式，具體表現為稅務征收、管理、檢查等組合形式。

一、我國稅收征管模式的演進及不足

完善的稅收征管模式是提高稅收征管效率的重要保障。理想狀態下，納稅人都應當依法申報納稅，未依法申報繳納的部分稱之為“稅收差額”。它直接反映了稅收征管的效率和狀態。根據國際貨幣基金組織專家對國際稅收征管改革實踐的分析，按“稅收差額”的大小，可將各國稅收征管效率分為市場經濟成熟國家的四類和經濟轉型類。其中經濟轉型類國家的稅收差額很大，其稅收征管在經濟轉軌過程中才逐步加強，我國即屬于此類。有關學者研究表明，保守地估計，我國稅收差額在25%以上。可見我們當前不斷推進和深化的稅收征管改革任重而道遠。

從各國實踐看，稅收征管模式總是隨著經濟體制改革和稅收制度變革而相應變化的。建國以來，我國的稅收征管模式由“保姆式”、“分離式”發展到今天的模式（先稱之為“初步綜合式”）。從1950年到1990年的40年里，我國采取的征管模式的特點可以概括為“一員進廠，各稅統管，集征、管、查于一身”，稅收專管員相當于稅務保姆。

1987年至1990年我國選擇在部分省區試點新模式。經過總結經驗教訓，于1990年9月召開全國征管工作會議，提出了新的征管模式，即征收、管理、稽查三分離或征收（管）、檢（管）查兩分離和納稅人主動申報納稅的新征管模式。可以稱之為“分離式”。

1997年至2003年，開始推行30個字的現代化稅收征管模式，即“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”。為解決“淡化責任、疏于管理”的問題，2003年在30字模式的基礎上又補充了“強化管理”4個字，形成了當前的34字模式。

上述幾種稅收征管模式的實行都是與當時所處的經濟環境、稅制結構、征管對象狀況、國家和政府的主要任務相適應的，對于履行稅收職能、促進經濟發展、提高征管質效、優化稅收環境等發揮了積極的作用。尤其是34字模式，在一定程度上吸取了西方發達國家稅收征管模式的特點，順應了市場經濟不斷深化的實際，作用更加明顯。

現行稅收征管模式的不足在實踐中主要表現在：一是盡管把優化服務作為一項基礎工作來抓，但實際中往往肆意擴大納稅服務的范圍和方式。對納稅服務認識不清、服務方式方法單一，尤其是重形式輕實質等問題較普遍，沒有正確地把納稅服務融入到稅收執法和日常管理中，甚至一定程度上忽視了稅收執法的剛性。二是以計算機網絡為依托讓稅務部門將推進硬件建設當做任務來完成，忽視了其背后的流程再造和管理創新。現代化的稅收征管是以信息技術的應用為重要支撐的，計算機網絡是在管理創新過程中的一種技術手段。一定程度的本末倒置，使信息技術設備功能得不到充分應用、脫離實際情況，反而增加了稅收征管成本。三是集中征收容易簡單理解為征收機構的收縮，尚不適合國情。我國目前經濟社會發展區域差距較大，納稅人的思想理念、現實條件千差萬別，在較發達的城市還無法真正做到稅款的集中征收，在廣大的中西部地區、山區、農村等地區，更是難以做到。四是重點稽查容易讓人產生“嚴打”的錯覺。這種錯覺直接帶來要求基層把40%左右的力量配備在稽查，削弱了日常管理這一最基礎領域的力量；同時要求每年稽查收入要占稅收收入總量的一定比例，類似于前些年給派出所下達罰款任務。而“人機結合”的主要選案來源因計算機監控的有限，導致稽查工作陷入被動。作為最后守關把口的稽查工作，在一定程度上偏離了正常軌道。

二、當前稅收征管模式的走勢和社會管理的啟示

（一）當前稅收征管模式的發展趨勢

1、市場經濟發達國家現行稅收征管模式主要體現為“三化”：一是信息化。有完整統一的信息化網絡，實現了數據的集中處理。如美國國內收入署共有4個廣域網、1182個區域網，僅聲訊網每年處理電話2億次左右，大量的圖像及表格由圖像識別處理系統及時處理。幾乎所有的稅務工作人員每天都要依賴稅收管理信息系統工作。稅務機關與納稅人以及其他個人和組織之間構建了快捷的稅收信息通道。德國納稅人、稅務機關和中介機構幾乎都通過網絡處理涉稅事宜。會計（稅務）師信息數據處理中心與稅務信息處理中心聯網，每月通過計算機處理上百萬件的個人收入所得稅納稅申報。澳大利亞70%以上納稅人使用電子申報，稅務局管理信息系統與海關、銀行等部門聯網，可隨時調閱所需資料。二是社會化。在政府的監管下，普遍借助大量社會中介機構、納稅人協會、稅收服務志愿者組織等市場主體和非政府組織來承擔征納關系中大量的事務性、服務性工作，尤其是普遍實行稅務代理制。如美國大約有40%的申報表是發給律師、會計師等代理申報人的。在德國大多數納稅人委托職業會計（稅務）師進行納稅申報。日本有85%以上的企業通過稅理士（稅務代理人員）辦理納稅事宜。三是法治化。美、德、法等國家均制定了法律位階僅次于憲法的《稅收基本法》，將事關全局的重大稅收問題以法律形式固定下來，同時以法律規范確立了完整高效的稅收執法管理體系。一切稅務事宜均嚴格依法進行，普遍重視稅收稽查工作，對涉稅違法行為實行重處。如俄羅斯、日本、德國、法國、意大利等不少國家成立了稅務警察機構，加大了對稅務違法行為的打擊力度。

2、市場經濟發達國家稅收征管模式新趨勢主要體現為“三個管理”：一是稅收戰略管理。隨著公共管理改革的深化，戰略管理引起大多數尤其是發達國家政府的高度重視，稅收戰略管理由此逐步走上歷史舞臺，以指導稅務部門提高適應新形勢的能力、提升行政效率。二是稅收風險管理。除稅務風險防范與化解逐步制度化外，開始嘗試建立稅務部門與納稅人、稅務中介之間的增強型關系，不斷提高風險管理的前瞻性、精準性、有效性。三是稅收專業化管理。選擇重點稅源行業建立相應的行業稅務管理機構，實施稅收專業化管理。如在稅務系統內部分別成立大企業管理機構、中小企業管理機構，深化納稅評估。征管機構設置趨于專業化和扁平化，稅務人力資源走向集約化。通過上述舉措進一步提高征管質效，逐步實現征稅成本最小化，稅收環境最優化。

（二）社會管理對稅收征管模式變革的啟示

社會管理主要是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控制的過程。構建社會主義和諧社會對社會管理提出的要求是:探索社會主義初級階段社會管理的基本規律;制定社會管理的基本方針、法律法規和政策;明確社會管理的主體;合理配置社會發展資源,實現經濟和社會的協調發展以及社會質量的全面提高。在實施過程中要求建立綜合決策機制、鼓勵社會組織和民眾廣泛參與，做好基礎性工作，優化社會資源配置，強化政府的服務職能。可見，社會管理工作應該具有基礎性、綜合性、公共性、法治服務性、廣泛參與性等特點。稅收征管模式是社會管理在稅收征管領域的具體體現，適應新形勢下社會管理的新要求，是創新和完善稅收征管模式應有之義。

近來，武漢市經濟技術開發區地稅局組織相關干部積極開展“納稅人評地稅”活動。轄區50戶納稅人圍繞稅法宣傳、涉稅事項辦理及納稅服務等方面征集了40余份建議和意見。 （圖/文：市地辦）

三、創新完善現行稅收征管模式的建議

當前稅收征管模式的創新與完善應當在借鑒國際先進經驗的同時，立足我國經濟社會發展現狀和趨勢，充分吸收社會管理的精髓，上升到戰略管理高度，以最低成本、最高質效、最優環境為指引，立足法治化、信息化、社會化。要著重把握好三個方向：

1、從收入管理型走向執法服務型。我國稅收征管模式逐步優化，但是始終沒有擺脫“以稅收收入為中心”的桎梏，不論是機構設置、綜合績效考核還是具體稅收征管工作，收入管理型特征比較明顯。在這一背景下，采用行政手段按照“基數+增幅”下達收入計劃，稅務部門以征收稅款、完成任務為主要目標。普遍出現重收入輕管理服務、收過頭稅（寅吃卯糧、引稅、借稅）、“余稅不收”（為減輕次年增幅壓力控制稅收規模和增幅）等亂象，偏離了現代化稅收征管模式的發展要求。稅收成本沒有得到足夠重視、納稅遵從是被動而非主動、稅收誠信度較低。經過多年的探索，當下我國稅收征管模式已具備選擇執法服務型的方向的條件，可采取如下方法：一是完善稅收法律體系。在《憲法》中增加稅收章節，制定《稅收基本法》，將稅收征管工作系統地用法律形式固定下來，賦予征納雙方平等法律地位，使稅收征管過程成為稅務部門履行稅收征管職責與納稅人履行納稅義務的統一過程。二是結合誠信社會建設，實行綜合性分類管理。按照納稅人誠信度、規模、產業性質等分類，開展有區別的管理和有針對性的服務，以信息技術為支撐、誠信納稅需求為導向，夯實基礎、規范流程，引導稅務部門與納稅人的稅法遵從由被動走向主動。三是實行稅收收入指導性計劃與稅收征管質效相結合的考核機制。要逐步淡化“收入中心論”影響，最終樹立體現稅收成本最小、征管質效最高、社會效益最佳的治稅理念。四是提升稅務稽查層級，嚴肅涉稅違法行為查處。實行稅務稽查部門分片設立，直屬省級稅務部門和稅務總局稽查局雙重管理，賦予稅務稽查部門一定的刑事偵辦權。加大處罰力度，對涉稅違法者（無論是征納雙方還是社會中介）嚴查重處。

2、從稅務主導型走向社會協作型。一是鼓勵和支持社會中介機構成長壯大。積極引導稅務師事務所、會計師事務所、律師事務所等機構參與到納稅申報、稅收輔導、稅務鑒證等領域中來，鼓勵成立納稅人協會、稅收志愿者協會等民間組織開展稅收宣傳、稅務維權等活動。二是統一稅收管理信息系統，與銀行、海關、保險、工商、稅務中介等聯網。全國所有涉稅事宜逐步進入系統，個人以身份證號碼、法人以法人代表身份證號碼為唯一稅務識別碼。稅收征管、稅務代理等均在統一系統內的相應模塊中進行。三是建立第三方參與的稅務風險評估機制。邀請第三方參與征納雙方的稅務風險評估，促進征納雙方和涉稅中介機構的風險管理，服務相關資源調配。

3、從多層均衡性走向扁平固基型。按照經濟區域和職能需要設置稅務機構，改變按照行政區劃均衡設置管理層級和全職能局的做法，突出鞏固基層管理服務工作。一是推行多元集中征收。條件成熟的地方或者重點稅源可以實行以省為單位的分片集中申報征收，條件不具備的地方可以實行設立多個征收點，或委托相應的稅務機關受理申報征收。二是以省為單位設立稅收信息處理中心，可以分片設立稅收信息處理服務站作為派出機構。建設統一的稅收管理信息系統，集中財力和技術力量，全面提升稅收管理信息系統的安全保障水平和層級。三是撤銷市、縣級全職能局，成立相應的管理局。其中市級管理局作為省級全職能局的派出機構，主要負責人事、財務、政風行風等行政管理和受省局委托的政策管理。根據當前實際，縣級管理局作為稅收管理服務的重點加強建設，在人、財、物上給予傾斜，其承擔的職能主要有深化稅收宣傳、規范基礎管理、嚴格執行稅收政策、廣泛開展納稅評估輔導，致力于調動各方力量優化稅收服務、構建誠信稅收環境。

鑒于此，建議建立適應新形勢的稅收征管模式應體現為：“以信息技術為支撐，以申報納稅為基礎，多元化集中征收，社會化優質服務，分類管理，嚴格稽查”。