城鄉統籌規劃在我國縣級層面的改革實踐

蔣林，王芳，易崢，曹力維

（重慶市規劃設計研究院，重慶 401147）

0 前言

縣是我國現行行政體制下的基層行政單位，是落實國家政策的基本單元。從歷史演變來看，縣建制相對固定，很少改變；從地域大小上看，縣級行政區（包含與縣行政等級相同的縣級市及部分與縣行政體系相似的地級市，下同）多在1000～2000km2，既有城，也含鄉，城鄉之間有緊密的政治、經濟和社會聯系；從規劃體系和管理上看，縣既具備相對獨立的規劃管理權限，又具有比較適中的管理范圍。這些特性決定了縣應當成為推進城鄉統籌規劃改革的關鍵平臺，可實現縣域城鄉規劃全覆蓋。

1 規劃編制體系的改革實踐

國家尚未出臺《城鄉規劃編制辦法》以代替現行《城市規劃編制辦法》，因此全國范圍內的規劃編制體系并未在縣進行全面改革，仍按照城市分為總體規劃和詳細規劃兩大類。但部分省市在《城鄉規劃法》基礎上，已在縣級城鄉統籌規劃編制體系改革上走在前列，主要做法是增加能覆蓋全域、統籌城鄉的規劃類型，可分三種方式(圖1)。

1.1 創新指導縣（市）全域層面的規劃類型

重慶市要求下轄區縣編制“區縣城鄉總體規劃”覆蓋區縣全域，編制內容與“縣域城鎮體系規劃”相近，實質上是對原“縣域城鎮體系規劃”做了創新，增加不少城鄉統籌規劃內容。陜西省在縣層面增加“城鄉一體化建設規劃”，層級上介于區域性城鎮體系規劃和市(縣)城市總體規劃之間，類似原市(縣)城鎮體系規劃；根據2009年6月省內下發《城鄉一體化建設規劃編制辦法(試行)》，其內容也與原市、縣城鎮體系規劃相差不大。因此重慶和陜西均是在原城鎮體系規劃基礎上進行不同程度創新，實現城鄉統籌規劃。

成都市有所不同，其“縣規劃”含“縣域城鄉總體規劃”和“縣城總體規劃”，其中“縣域城鄉總體規劃”是在“全域成都規劃”指導下將城鄉空間規劃的主要控制要素匯集在一起，進行“一張圖管總”和規劃統籌，對上延續了“全域成都規劃”的轄區滿覆蓋思想，對下指導城鄉空間的利用和管控。

1.2 以體現城鄉統籌性質的規劃融合原體系規劃和城市總體規劃

浙江省新設“縣域總體規劃”層級，包括縣域城鎮體系規劃、縣政府所在地鎮(或中心城區)的總體規劃或者不設區的市城市總體規劃，將整個縣級行政區劃為城市規劃區。該規劃一方面融合縣域城鎮體系規劃和縣城總體規劃的內容，一方面對行政轄區滿覆蓋，并對鄉村規劃內容有所涉及。

1.3 編制體現城鄉統籌性質的專項規劃

2010年 《江蘇省政府辦公廳關于加強城鄉統籌規劃工作的通知》要求，正在修編縣總體規劃的地方，要同步編制城鄉統籌規劃，納入縣總體規劃一并報批；已完成縣總體規劃編制的地方，規劃部門要依據縣總體規劃組織編制城鄉統籌專項規劃。從上述要求看，江蘇省將“城鄉統籌規劃”認定為專項規劃，既可單獨編制也可作為總體規劃的一部分，但更強調城鄉統籌內容。

2 規劃編制內容的改革實踐

2006年建設部印發《縣域村鎮體系規劃編制暫行辦法》替代2000年下發的《縣域城鎮體系規劃編制要點（試行）》，將縣域規劃從城鎮擴展至村，雖體現了城鄉統籌規劃和管理的思想，但依然只是“點”規劃(確定城鎮空間、等級規模)，缺乏對鄉村“面”的考慮；只有城鎮的規劃內容而缺乏對鄉村的關注。縣域城鄉統籌規劃的主要任務就是全域覆蓋規劃指導和管理部門間協調銜接，因此各地規劃編制內容主要按此思路改革，其中以浙江等省市實踐最為系統和深入，體現在三個方面。

2.1 強調與土地利用總體規劃的全面銜接

縣域城鄉總體規劃要在空間上落實各項指標，就必須與其他規劃銜接關鍵指標，尤其是要與控制土地要素的土地利用總體規劃(下簡稱“土規”)之間全面銜接。浙江省《縉云縣縣域總體規劃（2006-2020）》對此進行了創新，專題研究了與土規銜接的指標和方法，提出了“六大銜接”:①基礎工作銜接（基礎數據、基礎圖件、用地分類等）；②主要經濟社會發展目標銜接；③建設用地規模銜接，即按確定的城鄉建設用地控制規模，確保耕地保有量和基本農田保護任務，加強資源承載能力、環境容量研究，根據土地供應能力、耕地占補平衡能力來統籌安排規劃期內城鄉建設用地，特別是城鎮建設用地規模；④城鎮建設用地空間布局銜接；⑤規劃建設時序銜接；⑥實施措施銜接，采用“四步走”的具體操作方式確保規模和空間布局的一致性（圖2）。

2.2 強化對鎮鄉規劃的統籌指引

縣是目前進行鎮、鄉、村規劃指引的最好層次，不僅可促進省市鎮鄉村規劃指引的落實，又可對具體鎮鄉村規劃關鍵要素進行統籌考慮。例如，成都市《雙流縣縣域總體規劃》在城鎮規模等級結構上分為新城、重點鎮、新市鎮、一般鎮、農村新型社區、林盤6個層級。在建設用地規模預測和分配上，既考慮傳統的有用地指標的建設用地，也考慮可流轉的集體建設用地，各分區和各鎮用地規模及范圍要根據總規用地規模、土規用地指標、可流轉集體建設用地指標統籌協調確定。規劃制定的新農村規劃指引，包括社區聚居人口、人均建設用地、保留林盤的選擇、公共服務設施、市政道路設施布局、發展模式等(圖3)，為農村發展提供了具體有效的導向目標。

圖2 縉云縣“兩規”銜接圖

圖3 雙流縣域規劃城鄉用地布局圖

2.3 建立全域空間管制體系

浙江省《諸暨市域總體規劃(2006-2020)》(圖4)將市域土地劃分為9大類用地(城鎮建設用地、村莊建設用地、獨立工礦用地、基礎設施用地、風景旅游用地、發展備用地、農業保護用地、生態用地、水源保護用地)，分別與土規以及交通、電力、環保、農林等部門專項規劃銜接，并按部門職責提出可有效實施的管制措施。在劃定適建、限建、禁建三大類空間的基礎上，針對各類用地的特點建立“點、線、面”結合的空間管制體系，“面”上控制城鎮建設用地增長邊界，明確耕地、林地、風景名勝區等保護范圍；“線”上控制生態廊道與各類基礎設施廊道；“點”上控制歷史街區、水源保護地等。通過全域空間管制區的建立和與部門職責相符的管制措施，縣域規劃可得到有效實施，實現縣域內城鄉資源的統籌利用。

圖4 諸暨市城鄉用地空間管制圖

3 規劃管理的改革實踐

城鄉統籌規劃改革最終要依靠規劃管理來實現，各省市在規劃管理方面的改革大多從法制建設、機構建設以及實施保障制度建設等方面進行。

3.1 出臺相應管理條例

在對規劃編制體系和編制內容進行改革的同時，部分省市出臺相應的規劃編制導則，以完善和規范規劃編制。東部如浙江省，2006年頒布了 《浙江省縣市域總體規劃編制導則 （試行）》，省內部分地區還根據該導則，出臺了適合地域要求的規定（如《臺州市縣市域分區規劃編制導則（試行）》）。西部地區如重慶市，2007年編制完成了 《重慶市遠郊區縣城鄉總體規劃編制導則》等(表1)。

表1 各省市制定的縣（市）層面規劃管理文件一覽表

3.2 機構建設的改革創新

在機構建設改革創新上，各省市均有自身特色，但廣東省在這方面走在全國前列。

佛山于2011年將國土資源局、城鄉規劃局合并為國土資源和城鄉規劃局，承擔了國土和城鄉規劃相關的規劃編制和管理工作，包括土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、市域城鎮體系規劃、城市(鎮)總體規劃、專項規劃、詳細規劃(含村規劃)等；規劃編制的職能均集中于內設的綜合規劃管理科，真正實現一個部門管理，實現國土和規劃的無縫銜接。相比之下，上海盡管成立了規劃和國土資源管理局，但國土資源和城鄉規劃的編制和管理仍分設兩個處室，并未真正整合。

云浮市邁出了更大的改革步伐。2010年其在廣東省率先將三大規劃以及其他行業發展規劃的編制職責整合為“市規劃編制委員會”一個部門負責，試圖實現“一張圖紙”治理城市；同時賦予該編委會組織編制和審查全市各部門的專項規劃，并監督實施的職責。這一整合并非“多規合一”，而是由一個統一部門統一協調銜接國民經濟與社會發展規劃(期限5年)、土地利用總體規劃(期限一般10年)、城鄉規劃(期限一般20年)及各行業規劃之間的發展目標、重要控制指標和近期重大行動計劃。經過幾年實際運作，有效避免了各部門規劃 “交叉扯皮”的現象，基本實現了以規劃引領發展的初衷，對云浮市資源環境的保護利用和城鄉區域統籌發展產生了積極影響。

此外，為了解決規劃權力過于集中且缺乏有效監督、以及執行不力等問題，云浮市還成立了由市長任主任的規劃審批委員會，就規劃建設的重大事項進行審查并提出決策意見。規劃審批委員會下設環境藝術委員會和規劃監督監察委員會。其中，規劃監督監察委員會受規劃審批委員會委托，就各項規劃實施情況進行監督檢查。通過合理配置和運用編制權、決策權、執行權、監督權，進一步從制度上保障了“多規”之間的有效銜接。

3.3 實施保障機制的改革

仍以云浮為例，該市在整合制定《云浮市統籌發展規劃》的基礎上，還研究建立了包括財政、組織、考核等相應的規劃實施保障機制。例如，針對規劃確定的“重點城市化地區、工業化促進地區、特色農業地區、生態與林業協調發展區”等四種功能區域，為相關實施主體(即鎮和街道)制定了專門的績效考核辦法。具體規定了重點城市化地區側重于考核經濟發展和功能優化，工業化促進地區側重于考核工業產值的增長，特色農業地區側重于考核農業產業化經營水平，生態與林業協調發展區側重于生態公益林建設、水源保護等，并明確了具體考核標準。以“功能發揮好、考核得分高”的原則，體現權責利相一致的機制，調動不同地區科學發展的積極性。正是這種“規劃落地、責任到人”的保障機制，使規劃實施得到了有效保證，促進了該市經濟社會的發展和人居環境的改善。

4 思考與總結

4.1 對縣規劃存在問題的反思

縣級層面是城鄉統籌從戰略走向實施的關鍵環節，城鄉統籌改革在這一環節既要落實上層次提出的規劃項目，又要實現縣域全覆蓋，并為下層級的規劃編制和實施提供依據，增強規劃的可實施性和可操作性。

就國家層面而言，縣規劃是缺失的。現行城鄉規劃編制體系中，縣級政府編制的規劃只是縣城所在地鎮的總體規劃，僅將縣域城鎮體系規劃作為縣城總體規劃的組成部分，且縣域城鎮體系規劃的法定地位并未得到保證。廣東、浙江、重慶、成都、陜西等地將縣域全覆蓋的規劃作為城鄉統籌改革的突破口就是很好的實踐，但目前這些規劃名稱不統一，且有突破國家法定規劃體系的跡象；或為了兼顧國家法定規劃編制體系和地方實際需求，將縣域規劃穿插在國家法定規劃體系中，造成地方規劃體系內容復雜，規劃重疊。

縣規劃的實際效用在不同地方也有明顯差異。個別地方規劃的作用非常明顯，如廣東省云浮市（在下轄各縣編制“縣域主體功能擴展規劃”），其特點就是規劃的目的、定位都非常明確，在解決規劃的綜合和統籌功能的同時，還配套設置了規劃實施的機制，將此作為規劃的重要內容，并因此保障了規劃的落實。之所以做到這些，最根本的原因是當地決策機構真正認識到規劃對統籌城鄉發展的重要性而采取了強力的行政推動。但這種政治精英推動的做法有較強的人治色彩，易隨領導職務的變動而變化。大部分推行編制縣總體規劃的地區，并沒有像云浮那樣正確認識縣總體規劃的重要作用，縣里要么缺乏編制的積極性，要么編制以后很難實施。顯然，從全國范圍而言，還缺乏從制度層面來系統設計和規定縣總體規劃的內容、調控對象以及調控手段。正是這種缺失或缺位，使得城鄉規劃在縣級行政區域這個城鄉統籌的重要單元少有作為。

4.2 縣級層面城鄉統籌規劃的改革建議

要在縣(市)這一層級真正實現城鄉統籌規劃，必須構建規劃編制事權與行政管理事權范圍一致的全域規劃體系，增加編制縣(市)域規劃。一方面，可參照浙江的做法，對縣級規劃體系進行徹底改革，在縣域層面只編制縣域總體規劃，內容為縣域城鄉總體規劃、縣人民政府所在地鎮(或者中心城區)的總體規劃或者不設區的市城市總體規劃，不再單獨編制縣城總體規劃，以縣域城鄉總體規劃替代縣域村鎮體系規劃。縣域規劃應著眼于項目落地和實施指導，并為下層級規劃編制和實施提供依據。另一方面，為增強規劃的可操作性和實施效果，縣域規劃應將“多規協調”，特別是與土地利用總體規劃的協調銜接作為重點，切實落實城鄉各種功能空間。縣級市及較小規模的地級市建議參照縣域總體規劃編制，同樣將“多規協調”作為工作重點。

4.3 結語

各省市以城鄉統籌理念對縣級行政區層面的規劃改革進行了多方面探索。規劃編制體系方面，有增加指導縣全域層面的規劃類型，有以體現城鄉統籌性質的規劃融合原體系規劃和城市總體規劃的規劃類型，也有將城鄉統籌規劃作為一種專項規劃的規劃類型；規劃編制內容方面，強調了與土地利用總體規劃的全面銜接、強化鎮鄉規劃統籌指引、建立全域空間管制體系3個方面；規劃管理方面，主要從出臺相應管理條例、改革機構、創新落實保障機制等方面進行改革。這些改革為我國基層行政區推動城鄉規劃改革奠定了良好的實踐基礎。

近年來各地的改革經驗，應當以何種形式在全國范圍內推廣，如何推動上層設計如何因勢利導進行修改，還需要業內的廣泛討論和實踐。但地方取得實效的改革成果，可先在周邊分區域、分階段推廣，并聽取意見，及時改進。下層次的先行改革最終將有力促進上層制度的修改。

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