我國教育政策執行中基層執行機構的行為分析——以中職免學費政策為例

□王喜雪

一、問題的提出

教育政策執行通常被視為政策合法化之后的階段，顏國梁指出“教育政策執行是指某項教育政策經過合法化后，負責執行的教育機關與教育人員，結合各種教育資源，采取適當有效的行動策略，并在執行過程中，因應對外在環境，不斷進行協商和修正，使教育政策付諸實施，以達成教育政策目標的過程”[1]。簡言之，教育政策執行系指將政策目的轉換成實踐的過程，它是政策過程的樞紐，直接影響教育政策的效果。

與政策執行相關的因素有很多，有學者在其政策執行過程模型中提出了六個與政策執行有關的因素，這些因素包括：政策標準與目標；政策資源（例如財源或其他誘因）；組織溝通及執行活動；執行機關的特質；經濟、社會及政治條件（例如政策執行中的經濟資源、輿論、利益團體的支持度）；以及執行人員的意向（詳見圖1）。

依據上述政策執行過程模型，政策執行的關鍵在于執行機關的特性及執行人員的意向，其他因素主要為執行背景因素。在政策標準與目標既定、經濟社會政治環境相對穩定的情況下，執行機關在政策執行中的行為選擇屬于動態因素，其選擇結果將直接影響政策執行效果。

圖1 政策執行過程模型

政策執行機關包括不同層次不同功能的組織機構，其中，基層執行機關是直接面向政策目標群體的機構，所有的公共政策都最終通過它們來執行。因此，分析基層執行機關在政策執行過程中的行為特征將有助于促進政策執行的有效性。

我國關于教育政策執行的研究，主要包括兩個方面。一是將“教育政策執行”作為研究對象，學者們依據相關理論基礎從不同的學科視角對“教育政 策執行”進行審視和分析，對教育政策執行的概念、特征、作用、理念及價值觀等進行研究，該研究屬于教育政策執行研究的理論研究。二是對“某項教育政策執行”的研究，學者們主要考察某政策的執行過程，從中總結經驗，提出問題，尋找解決辦法，并進而促進我國教育政策執行的有效性，屬于應用研究。在這兩種研究中，關于基層執行者在教育政策執行中的行為研究并不多見，筆者所及范圍之內僅見少量關于基層執行機構（例如學校）在教育政策執行中的行為分析，且多夾雜于相關研究之中，例如王鵬在解釋高等教育政策執行過程中政策執行變形的概念時，即以高校擴招政策為例，說明高校作為具體執行者，為了維護本集團的利益而使政策產生變形[2]。

本文將以中等職業教育免學費政策為例，分析基層執行機構在教育政策執行中的行為特征及其影響因素，以明確基層執行機構對于教育政策執行效果的作用與影響。

二、概念界定及分析框架

（一）概念界定

1.基層執行機構。在本研究中，基層執行機構是指在政策執行過程中，直接與目標群體成員互動的機構。

教育政策的執行機構包括不同層次不同功能的組織，基層執行機構處于政策執行鏈條的終端。每一層次的執行機構均在執行鏈條中扮演重要的角色，且由于不同的執行機構具有不同的組織目的，因此在政策執行中它們的立場并非中立。基層執行機構由于是直接面向目標群體的，因此其行為又會引導和控制目標群體對教育政策的認知和反應。

在基層執行機構中，基層官員的作用不容忽視。所謂基層官員是指“在公共服務過程中，必須直接與目標團體成員互動，并且享有相當裁量權的第一線基層官員”[3]。基層官員在其工作范圍內擁有相當自主權，且能夠引導并控制目標群體，他們所作的決定、建立的作業程序以及對抗不確定性的工作設計，都可能成為教育政策執行的依據和標準。同時，基層執行機構的組織結構、組織特性會深度影響基層官員在政策執行中的認知和行為。

2.行為和行動。一般說來，“行為”對應的英文是“behavior”，“行動”對應的英文是“action”，在學術界有一個基本共識，認為“行動”（action）和“行為”（behavior）的區別主要在于有沒有“意向性”（intentionality）。行動當然是行為，但是沒有意向性的行為就不是行動，可以說，意向性是區分行為和行動的關鍵。

關于“行為”和“行動”的定義，在《現代漢語詞典（第5版）》[4]中是如此解釋的，“行動，一是用作動詞，指行走，走動；二是用作動詞指為實現某種意圖而具體地進行活動；三是用作名詞，意同行為、舉動。”“行為是用作名詞，指受思想支配而表現出來的活動。”那么，“受思想支配”應如何理解？有學者舉過一個例子，說“課堂上學生打噴嚏，通常只是一種行為；但課堂上學生吹口哨，通常就是一種行動”[5]，打噴嚏是受思想支配的嗎？筆者認為，這更像是一種生理現象。即便依據學者認知，認為意向性是區分兩個概念的關鍵，但有時候，如何分辨是否具有意向性也是很困難的。例如，甲乙兩人爭論，甲說了傷害兩人感情的語言，對于這個事實的解釋，甲可以說是無意的，是沒有經過大腦的，而乙則可以認為甲是故意這么說的。若是前者，則可以界定為行為，若是后者，則是行動。甲當然清楚事實真相，但是乙和其他人卻實在無法分辨，即便甲說的是真話。因此可見，行為和行動是具有區別的兩個概念，但是在實踐中也確實是很難區分的兩個概念。

結合以上分析，再加上考慮研究實際，本文將行為和行動作為同義詞使用，不再加以區分，均指向受思想支配所采取的活動。

（二）分析框架

依據以上理解，本文主要從個體行動與組織結構兩個層面對教育政策執行中的基層執行進行剖析。行動和結構是教育政策執行中的兩個重要因素：行動強調政策執行者的認知對于實現政策目標的重要性，強調的是執行中的個體；結構是含有歷史與社會系統的支配性結構，強調的是政策執行組織的總體。個體行動在總體結構框架下發生，兩者之間存在一種作用與反作用的關系：從短期看，總體結構制約個體行動，從長期看，個體行動會影響甚至改變總體結構。

由此，本文基于免學費政策的執行結果，聚焦于職業學校（基層執行機構）在政策執行中的行為，主要從組織特性、組織利益、組織權力等三個維度進行分析和探討。

三、中職免學費政策基層執行機構執行情況分析

中職免學費政策自2009年開始實施至今已經5個年頭了。該政策是中央推動在全國范圍實施的政策，政策執行涉及中央、省級政府、地方政府、縣級政府及中等職業學校五個層面，該政策的基層執行機構為中等職業學校，基層執行官員為職業學校校長。

中職免學費政策的享受人群是不斷擴大的，2009年開始實施之時，僅僅是農村家庭貧困生（5%的比例）及涉農專業學生享受免學費，中間政策范圍不斷調整擴大，至2012年秋天全部農村籍學生、涉農專業學生以及城市家庭貧困生可以享受免學費政策。免學費政策的資金由中央和地方分攤（東中西部分攤比例不同），到了地方，省、市、縣又再次進行分攤（分攤比例各省不一）。政策范圍的不斷調整、資金來源的多層次導致該政策在執行過程中存在可操作空間，為政策執行帶來一定難度。

以某中職學校為例，Z學校2009年、2010年和2011年的免費政策實施目標分別為125人、273人和355人，但是實際享受人數僅為60人、179人和208人，困難生所占的比例僅為2.05%、2.22%、2.05%，不足國家規定目標5%的一半。（詳見表1）

表1 Z學校享受免學費政策學生統計表

考察Z學校的免學費資金使用情況，發現財政實際撥付的款額與應享受人數不符。2009年、2010年和2011年財政撥付款分別為107350元、320000元和390000元，撥付款實際名額為56.5人、168.4人和205.3人，與應享受免學費人數相差甚遠。(詳見表2)

表 2 Z學校免學費資金使用情況統計表（單位：元）

由于該政策牽扯到資金問題及其他原因，筆者無法獲得中央或地方的總體數據，但在調研中發現，Z學校并不是個例。導致這種政策偏差的原因有很多，但作為基層執行機構的學校在中間的作用是什么？如何激勵學校做到更好？

四、中職免學費政策執行中的基層執行機構行為分析

作為基層執行機構的職業學校，其行為選擇受到組織特性、組織自身利益以及組織掌控權力的影響和制約，下面即從此三個維度對職業學校的行為進行分析。

（一）學校行為受制于組織特性

1.職業學校的組織特性：作為科層組織和經營組織的職業學校。職業學校作為學校中的一類，其主要特性體現在兩個方面：政府化和市場化，這兩種特性是不同社會價值取向對學校滲透的結果。

（1）職業學校的政府化特性。與其他學校組織相同，職業學校是具有雙重系統（行政系統和專業系統）的組織，其與社會具有很強的同構性，屬于教育系統內部的基層組織。職業學校的組織特性并不好理解，或者說，從不同的視角進行審視會具有不同的特性，正如波·達林所闡述的：沒有任何一種組織的觀點能概括出學校組織的所有特點，但每一種觀點都有助于我們理解學校組織，無論是結構主義的觀點、人本主義的觀點還是政治學或符號學的觀點。

綜觀學校組織理論，科層組織理論是學校組織論中最重要的一支，科層組織有許多層次的決策水平和高度集中（一元）的中心，其合理性體現在：權力集中，圍繞清晰的目標最大限度地利用資源，是韋伯思想的產物，即堅持明確的制度規章和程序以確定標準和指導行為，頒布明確的計劃和日程供學校人員遵守等。可以說，科層化是我國學校包括職業學校的主要特性，無論是學校的組織架構還是內部職能分工，無不反映著科層組織理論對其的影響。

“學校單位說”是計劃經濟和政治集權的產物，是中國特有的學校現象，它最為明顯的體現在學校生活無機化、學校部門機關化、管理職能行政化、人員固定化、權力威權化[6]。

學校單位化是我國政治體制在教育領域方面的反應，其結果就是學校作為單位存在，將專業性和政治性高度整合在一起，反應在行為取向上，體現為長官意志和黨的意志高度融合。學校是政治的產物、而不是社區和經濟發展的產物。學校即便是實行了校長負責制，也依然沒有擺脫黨政不分、政教不分的單位所有制形式[7]。

“科層化組織”與“學校單位說”結合在一起，便構成了我國學校獨有的政府化組織特性。這種特性既遵循了科層制度的形式，又繼承了長官意志的內涵，學校與主管行政部門之間形成了依附的關系， 學校在很大程度上并不具備自主權，學校發展很大程度上依賴于上級部門。從而導致學校的行政化越來越重，專業化越來越輕。職業學校作為教育組織中比較弱勢的一類，其對于上級的依附性則更強，尤其是在當下職業教育發展處于低谷的時候。

（2）職業學校的市場化特性。在我國，市場化運作最先開始于民辦學校，后波及公立學校。自上世紀90年代我國全面實行市場經濟之后，學校也逐漸卷入其中。作為與市場和社會直接對接的組織，職業學校首當其沖。1991年開始實施收取學費制度，將職業學校推入市場，自此，其內部管理開始實行漸進性的市場化改革，如實行評聘分開、實行有償辦學、倡導校長職業化等等。在當下，中等職業學校徹底淪為經營組織，每年一度上演的招生大戰，已經成為學校和教師的噩夢，其目的僅僅是為了中職學校的生存。為了生存，職業學校不得不取悅于家長和企業，其人才培養越來越遠離于人的目標，而漸近于工具性目標。面對來自市場的壓力，職業學校的教育性被逐漸壓制，“與其說是教書育人的組織，毋寧說更像是調節勞動力市場的社會機構，像是贊成社會不平等制度的合法機構，學校成了十足的學生工廠，成為市場經濟條件下的特殊企業。”[8]

2.雙重特性導致職業學校面臨雙重困境。（1）政府化特性決定職業學校必須迎合政府。政策的目標是政府制定的，其相關資源也控制在政府手中，學校雖然是政策執行機構，但是并沒有參與政策制定，同時也不具備支配資源的權力，免學費政策的實施程序是政府制定的，并沒有過多的考慮職業學校在執行時的實際難處，或者換句話說，免學費政策的制定是基于理想化的假設，此假設即為各級政府能夠很好地履行其中的應擔責任，政策文件并沒有說明如果資金不足應該如何應對的問題。職業學校目前面臨的最大問題即為資金不足問題，但是其政府化的組織特性決定了學校只能在既有條件下執行政策，這直接關系到學校的發展，進一步來說直接關系校長的未來。為了執行政策，校長負責制下的職業學校只能想盡辦法將政策落實，既然資金問題是無法解決的，那么就只能在政策的具體實施中尋找變通，例如，削減政策享受范圍等方式，這樣的做法是對上有了交代，對下也有了說法。（2）市場化特性決定職業學校還要迎合目標群體。免學費政策雖然屬于惠民政策性質，但是其具體的政策制定和實施方式的設計并沒有征求過目標群體的意見，如同其他政策一樣，政策制定是政府的事情，大多數政策的利益相關者并沒有話語權，政策制定者基于其想當然的假設以及自認為的關懷制定了相關的政策文件并付諸實施，并沒有問問政策的目標群體其真實的想法如何以及其是否想要這樣的關懷。作為具體執行者的職業學校，卻不得不直接面對政策的目標人群，其市場化特性決定了職業學校不得不盡量地滿足學生和家長的要求，招生之前要面臨家長對于免學費政策“先交再退”的疑慮，招生之后要面對學生提出的質疑：“為什么到現在都不發現金，是否是說話不算數？”

為了應對家長的疑慮，有的學校做出了不同于上級要求的實施方式，但是這種執行方式徒然為自己增加了麻煩，因為這種方便與受惠者的實施方式無法獲得上級的認可，政府并不會依據實際情況進行政策實施方式調整。

（二）學校行為受制于組織利益

從組織發展來看，其一，學校受制于政府，因為政府掌控了學校發展的所需資源；其二，學校受制于市場，因為市場決定了學校的生源。但職業學校是獨立法人單位，作為獨立的組織，其必然會有自身利益存在，因此，學校在執行政策時除了受制于政府和市場，更多的會考慮如何保證自身利益的最大化。

鑒于我國職業學校的組織特性，其自身利益主要包括政治利益和經濟利益。所謂政治利益是指學校若要獲取更多的發展所需資源，必須按照政府要求行動，此由其政府化特性決定，前文已經論述過，不再贅述。而經濟利益的來源是多方面的，既有來自于政府的，也有來自于市場的。職業學校資金缺乏是普遍現象，政府投資不足，市場注入資金不夠，導致職業學校想方設法籌謀資金。免學費政策執行所需資金是由政府提供，但是鑒于資金提供不足，導致學校無法實現既定政策目標 （詳見表1）。同時，正是由于此原因，為學校執行該政策提供了可操作空間，這也是為什么學校發放資金數額不足的原因（詳見表2）。實際上，在免學費政策執行中，職業學校既受到相應規范的制約，同時又要謀求自己的利益（政治利益與經濟利益均在考慮范圍之內），當政策存在一定的漏洞時，它會在權衡之下采取變通的行為，即“將其主觀意圖與外在規范調適起來，既能在行動的邊界上不違反形式上的合理性,又能實現自己主觀策略性的介入,從而造成一種形式上的名實相符和實際上名實分離的結果”[9]。

（三）學校行為受制于組織權力

在政治生活中，權力是主導政治進程一切方面的核心要素。政策是政治活動中的必要組成部分， 肩負調節權力和利益的重任，每一項政策的頒布和實施都是對權力和利益的重新分配。在教育政策執行中，各級執行機構均會面臨權力調整和利益糾紛，受益者與損益方對政策執行的態度則必然不同。

在免學費政策執行中，涉及多層次執行機構，且各方機構所享有的權力并不相同，權力的大小取決于擁有資源的多少，控制更多的資源就可以擁有更大的權力。且組織本身就是一種資源配置方式，組織擁有的資源多少及資源類型就決定了一個組織的生存及其權力的走向。職業學校處于行政機構的末端，其擁有資源有限，因此其在政策執行中享有權力較小。

作為基層執行機構的職業學校在免學費政策執行中的權力主要體現在將相應模糊標準如何細化為可操作性標準之中。例如，國家規定貧困生和涉農專業學生可以享受免學費政策，而對于貧困生的選擇即由學校制定標準進行操作，涉農專業學生由于標準明確則學校不具備選擇權力。這種抉擇權力是建立在國家政策執行標準不確切且經常變動的基礎之上的，尤其在政策執行初期，可操作空間較大。但是隨著目標群體范圍逐漸擴大，政策標準越來越明晰，政策執行中出現的問題也逐漸得到解決，學校所享有的抉擇權力則越來越少，若中職免費政策享受范圍擴大至全部學生，則學校的抉擇權完全喪失。從免學費政策執行來看，政策的執行標準制定得越是明晰和具備較強可操作性，則基層執行機構在實施政策時選擇空間越小。

基層執行機構處于政策執行鏈條的末端，一方面，執行的效果在此階段顯現；另一方面，所有的問題在此處累積。目標群體對相關政策的認知和態度主要向基層執行機構反饋，并希冀基層機構給予回應和解決，由于基層執行機構在政策執行中享有權力較小，它可以向上級反映問題所在，但不具備解決問題的能力。由此可見，基層執行機構在政策執行中承擔的責任和權力并不對等，為政策執行帶來一定的難度。

五、從基層執行機構行為看我國教育政策執行

在我國教育政策執行研究中，基層執行機構的重要性一直未引起重視，但其對于教育政策執行的影響卻是顯而易見的。通過對免學費政策的個案研究發現，首先，基層執行機構在教育政策執行中受制于組織特性，其行為選擇既要迎合政府，又要迎合市場；其次基層機構受制于組織利益，在教育政策執行過程中，會努力將自身利益最大化，甚至會因此扭曲政策目標的本質；第三，教育政策執行中的沖突在執行鏈條的末端積累，基層執行機構的承擔責任與擁有權力并不對等。

由基層執行機構的行為反思我國教育政策執行的組織模式，可以發現在教育政策執行中，追求的主要價值是效率，執行組織被視為追求政策目標的工具和手段，各級執行機構間的溝通主要是單向度的，上級對下級的管理主要是控制方式，因此可稱之為工具模式。工具模式的優點是效率高，在執行過程中面上沖突較小，但其缺點是忽略了各級執行者的自身利益和認知態度，容易形成實際執行中的偏差。

隨著社會進步和發展，我國的政治經濟環境越來越復雜，呈現多元化發展趨勢，而工具模式已經無法適應現有環境。我們應該認識到，教育政策執行目標的實現無法以既定的管理架構與目標導向的執行工具加以規范，領導階層必須拿出實際行動，用將心比心的方式深入了解執行者的意向與態度，以營造妥協性的執行次序系統，建構出彼此都認同的執行架構。

[1]轉引自劉仲成.教育政策與管理[M].高雄市：高雄復文圖書出版社，2005：24.

[2]王鵬.高等教育政策執行過程中的變形：基于公共選擇理論的視角[J].江蘇高教，2011（2）：26-28.

[3]李允杰,丘昌泰.政策執行預評估[M].北京：北京大學出版社，2008：30.

[4]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室[Z].現代漢語詞典.北京：商務印書館，2007：1523-1524.

[5]童世駿.大問題和小細節之間的“反思平衡”——從“行動”和“行為”的概念區分談起[J].華東師范大學學報（哲學社會科學版），2005(4)：16-23.

[6][7]張天雪.校長權力論：政府、公民社會和學校層面的研究[M].北京：教育科學出版社，2008∶92-99.

[8]勒德爾.現代學校的改革與對現代學校職能的認識[J].劉同蘭譯.教育學文集：教育與社會的發現[C].北京：人民教育出版社，1993∶100-102.

[9]翟學偉.“土政策”的功能分析——從普遍主義到特殊主義[J].社會學研究，1997(3)：88-95.