基于新型城鎮化視角的城市空間“精明增長”*

孔令剛 蔣曉嵐

城市空間結構以其獨特的方式記錄了人類活動的軌跡和城市發展的歷史脈絡。對城市空間發展的探索，伴隨著城市發展的整個過程。城市空間擴展體現在城市規模擴大、功能變化以及城市所在區域的城鎮體系變化三個層面。從國外城市的成功經驗來看，形成高效的空間結構是城市實現社會、經濟、環境和諧發展的必要條件。我國城鎮化面臨著國際國內經濟形勢的新變化。新型城鎮化進程將成為未來我國經濟發展的動力之一，并推動中國經濟和社會結構的轉型。由于我國面臨遠比西方國家嚴峻的資源、環境、人口及空間壓力，在轉型背景下，我國的城市空間結構演化過程既遵循西方國家城市化過程中表現出的一般規律，更因為我國國情的特殊性而具有自己的特色。建立新的城市發展理念，建構新的城市空間結構與形態非常必要且非常急迫。因此從這個意義上講必然也要求中國的城鎮化研究不斷產生出更加符合中國實際的研究成果。

一、城市空間快速擴張及其影響

1.我國城市空間擴張的圖景與特殊機制

城鎮化是經濟社會發展的必由之路。西方國家的城鎮化實踐表明，城鎮化來源于工業化的推動。與這種城市發展模式不同，我國的城鎮化發展過程，包括城市空間結構演化在很大程度上來源于體制變遷誘致的結果。［1］我們觀察中國體制轉型特殊歷史背景下的城市空間演化特征時，看到的是觸目驚心的城市空間的無序蔓延，表現出這個時期我國城市空間結構演化的特殊景觀:一方面，伴隨著城市經濟空前增長的同時，城市框架快速放大，基礎設施現代化水平明顯提高;另一方面，伴隨著城市日趨繁榮的同時，城市規模盲目擴張、土地利用效率低下，交通擁堵、環境惡化、資源枯竭、貧富差距拉大等問題已經相伴而生，并越來越成為城市進一步發展的障礙。［2］這種城市空間無序蔓延是在1978年以來我國制度變遷對城市空間結構影響的背景下發生的。改革開放以來，我國經歷了巨大的體制變革，經濟體制改革、戶籍制度改革、土地使用制度改革、分稅制財政體制改革和住房制度改革，都在體制和制度層面深刻地影響了中國的城市空間擴張，表現出了中國特色的演化機制和演化圖景(參見圖1)。

圖1 1978以來中國城市空間擴展的特殊演化機制［4］

城市是經濟社會活動的載體，而城市空間既是經濟與社會發展的物質體現，也是關于城市發展理念在空間上的實體性表達。2002年以來，我國城鎮化發展迅速，城鎮化率年均增長達到1.35個百分點，城鎮人口年均增加2096萬人。2011年，城鎮人口比重(城鎮化率)達到51.27%，城鎮化率首次突破50%。2012年，全國總人口13.54億人，城鎮常住人口7.12億人，城鎮化率達到52.6%。伴隨著城市經濟的迅猛發展和人口的急劇增長，我國大中城市的城市空間也在不斷擴張。根據對過去10年城鎮化發展數據以及發展趨勢的測算，若城鎮化率每年提高1個百分點，我國城鎮人口將每年增加1300萬人，城鎮建設用地大約需要新增2000平方公里，這大體上相當于20個百萬人口大城市的建設用地。［3］1994年開始的分稅制改革，對中央政府與地方政府之間的事權與財權進行了重新劃分。分稅制改革一方面在財權上增加了地方稅種以及地方的留成比例，另一方面在事權上使得地方政府獲得了更多的地方事務決策權，包括城市規劃編制權、地方法規制定權，等等。事權與財權的擴大大大增強地方政府發展經濟的積極性和主動性，“經營城市”成為地方政府追求經濟增長、推動城市發展的理念。過度追求經濟增長的城鎮化模式，脫離了城市空間演化的健康軌道。在空間形態上，蔓延式的城市空間發展模式，直接導致建筑密集、交通擁擠、環境惡化、歷史文化遭到破壞、邊緣用地無限蔓延等一系列城市問題。

按照新經濟地理學理論，城鎮化在很大程度上是個地理概念。城鎮化本身就涵蓋了產業集聚、人口聚集、空間集中等實質性內容，空間集中是城鎮化最主要和最鮮明的特點。空間集中使得城市區域各類要素聚集效應增強，可以給經濟上相互聯系的經濟主體以及經濟活動借助在空間上的相互接近性帶來成本的節約，產生規模經濟效應。而城市各類人口、各類公共設施以及產業等資源在地理空間上的整合與集約程度決定了城市空間集中的效果。新型城鎮化要求促進各類生產要素和經濟活動在城市空間的合理和有效集聚，發揮空間集中帶來的正外部效應，實現城市空間資源和環境承載的和諧統一。［5］如何通過整合城市空間資源，構建合理的城市整體框架，引導城市健康發展，成為我國城鎮化發展面臨的重大戰略性問題。

2.城市空間快速擴張原因及其影響

城市是人類經濟社會活動的空間載體，并且在城市發展過程，城市中的各種要素和力量此長彼消、組合與嬗變，又對城市經濟和社會的演進過程起到強烈的反作用。在這種往復相互作用過程的推動下，城市治理方式隨之變化，城市空間也不斷重構。特別是進入本世紀以來，我國處于經濟社會的劇烈轉型期，城鎮化在地方政府的強力推動和市場力量的強勁介入下，從根本上改變著城市發展的作用機制和動力基礎，強烈地影響著城市空間的演化進程，其結果是城鎮化進程加快，城市空間不斷擴展與分化。這個進程在很大程度上表現出“政府企業化”主導下的城市空間蔓延式的非理性演化。［6］正如圖1所顯示的，1994年開始的分稅制改革，賦予了地方政府相對獨立的利益，地方政府由過去單純的國家在地方的代理機構演變成具有自身利益的實體代表，甚至地方政府本身也演化為利益的群體。分權化運動和市場化改革強化了地方政府管理經濟的職能，也使地方政府具有主導地方經濟發展的手段，并逐步強化地方政府為了自身利益參與經濟發展的積極性和主動性，造就了一批以追求GDP增長為目標的“增長型政府”。

城市空間資源是重要的經濟資源，更是各種力量參與社會活動的重要競爭元素。所以地方政府借助行政權力熱心于主導城市空間資源的組織和調配，將城市空間演變為配置資源的重要載體。城市經濟社會發展影響城市城市空間演化進程，塑造不同的城市空間，但地方政府日趨強化的主導作用控制了城市空間的發展方向，導致城市空間嬗變過程越來越呈現出政府強力介入、逐利色彩明顯的特征。一方面，各地方政府為了吸引和獲取更多的發展資源，在獲得了地方層面的規劃編制與審批大權以后，都花樣翻新的不斷地推出一輪又一輪的土地利用規劃和城鎮總體規劃。借助這些規劃的推動，各種類型的開發園區以及新城如雨后春筍般的出現，開發園區及新城建設一方面推動了城市產業結構的不斷升級和房地產業的超常規發展，功能發展以經濟為導向的“經營城市”理念加速推進城市用地形態圈層式蔓延，城市發展簡單化為鋪攤子、拉框架，城市用地規模快速擴張，相當數量的城市蔓延式擴張成為習慣;另外一方面，地方政府在任期制和政績考核雙重壓力下，城市空間發展難以長期貫徹一個穩定的戰略意圖和設計，出于自身政治與經濟利益的考慮，城市空間規劃會隨著主要領導的變化更迭、政治和政策環境的變化甚至領導者本人思維的變化而經常性的更改，不斷發生著跳躍性的變化，其結果是，城市空間出現斷層跳躍式的“斑塊空間”。

在現階段政治、經濟、社會發展背景下，地方政府在轉型過程中熱衷于直接參與經濟事務，以追求經濟增長和經濟利益為目標，在目前及未來一段時間成為城市空間演化和發展的主導力量。在這個過程地方政府表現出“與民爭利”、“與市場爭利”甚至更為嚴重的尋租行為，處于自身利益考慮的地方政府其利益訴求它所代表的已不再是完全意義上的“公眾利益”，造成地方政府、公眾與市場之間產生了利益的錯位。地方政府主導經濟發展，短時間帶來城市面貌的跳躍式改觀，短期的“積極效益”確實非常顯著。但是由此帶來的城市空間的蔓延式和跳躍式發展，實質上是以犧牲社會整體利益、社會公平以及城市的病態發展為代價的，這是不可持續的、非健康的城鎮化。

二、新型城鎮化與“精明增長”的城鎮化

城鎮化是人類生產與生活方式由農村型向城市型轉化的歷史過程，其主要特征表現為農村人口轉化為城市人口及城市不斷發展完善的過程。健康城鎮化建立在緊湊型的城市空間拓展思想基礎上，以城市是在內涵與外延的動態平衡中成長和發展起來的為核心理念，其核心內容既包括城市空間的外向型拓展，更包括城市內部空間的調整與改造。健康的城鎮化過程體現出城市空間發展階段由低水平向高水平階段的演進，城市品質的不斷優化。［7］

2000年，美國規劃協會聯合60家公共團體組成的“美國精明增長聯盟”(Smart Growth America)提出“精明增長”(Smart Growth)理念，“精明增長”提倡緊湊、集中、高效的城市發展模式，其直接的目標就是控制城市蔓延，并成為目前反對城市蔓延無序發展的主導理論工具。城市“精明增長”核心要求是用足城市存量空間，減少盲目擴張，城市建設相對集中，密集組團，生活和就業單元盡量拉近距離，轉變浪費資源的不可持續城市發展模式。因此，“精明增長”是一種緊湊、集約和高效的城市發展模式，更是一種可持續發展的健康城鎮化模式。［8］

城鎮化是現代化水平的重要標志，是隨著工業化發展，非農產業不斷向城鎮集聚，從而農村人口不斷向非農產業和城鎮轉移、農村地域向城鎮地域轉化、城鎮數量增加和規模不斷擴大、城鎮生產生活方式和城鎮文明不斷向農村傳播擴散的歷史過程。新型城鎮化發展要求城市在空間上達到增長(效率)和就業(公平)的平衡，城市空間結構與功能的協調發展;促進發展空間集約化和保護空間生態化，全面提升城鎮化發展質量。新型城鎮化導向的城市空間重構，重點在于尋求人口、產業、基礎設施、資源環境與空間的有機協調機制，實現空間結構的優化布局、豐富空間增長內涵、加強空間集聚和提高城市空間質量，構建城市空間重構的機制模式。

分工的不斷深化推動城市的發展，而城市空間是各類經濟體活動的載體。隨著城市產業結構的不斷分化、分工的日益復雜化以及生產組織方式的不斷調整，各類經濟體對區位的不斷重新選擇過程推動著城市空間結構的演化。［9］基于“精明增長”理念的新型城鎮化，是緊湊集約型的城鎮化發展模式，從重視城市發展規模向重視城市發展質量轉變，追求土地資源的高效利用和城市的精致發展，提高城市運行效率。“緊湊型城市空間”是低成本、集約型城市化模式的外在空間表現形式。其基本要求是由對城市空間資源的粗放利用模式向集約利用模式轉變，強調土地混合使用和密集開發策略，在有限的城市空間上布置合理密度的產業和人口，使得城市單位用地面積有較高的產出，形成要素集聚、功能緊湊、規模緊湊和結構緊湊的城市空間結構。

推進新型城鎮化，需要對城市空間發展的思路、模式、動力和路徑進行全面提升，并且實現其發展的經濟形態、城市布局、發展路徑以及發展理念的轉變。以集中集約利用土地為總原則，從嚴控制各單元用地增量是新型城鎮化的必然要求。嚴格控制用地增量規模，嚴格控制新增建設用地總量，通過空間重構和整合，提升城市空間的集約化程度應該成為新型城鎮化道路的核心內容。

三、“精明增長”實現路徑:空間整合與重構

1.空間整合

城市空間整合是指通過科學引導和人為干預實現空間結構的轉型。［10］城市空間整合包含兩層含義:一是城市系統內部結構優化調整，即城市空間系統有序化，如城鎮體系合理化調整、城市經濟系統與生態環境系統協調發展等;二是城市與其他城市之間的協調發展，如邊緣區與核心區之間的協調發展、兩個城市經濟系統之間的協調發展等。“整合”有梳理、歸整、合并和重組等含義，是把一些零散的東西通過某種方式彼此銜接，將零散的要素組合在一起，從而實現系統資源共享和協同工作，并最終形成有價值有效率的一個整體。因此，“整合”區別于一般簡單和機械性的集合、拼合。“空間整合”具有多維度、復合的意義，是對城市空間中的不合理因素進行調整、重塑的過程，開發城市現有的潛在空間資源，實現人口和產業的合理布局。包括對土地、建筑、道路、綠地等物質性要素，以及社會關系等內在要素進行合理組織與優化，在不改變城市用地空間范圍的情況下，通過改變城市的內部結構(土地結構、空間結構、產業結構等)，更新城市的內部機能(如基礎設施、公共交通、土地使用效率)。不僅體現在廣域的城市拓展方向與城市體系的優化上，更微觀的城市內部用地結構與產業結構的優化上。通過城市空間整合構建城市明確的發展方向，解決傳統城市因單中心蔓延式發展而產生的問題，逐步形成多中心、軸向式、網絡化的城市空間布局，在區域范圍內疏解和重組城區的多重職能，從土地利用、人口、就業、建筑、經濟等多方面提高城市密度和承載力。

城市空間整合通過系統的整體優化來達到城市區域的城市形態控制，使各形態構成要素間的關系得以重新強化，減少重復建設對土地的占用，提高城市在物理形態、空間密度、功能組合上的緊湊程度，即“再密質化”，強化城市系統內的關聯性和制約性，［11］有利于實現資源、服務、基礎設施的共享，降低城市運行的能源和資源成本。其內容包括了3個方面:一是城市區域內相對集聚的高密度和區域間相對松散的連接二者關系的整合;二是城市公共空間體系與建筑公共、半公共空間的疊交關系的整合;三是各層級綠地系統的關聯和整合。通過一個合理的整合漸進過程，協調好開發建設的空間序列和時間序列的關系，實現整體集約和緊湊的城市空間結構目標。

2.空間重構

城市空間重構是對生產功能、生活功能和生態功能的空間優化重構，并且實現從生產、生活、生態功能各自的理想化發展向協調統一發展轉變，實現均衡健康的城市功能布局，推動城市空間“精明增長”和發展轉型。因此，可以說，空間重構基于系統化戰略理念，即城市發展不是立足于空間上的快速擴張，而是更加注重功能上的做優做強，不是著眼于局部優先，而是著眼于整體提升，是在對城市空間功能的重新定位和設計基礎上的城市空間功能集聚和空間統籌。

空間重構通過對城市整體功能的再定位，通過整體的規劃與設計，對以往過快發展中城市各組成部分之間的整體秩序進行重新梳理，對以往孤立分割的空間發展進行有機的重構，在此基礎上規整各部門與地區的發展目標，提煉新階段城市發展的綜合目標，新老兼顧，整體與局部共贏，并綜合落實到城市空間載體上。［12］通過有效率的空間重構過程，實現對經濟增長和社會發展的正向推動。

基于此，空間重構的策略包括以下幾個方面:一是系統梳理城市建成環境內自然和人文等各方面的新老資源，對每個區域在城市未來發展中承擔的功能進行確定，形成分區域的城市空間發展目標、定位和發展策略，相應進行城市空間整體規劃和設計;二是進行文化景觀空間的織補與重構，拓展文化空間是新時期城市空間重構重要內容。空間重構實施新時期城市空間發展的文化戰略，優先布置文化性空間，復興人居文化、提升環境品質;三是構筑“多層次、網絡化、形態多元、生產、生活和生態功能復合”的城市生態開放空間網絡，提高城市居民生活環境質量，擴展和豐富親近大自然的空間;四是通過有意識的空間設計，保障弱勢群體空間權利，營造機會空間，再造社會空間，增加社會互動，積累社會資本，降低政府治理成本。

對城市建成區的空間重構。城區功能從服務產業為主逐漸向服務人為主轉變，從追求快速發展和近期經濟效益模式向提升空間環境品質的可持續發展轉化，優化產業布局，提升城區集聚、輻射、帶動的綜合性服務功能。對各類產業園區空間重構。系統地梳理各類產業功能區、工業園區、開發區、產業基地、專業聚集區等空間資源。我國大多數城市各類新功能區走的是低密度的工業用地開發模式，導致大規模重復建設和用地低效擴張。所以，合理控制各類新功能區建設規模和形態，也是城市空間重構，優化城市形態過程中一個的重要環節。［13］要以綜合片區布局為基本依據，打破產業區作為發展主體獨占一方的固有模式，嚴格明確各產業區塊“拓展”、“提升”、“控制”的不同發展方向，引導產業用地的發展規模、主導業態、空間布局與片區的定位相協調，細化落實功能定位，提升空間能值，從而在更長時期內實現產業空間的重構和優化。

四、簡短結論

城市是生產要素空間配置的重要載體，城市空間模式的合理化和有序演進是實現區域產業結構調整和升級的重要前提和必要保障。［14］城市空間發展模式從粗放的擴張型向“精明增長”的集約利用模式轉變是一種必然的趨勢。基于走新型城鎮化道路，“精明增長”的集約型城鎮化模式首先要求不同層級政府在土地集約利用上的策略選擇的同一性，轉變政府職能，由傳統的“建設”型政府向“建設”與“服務”兼顧的復合型政府實轉變，推動不同層級的政府都以整體社會福利最大化為根本目標，實現空間城市化與人口城市化的包容性發展;二是建立健全相應的約束機制，，構建相應的政策組合，提高土地集約利用程度，限制城市空間擴張速度，遏制城市的盲目擴張，發揮城市空間的集聚效應，節約城市開發成本，促進城市的可持續發展。三是通過空間整合，優化城市空間內部結構，提高土地的使用密度，從而更充分地利用土地;通過空間重構，實現城市的功能提升和內涵式發展。

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