我國城市群的協調發展:問題及政策選擇

劉乃全 東童童

中國城市群的真正形成與發育始于20世紀80年代的改革開放初期，歷經30年的發展歷程。從國家層面正式提出“城市群”這一發展戰略，開始于“十一五”期間?！笆晃濉币巹澝鞔_提出，將城市群作為我國城鄉區域發展中的主導推動力量;并且這一時期，我國已形成三個梯次的城市群空間體系格局?！笆濉币巹澾M一步提出，將逐步建設形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展，構建“兩橫三縱”的空間網絡體系;同時提出“在東部地區逐步打造更具國際競爭力的城市群，在中西部有條件的地區培育壯大若干城市群”以及“科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局”。［1］黨的十八大報告也提出“科學規劃城市群規模和布局”。這些政策都充分表明，在未來幾十年，城市群將成為我國城市化發展的主要形態，也將是未來城市發展的主題形態。從目前我國城市群發展的現狀來看，各種各樣的問題相繼出現，如“行政區經濟”問題、土地開發利用及基礎設施建設問題、城市群的產業協調問題和空間體系問題等等。能否有效解決這些問題，不僅直接關系到城市群協調發展能否實現，更進一步地關系到我國城市化進程能否有效推進。因此，在現階段對我國城市群發展的問題展開探討，并據此提出相關政策建議，將會對我國現階段城市的發展具有較大的現實意義。

一、我國城市群協調發展中存在的問題

(一)宏觀層面存在的城市群非協調發展問題

城市群是城市化發展的新形式，其形成與發展得益于城市化進程的加深，但由此也帶來了一系列的問題。我國的城市化發展采取的是一種“跨越式發展”模式，［2］這種發展模式以生產要素在量上的大規模投入為前提條件，以粗放型生產模式為實現方式，以大規模擴張城市建設規模為目標。目前，這種發展模式已經對我國城市化發展帶來了一系列的問題。

1.制度性障礙難以突破，使得“行政區”經濟問題難以解決

傳統的計劃經濟體制下所形成的“路徑依賴”依然影響著我國經濟的發展，這一現象使得“行政區”經濟成為制約我國城市群發展的重大障礙因素。這樣一種制度會在行政區內部形成強大的行政壁壘，從而阻斷城市群內外協調機制的建立和發展。例如，在國家提出“中部崛起”政策之后，中部地區陸續形成了6大城市群，而一些城市群之間的經濟聯系和產業分工合作并不十分緊密，基本處于各自發展的狀態。同時，城市群內部存在著更為嚴重的“行政區”經濟現象。城市群內部發展水平相當的核心城市，為了爭奪城市有限資源和國家的優惠政策，常常采用各種手段獲取自身利益，導致城市群整體利益受到影響。［3］這種各自為戰且壁壘森嚴的行政區經濟，正是城市群內部出現地方保護主義、基礎設施重復建設、產業結構趨同、區域生態環境治理失調的重要根源所在。

2.城市群建設盲目跟風，導致土地資源開發利用不合理，基礎設施建設供求不平衡

截至2013年4月3日，我國一共確定了11個國家級綜合配套改革試驗區和2個“綜合改革試驗區”。同時，截至2012年底，我國已經先后確立了20多個國家級經濟區和城市群。這些國家級的“試驗區”和“經濟區(城市群)”基本遍布了我國東部沿海地區、東北地區、中部沿江流域和西部地區。鑒于此，很多地區都相繼出臺各自的區域發展規劃，申報國家戰略層面的城市群、經濟區和試驗區，試圖使自身納入到整個國家發展戰略之中。

在這一爭搶國家政策的過程中，各地爭相擴大自身城市建設規模，大量農田被推平占用，甚至有些“科技園區”最終被荒廢。這種“土地城市化”現象導致建設用地的城市化大大快于人口城市化，同時導致大量土地不能被合理利用，造成土地資源的嚴重浪費。另一方面，由于受到行政區經濟的影響，地方政府出于自身利益最大化的選擇，使得城市基礎設施建設缺乏與周邊地區的共享機制，從而導致城市群內部存在大量的公共基礎設施重復建設，造成了巨額投資浪費的同時也使得大量基礎設施供給過度而閑置。［4］

3.環境問題已經成為城市群實現可持續發展的重要問題

近年來，PM2.5開始進入人們的視野，成為衡量一個城市空氣質量的重要指標。我國PM2.5最為嚴重的地區集中在我國經濟發展程度最高的東部地區，尤以環渤海經濟圈和長三角地區最為嚴重。這在很大程度上也說明我國城市化和工業化進程的粗放發展模式已經對生態環境造成了極大的威脅，轉變發展方式迫在眉睫。又如，水域治理問題也是城市群環境問題的集中表現。長三角城市群內長江、太湖、錢塘江、京杭大運河等主要河流水域基本都流經城市群內的各城市，很多城市均存在跨地區排污問題。［5］區域性環境污染治理難以推進，是因為在綜合整治的過程中缺乏合理的制度安排，當相應的問題都能通過法律法規的制定達到標準化，跨區域治污問題便邁進了一大步。

(二)城市群體系層面存在的非協調發展問題

1.區域和城市之間的產業關系非協調發展

城鎮化的過程就是產業的發展和集聚所帶來的人口的集聚和發展，最終推動地區整個經濟的發展。由此來看，產業是支撐一個地區經濟發展的核心環節，也是實現區域之間協調發展的關鍵因素。我國城市群發展中存在的重要問題之一，就是產業關系問題，主要表現為城市群之間的產業關系的非協調，以及城市群內部各城市之間產業分工合作關系的非協調。

(1)區域之間尚未建立起協調的產業關系，城市群協調發展的內在機制缺失。目前，在我國發達地區與欠發達地區之間缺乏合理的產業協調關系，這一方面導致發達地區實現產業升級困難，另一方面無法有效帶動欠發達地區實現發展。導致這種現象的原因有以下幾點:一是我國東部地區三大城市群內部自主創新能力還不強，在全球產業鏈分工中處于較低端環節，從而使得這一梯隊城市群的產業向中西部地區城市群轉移的速度放慢;二是存在生產要素市場二元性問題，東部發達地區可以同時獲得高素質人才和中西部地區較為廉價的勞動力和原材料，使得創新性產業和傳統產業在東部地區并存，導致傳統產業在較長時期內滯留在東部地區，無法實現向中西部的轉移;三是中西部地區城市群承接產業轉移的軟環境尚不完善，從而導致東部地區企業缺乏對中西部進行投資的信心。［5］

(2)一些新興城市群區內產業競爭大于產業分工協作。城市群的核心是推進區域經濟一體化，關鍵是城市間的分工協作，其中產業分工，特別是制造業分工尤為重要。在20世紀80年代形成的長三角和珠三角兩大城市群，到目前都形成了各自區內的優勢產業體系，以及較為合理的產業分工。長三角城市群的15個城市都有明確的城市定位和鮮明的經濟特色，產業發展各有側重。例如，南京定位于物流、資金流和信息流的集散中心，側重發展重化工和電子信息產業;杭州定位于長三角的制造業中心;寧波定位于華東地區的外貿口岸，基本形成了“特色發展、錯位發展、梯度發展”的區內產業發展模式，從而避免了“小而全”或“大而全”的發展模式。近些年由于國家政策因素形成的城市群和經濟區卻往往忽視了區內產業協作，形成了區域內部競爭大于協作的產業發展現狀。例如武漢城市圈，在明確了武漢的中心地位基礎上，其余7個城市的產業定位卻十分不清晰，各個城市都搶做武漢的“米袋子”和“菜籃子”。［6］又如環渤海經濟圈，大連、天津、青島都爭做區內的國際航運中心樞紐港，缺乏相互合作、共同構建組合港的協調理念。

2.城市群內部等級體系和空間網絡體系的非協調發展。這一問題在我國不同發展水平的城市群中有著不同的表現形式。在我國東部地區三大城市群，這一問題具體表現為“雙核心”或“雙龍頭”城市之間的問題。如長三角城市群的南京和杭州兩個次中心城市，為了實現自身發展利益，以及提升自身的競爭力和影響力，兩座次核心城市均不遺余力地爭取區內資源和國家的優惠政策，嚴重阻礙了城市群內部核心城市之間的分工合作，從而不利于城市群的整體發展。［7］對于中西部地區的城市群，這一問題表現為核心城市的輻射作用不強、城市群空間體系分布失衡。通常來講，城市群體系中核心城市的整體經濟實力越強，其對于周邊城市的輻射力也就越強。此外，核心城市與周邊城市基于市場的經濟關聯度，決定著城市和產業的“金字塔”模式空間體系的建立。我國中西部地區很多城市群表現為城市和產業空間體系的“啞鈴型”斷層，這直接導致中心城市無法實現對周邊地區的有效經濟擴散。

二、城市群協調發展的政策選擇

我國城市群發展過程中存在的問題，主要根源于城市化過程中的制度性障礙，其中最嚴重的當屬政府行政管理體制、土地制度和城鎮管理體制方面的障礙。因此，從這些方面入手，尋找破解我國城市化過程中的難題是城市群健康發展的重要基礎。同時，在城市群體系層面，城市群的發展也亟須建立合理完善的體系，以有效協調各參與主體的利益關系。

(一)宏觀制度層面的政策選擇

1.實現政府行政管理體制和政府職能的有效轉變

政府部門在區域經濟的協調發展中起著重要的作用，尤其是在現階段我國市場經濟發展并不是很完善，政府的職能更是扮演者更為重要的角色。然而，在目前我國城市化發展的過程中，政府往往過多地使用其行政權力干預市場經濟的自身發展，在一定程度上阻礙了城市化的進程。這種政府行政體制集中體現在三個方面:GDP導向的政府行為、政府行政權力的壟斷性、“行政區”經濟。［6］首先，我國的政府考核體制往往以GDP為標準，這導致政府行為從整個區域的協調發展轉向本行政區的經濟發展，最主要體現在追求GDP的增長上;其次，為了實現GDP目標，政府會動用其行政壟斷權力阻礙資金、資源等生產要素向外流動，并以此獲取更多的優惠政策，這樣就隔斷了行政區之間的有效聯系，從而導致了“行政區”經濟的普遍存在。要改變政府行政管理體制，首先就要從GDP導向的行政體制入手，改變政府考核的內容。將政府的政績從地方、區域甚至國家的多維角度進行考察，同時將考核的重心逐步從經濟發展轉向社會及公共服務等領域。其次，應當嚴格規范政府的職能范圍和界限，避免地方政府過分干預地方經濟發展。對于涉及到市場經濟領域微觀層面的事物，應當充分發揮市場經濟的作用，避免政府過多的干預經濟主體的經濟行為。由此，地方政府行政權力的壟斷性也會得到有效改善，“行政區”經濟的現象也會得到一定程度的遏制。

政府職能與政府的行政管理體制息息相關。我國政府強大的行政壟斷權力以及GDP導向的政府行為，促使政府部門在行使職能的過程中過多強調對經濟發展的干預，從而導致實現社會發展、提高社會成員的整體福利的職能任務被淡化甚至遺忘，最終導致城市發展乃至城市群發展的失調。因此，政府部門應當以實現全體社會成員的整體利益為目標，重新定位其職能。

具體來講，政府職能應當從以下兩個方面進行重新定位。首先，從城市自身發展來講，政府職能包括以下兩點。第一，宏觀層面，政府要定位城市發展核心理念。政府作為城市的代言人和領導者，首先要確定自身發展的目標和方向，明確自身發展優勢，定位城市發展理念，從而在宏觀層面為城市發展樹立起標桿。第二，微觀層面，政府應當積極鼓勵民營企業和民間組織參與經濟社會的建設。民營企業作為社會經濟發展的重要成員，具有強大的生命力，政府應當充分利用這股先進力量為當地經濟社會發展助力;同時，民間組織也是進行經濟主體相互協調的有效組織，充分合理地發展民間組織，能夠實現經濟社會各方面參與者有效地參與地方經濟發展建設，實現各方利益協調，為城市群的協調發展注入新鮮活力。其次，從城市群的協調發展來看，政府職能應當包括實現城市之間、政府之間的有效協調和協作。實現政府之間的協作，通常要借助于各種有效的協作組織和機構的建立和完善。作為城市群的中心和次中心城市的政府，應當扮演起城市群協作組織發起者和組織者的重要角色，主動牽頭各城市政府有效參與區域內各種協調機構和組織的活動，充分發揮作為中心城市政府的龍頭帶動作用。作為周邊城市政府，應當積極響應并且參與到城市群各種協作組織當中。

圖1 政府職能定位示意圖

2.土地管理制度的政策選擇

我國的土地管理制度要求城市土地和農村集體土地之間，必須通過征地的方式來實現城鎮建設用地的開發。這種土地制度保證了國家的工業化積累，降低了工業投資成本和基礎設施建設成本，但使農民利益受損，大量的資金流入了企業家的口袋，并最終導致了社會收入分配差距加大。同時，這種制度使得城市居民在二次分配中獲得了更大的利益，主要體現在城鄉基礎設施和公共服務水平的差異上。這種制度最根本的原因在于，地方政府的收入來源很大程度上依賴于土地出讓金，因此形成了所謂的“土地財政”。另一方面，政府為了減少人口的公共支出，將大部分外來人口的公共支出排除在外，從而加劇了戶籍制度改革的困難。［8］

要改革土地制度，關鍵在于降低地方政府對土地財政的依賴，最終實現土地同權，遏制地方政府對土地的亂占，讓農村集體土地參與開發。同時，還需要稅收體制、城市融資體制、基礎設施運營體制改革同步進行。只有這些體制問題得到更好的解決，才能使地方政府從“土地財政”收入渠道轉向其他財政收入渠道。在此過程中還應當充分考慮到城市居民的利益，平衡好城鄉各方利益，才能實現城市化的協調發展。

3.關于城鎮管理制度的政策選擇

首先，我國的行政區劃制度具有等級制的特征，等級越高的政府就具有更大的行政壟斷權力，從而占有更多的社會資源。其次，我國城鎮管理制度實行的是事權和財權相分離的制度體系，這使得很多財政收入貢獻較高的市、縣等地區出現經濟發展程度與財政收入水平不相符的狀況。例如，蘇州的70多個鄉鎮以及溫州的50多個鄉鎮創造的財富，都相當于該市財政收入的一半以上，但這些鄉鎮所創造的財富絕大部分都上交到當地政府，自留的財政收入卻很少，這就造成了鄉鎮級別的地區無法將更多的財政收入用于創造更多的就業崗位，從而使得當地剩余勞動力向外流出。我國城鎮管理體制的改革應當從以下幾方面入手。第一，合理劃分行政區劃。中國目前有6.9億城鎮人口，但城市規模只有660個左右，因此需要建立起一批大中型城市以容納大量的城鎮人口，但是合理規劃和調整城鎮體系，應當在城市發展的現實基礎上，遵循客觀的自然、經濟和社會發展規律，設立合理的標準。否則，缺乏正確合理的指導，盲目進行城鎮體系改革和調整，可能不僅不會推動城鎮化的發展，反而會為城鎮化進程設立障礙。第二，建立合理的中央地方關系，合理劃分事權和財權。［9］對于經濟發展水平較高的地區，中央或者省級政府應當適當放松地方的財政權力，給予地方政府更大的空間和更多的財政支持以解決地方的就業問題和基礎建設問題等等。

(二)城市群體系層面的政策選擇

我國城市群發展過程中的很多問題是由我國城市化的問題所帶來的，但同時，城市群自身發展層面也存在很多問題，這些問題并不是由宏觀制度所引起的，有的可能是地方層面的原因，有的可能是由于區域之間的非協調關系產生的。對于這些問題，也要及時采取有效的政策措施加以解決。

1.建立完善的法律法規政策體系

協調城市群之間和城市群內部的發展，法律法規的建設可以從社會角度規范區域主體的行為。一方面，完善法律法規政策可以有效限制地方政府行政權力的濫用，從而遏制行政壟斷權的發展;另一方面，法律體系的構建和完善，可以為區域內的參與者提供良性的競爭環境。舉例來說，美國是通過上級司法部門解決城際和州際的經濟問題，從而避免了區域內部司法部門出于地方保護主義而進行偏私執法。我國在實現向城市群經濟轉變的過程中，可以充分借鑒美國經驗，擴大立法執法機構的設立范圍。［10］從具體的法律法規設立來說，還應當從以下幾方面進行完善:首先是對現行土地法進行修改;其次是建立《城鄉規劃法》等;再次是要出臺關于城市群設立申報審批的相關法律法規，比如可以設立《城市群規劃編制審批辦法》和《城市群規劃實施管理條例》等，推進城市群一體化發展的立法工作。

2.構建合理的城市空間體系

近10年來，我國已經建立起的城市群大大小小有20多個，但很多所謂的“城市群”其發展規模和經濟發展水平尚未達到城市群的設立標準，盲目建立城市群給當地政府帶來了各方面的壓力，對當地經濟社會的發展帶來很多問題，如何合理設置城市群成為我國城市化進程中重要的命題。首先要從法律法規上對相關設立申報建立標準，同時，中央政府部門也應當從我國現實經濟發展需要和地方經濟發展水平的實際加以考慮。目前，我國東部地區的長三角、珠三角、京津冀三大城市群，是經濟發展的重要引擎，是引領我國經濟走向世界的重要力量。其他中西部和東北地區。由于這些地區經濟發展水平相對落后，不可能建立起像東部三大城市群那樣大規模的城市空間體系，但可以構建其他的空間體系形態來推動經濟的發展。比如，中部地區以構建城市網絡體系為發展重點，而西部地區則以建設節點城市為發展重點;同時，中西部地區可以結合其實際情況建立起兩到三個中等級別的城市群體系，比如目前已建立的以武漢為中心的長江中游城市群，以重慶和成都為中心的成渝經濟圈等等，這些地區經濟發展水平較高，對帶動區域經濟的發展有著重要的作用。

3.強化城市及城市群的產業支撐

目前，我國許多城市將其發展重點放在擴大城鎮規模和基礎設施建設之上，卻忽視了當地的產業發展。然而，在現實中，工業化和產業發展則是城鎮化的核心，是城鎮健康發展的重要支撐。一個沒有產業支撐的城市，必然是沒有發展動力和發展前景的。在加快城鎮化進程的實踐中，決不能單純地靠城市規模和框架的快速膨脹來提高城鎮化率，擴大城市規模必須以產業發展為前提，要努力通過產業發展創造更多的就業機會，吸納更多的生產要素聚集，使擴大城市規模與強化產業支撐走上良性循環的軌道。強化城市群的產業支撐必須從當地實際出發，明確城市功能和產業定位，進行合理的城市分工。［11］同時，緊密結合各城市的資源稟賦、產業基礎、發展水平、區位交通等，因地制宜地培育和壯大比較優勢產業，并強調各城市之間的產業聯系，實現城市群內部的有效分工合作，推動整個區域產業的健康發展。

4.建立完善有效的城市群協調機制

我國正在經歷由行政區經濟向城市群經濟的重要轉變，然而這一過程必是將艱難和復雜的，因而，在區域內部設置有效的一體化機構，協調區域內部各個行政區之間的利益，將會使這一過程的實現得到重要的保證。從全球許多區域組織的發展歷程中可以清楚地看到區域協調機構在區域協調發展中的重要作用。例如歐共體經濟一體化的有效推進，在很大程度上是由于其建立起了一個有效的區域協調機構，并實施相應的區域協調機制，使區域內部各利益主體實現有效協作。再如美國的區域開發委員會，加拿大的大都市區政府，德國的區域聯合體等等。［12］這些機構有的是官方設立，有的則是半官方的機構，這些機構融合了社會各個層面的參與者，將政府、企業和民眾有效組織在一起，實現各方利益的有效協調。

5.培育城市群經濟發展的中介組織

中介組織是聯系政府與企業的有效紐帶，它實質上是市場經濟自組織過程中自發形成的利益共同體。它可以在一定程度上清除一些障礙性因素，實現市場更有效的開放。城市群經濟的中介組織可以涉及很多領域，例如大型招商會、洽談會，以及行政區之間高層領導的對話等的組織工作。［9］同時，城市群經濟的中介組織也可以為區域內各方參與者提供信息共享平臺、監督市場參與者的行為等，以實現市場的公平性和有效競爭性。具體來說，這些組織可以成立相關的協調組織機構，例如各種行業性協調組織、環境協調組織等，進行相關的行業發展、產業發展、環境保護等工作的合作和交流。在培育和發展城市群中介組織的過程中，應當注意兩點。首先，政府要給予城市群經濟中介組織有效定位，并且給予其更多的支持，同時避免與中介組織發生過于親密的關系，從而導致中介組織被政府化。其次，要通過加強立法環節，以健全中介組織的行為，維護中介機構的合法權益。

6.充分發揮微觀個體在區域協調中的作用

由于我國政府行政管理體制的缺陷，使得城市化發展被烙上了深深的“行政區經濟”的印記，由此導致了區域協作遲遲未有實質性突破，城市群經濟發展之路被嚴重阻礙。體制問題是一個深層面的問題，體制改革也是一個漸進式的過程。因此，在宏觀制度無法在短期內實現轉變的前提下，發揮微觀個體的作用，將成為未來城市群發展和區域協作的重要力量。無論是政府機構還是企業和個人，市場經濟的參與者都將實現自身利益最大化作為目標，因此，如何在即能實現經濟體利益的前提下又能實現有效的協作，就成為實現城市群協作發展的突破口。從微觀層面出發，可以將企業股權在有合作關系的行政區之間進行有效分配，進而實現股權利益的一體化，從而使城市群內部企業之間形成股權利益一體化，避免出現地方政府完全把控區域協作的局面，這將會在很大程度上遏制行政區經濟的發展，最終促進城市群協作的有效進行。這樣一種路徑可以表示為:股權一體化→企業一體化→區域一體化(城市群一體化)。

7.城市群內部共同文化理念的建設

一個區域的協調發展是各種不同的參與者通過其經濟活動得以實現的，這就要求市場經濟的參與者之間要實現協調，這種協調就是區域內部共同文化理念的體現?！耙匀藶楸尽睉斒菍崿F區域協調發展的出發點，也是實現區域協調發展的最終目標。這一原則應當貫穿于城市群機構組織建設以及法律法規建設等的各個環節之中。具體來講，城市群內部共同文化理念的建設應當包括發展目標、價值觀念以及行為準則的建設。［9］發展目標的建設應當以“以人為本”為基本原則和出發點，反映城市群及其所有成員的共同長遠利益;價值觀念的建設，要求將不同文化背景的城市在原有的價值觀念上統一到一個共同的價值體系之中，這要求城市群在地域范圍上的劃分應當充分考慮歷史文化發展因素，將具有相同的歷史文化背景的城市有機地聯系起來，成為一個有機的城市群系統。行為準則的建設，要求城市群在法律機制的設立上應當秉承共同原則，將整個城市群作為一個整體實施共同的法律機制。城市群的共同文化理念建設是一個長期工程，它可以通過不同的方式得以實現。自上而下的形式，比如政府部門在民眾之間進行宣傳，培育起民眾的共同意識;自下而上的形式，例如通過民間的文化交流和商業往來，使民眾在這些活動中發現共同利益，共享合作所帶來的好處，等等。

［1］方創琳.中國城市群形成發育的政策影響過程與實施效果評價［J］，地理科學，2012，(3).

［2］丁健.從大到強的中國大城市發展之路——基于發展方式轉變的視角［J］，城市，2009，(8).

［3］方創琳.中國城市群形成發育的新格局及新趨向［J］，地理科學，2011，(9).

［4］方創琳，姚士謀，劉盛和.2010中國城市群發展報告［M］，科學出版社，2011，(4).

［5］陳群元.城市群協調發展研究——以泛長株潭城市群為例［D］，東北師范大學，2009.

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［7］王楓云.和諧共進中的政府協調——長三角城市群的實證研究［M］，廣州:中山大學出版社，2009.

［8］寧越敏.中國城市化特點、問題及治理［J］.南京社會科學，2012，(10).

［9］李曉蕙.中國區域經濟協調發展研究［M］，北京:知識產權出版社，2009，(6).

［10］陳群元，喻定權.中國城市群的協調機制與對策［J］，現代城市研究，2011，(3).

［11］覃成林，周姣.城市群協調發展:內涵、概念模型與實現路徑［J］.城市理論，2010，(12).

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