歐洲跨境經(jīng)濟合作區(qū)的實踐分析及啟示

■ 楊榮海 昆明學(xué)院

在中國邊疆區(qū)域的對外開放中，跨境經(jīng)濟合作是推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、保證邊疆地區(qū)與周邊國家經(jīng)濟和諧的一個重要內(nèi)容。跨境經(jīng)濟合作區(qū)，指在區(qū)域范圍內(nèi)實行貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和投資自由的開放政策，在邊境地區(qū)由兩國或多國政府間共同推動的享有出口加工區(qū)、保稅區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等優(yōu)惠政策的次區(qū)域經(jīng)濟合作區(qū)。

2010年1月1日，中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)正式啟動，成為擁有人口最多、由發(fā)展中國家南南合作組成的全球第三大自由貿(mào)易區(qū)，這對相互之間的經(jīng)濟合作帶來了重大的影響。而作為面向東北亞、西亞和東盟開放前沿地帶的黑龍江、新疆和云南，開展跨境經(jīng)濟合作的優(yōu)勢比較明顯，但是，與歐洲多年發(fā)展跨境合作區(qū)的經(jīng)驗比較，有著明顯地差距，這意味著在中國的邊境地區(qū)迫切需要建立有效的對外開放體系，這也給本文的研究提供了思考的空間。

一、歐洲跨境經(jīng)濟合作區(qū)的發(fā)展概況

20世紀50年代，在歐盟內(nèi)部相鄰成員國之間出現(xiàn)了跨邊境合作。1958年，荷蘭-德國邊境出現(xiàn)了“Euregio”的模式（Perkmann，2003），即荷蘭-德國邊境的上萊茵河地區(qū)或康斯坦茨湖地區(qū)。事實證明，該模式對后來歐洲地區(qū)的跨境經(jīng)濟合作起到了顯著地推動作用，是后來1970年歐洲出現(xiàn)大規(guī)模跨境經(jīng)濟合作的一個范本。從1971年起，歐洲邊境地區(qū)協(xié)會（the Association of European Border Regions，AEBR） 開始致力于跨境合作的積極推廣，使得跨境經(jīng)濟合作區(qū)在西歐大量出現(xiàn)，截止到上個世紀70年代末，歐盟出現(xiàn)了15個跨境經(jīng)濟合作區(qū)。

1980-1990年，歐洲地區(qū)的很多機構(gòu)均開始向跨境經(jīng)濟合作提供立法和資金支持。一開始，很多合作的協(xié)議都是通過歐洲中央議會來制定的，譬如，1980年簽訂的《歐洲跨越邊界合作綱要》，很好地幫助了歐盟成員國加強和提升跨境經(jīng)濟合作地成效。歐盟為了支持跨境經(jīng)濟合作，在區(qū)域內(nèi)部成立了“歐盟共同體創(chuàng)新計劃”（INTERREG），該計劃主要目的是給區(qū)域合作提供一個良好的籌資平臺，并為跨境旅游、運輸和金融等服務(wù)項目提供資金支持。“歐盟共同體創(chuàng)新計劃”（INTERREG）制定的區(qū)域間合作方案，引導(dǎo)歐盟各成員國的空間政策制定，以及跨國層面的空間政策制定，是一個偏向于多年度的中期合作計劃，該計劃主要從四個層面入手，即對歐盟共同體層面實施、各成員國之間的跨國合作、跨境合作和區(qū)域間合作、成員國內(nèi)部的實施。

歐盟的成立和擴大為成員國之間的邊境合作帶來了新的契機，跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)也由于受到歐盟委員會地高度重視而得到了明顯的發(fā)展。到了1990年，歐盟出現(xiàn)了30個跨境經(jīng)濟合作區(qū)，到了2000年，這個數(shù)字上升到73個（Natal ie Chen，2004）。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，隨著歐盟以及與非歐盟國之間邊境區(qū)合作的不斷深化和擴展，跨區(qū)域和跨境合作成為歐洲一體化進程的引擎，這種趨勢在歐盟最新一輪東擴后更顯突出。但是，由于歷史的原因，在原來的社會主義陣營中，中歐與東歐地區(qū)的跨境經(jīng)濟交流一直比較有限，跨境經(jīng)濟合作區(qū)推進并沒有像西歐地區(qū)那樣順利。例如，在二次世界大戰(zhàn)以后，匈牙利-羅馬尼亞的邊境一直都是爭議的地區(qū)，捷克斯洛伐克-德國的邊境，波蘭-原蘇聯(lián)的邊境一直都存在種族清理和人口遷移問題。

2004年以后，歐盟的邊境問題也越來越受到重視，在新加入歐元區(qū)的12個新成員國中，邊境地區(qū)面積占其國土總面積的66%，人口占其人口總數(shù)的58%，表1中給出了1958年以來歐盟區(qū)域典型跨境合作區(qū)的發(fā)展概況。

到2012年底，在歐盟區(qū)域內(nèi)有超過70個跨境合作區(qū)，他們的運行通常被稱為‘Euroregions’、‘Euregios’，或是‘Working Com-munities’。

表1 歐盟區(qū)域內(nèi)跨境合作區(qū)統(tǒng)計簡表

現(xiàn)在，在歐盟區(qū)域內(nèi)部各個國家的邊境，幾乎都被跨境經(jīng)濟合作區(qū)覆蓋了，譬如，歐盟內(nèi)部的荷蘭-德國區(qū)域、橫跨英吉利海峽的區(qū)域以及法國和西班牙的邊境區(qū)域等等。當(dāng)然，在這一時期，歐盟也積極推出了一套旨在促進邊境和落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的歐盟區(qū)域發(fā)展基金項目，其中凝聚基金（Cohesion Fund）的三類促進項目之一就是跨區(qū)域（境）合作項目建設(shè)。當(dāng)然，在歐盟援助和“歐盟共同體創(chuàng)新計劃”的刺激下，歐盟區(qū)域內(nèi)部各個國家都在積極開展形式多樣、富有成效的跨境經(jīng)濟合作，這也在很大程度上促進了不同國家和區(qū)域間人員、商品、資本、生產(chǎn)要素的自由流動和融合，達到了優(yōu)勢互補、互利雙贏，提高區(qū)域競爭力的目的。

二、上萊茵跨境合作區(qū)建設(shè)的做法和特點

(一)發(fā)展歷程

在歐盟所有邊境合作區(qū)中，毗鄰德國、法國和瑞士的上萊茵地區(qū)跨境合作被視為歐洲區(qū)最成功的案例。上萊茵河地區(qū)涉及德國、法國和瑞士三個國家，包括德國的萊法州、巴登府州，法國的阿爾薩斯地區(qū)（上萊茵省和下萊茵省）和瑞士的巴塞爾等5個州。該區(qū)域范圍內(nèi)現(xiàn)居人口600多萬，2008年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1750億歐元，人均GDP達到2.9萬歐元。上萊茵地區(qū)的跨境合作始于1963年，最初是由企業(yè)發(fā)起的非官方合作，直到1975年德國、法國、瑞士三國政府簽署了《波恩協(xié)議》，成立了德法瑞三國政府委員會，才開始轉(zhuǎn)為官方層面的合作。2000年9月，上萊茵聯(lián)席會議成立。2001年1月，在法國舉行的萊茵河流域國家部長會議上，批準實施以萊茵河未來環(huán)境保護政策為核心的“Rhine2020-萊茵河流域可持續(xù)發(fā)展計劃”。

（二）實質(zhì)性合作內(nèi)容

上萊茵跨境合作區(qū)跨境經(jīng)濟合作分兩大類：針對合作中出現(xiàn)的問題協(xié)商討論，提出對策予以解決；發(fā)展性問題制定共同發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮各自優(yōu)勢，通過跨境項目促進區(qū)域合作發(fā)展。基于對毗鄰國家行政權(quán)力和決策的不對稱性考慮，上萊茵將跨境區(qū)合作性組織機構(gòu)建設(shè)作為合作的中心任務(wù)，跨境合作發(fā)展戰(zhàn)略由組織機構(gòu)組織實施，保證了跨境合作的順利運行。

三、奧瑞桑德跨境合作區(qū)建設(shè)的做法和特點

（一）發(fā)展歷程

“奧瑞桑德區(qū)域”（Oresund Region）是丹麥與瑞典兩國的跨境區(qū)域，截止2012年七月末，區(qū)域總面積為20869平方公里，人口379.47萬，范圍包括斯堪的納維亞半島南部沿岸的瑞典區(qū)域（占跨境區(qū)域的三分之一），以及奧瑞桑德大橋連接的對岸的丹麥區(qū)域（占跨境區(qū)域的三分之二）。在這個區(qū)域中集中了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的許多公司以及研究機構(gòu)和大學(xué)，雙方在制藥、食品加工、軟件設(shè)計、環(huán)境技術(shù)、IT產(chǎn)業(yè)、電信、以及生化技術(shù)方面實現(xiàn)了優(yōu)勢資源互補。經(jīng)過幾年的建設(shè)，奧瑞桑德跨境區(qū)域已經(jīng)成為斯堪的納維亞的那維亞中心和波羅的海出海口，區(qū)域內(nèi)部流通和旅游業(yè)發(fā)展迅速，文化和醫(yī)療合作交流密切，為商業(yè)貿(mào)易創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

（二）實質(zhì)性合作內(nèi)容

自1993年丹麥與瑞典兩國開展跨區(qū)域合作以來，奧瑞桑德區(qū)域合作取得了巨大的成功，引入和創(chuàng)建了很多公司，斯堪的納維亞成為在國內(nèi)引領(lǐng)全球競爭力和吸引外國投資的領(lǐng)頭羊。其成功的關(guān)鍵因素在于有一整套健全的制度安排模式：（1）由丹麥與瑞典兩國各派12名政府官員組成“斯堪的納維亞國家部長理事會”和“奧瑞桑德發(fā)展委員會”，在國家層次加強政治合作。（2）由雙方政府工作人員組成“奧瑞桑德區(qū)域委員會”，負責(zé)區(qū)域合作的行政執(zhí)行工作，以促進經(jīng)濟發(fā)展、日常整合和區(qū)域聯(lián)合。該委員會具有三個作用，即維護和加強政治對話論壇的角色、跨境利益的集合和提升框架條件和發(fā)展?jié)摿Φ慕巧＃?）委員會經(jīng)費由參與地方政府提供，兩國的官方機構(gòu)，如丹麥的經(jīng)貿(mào)部、環(huán)境部、大哥本哈根當(dāng)局與瑞典的外交部、斯堪的納維亞縣政當(dāng)局加強緊密合作，平等協(xié)商，甚至為共同利益和未來發(fā)展，達成了新的關(guān)稅協(xié)議，設(shè)立了特別的稅收辦公室。奧瑞桑德區(qū)域合作的所有活動，從一開始就表現(xiàn)為基于地區(qū)、區(qū)域和國家層次的緊密對話。

（三）保障措施與服務(wù)機構(gòu)

“奧瑞桑德區(qū)域”內(nèi)共有13個行政單位，包括5個縣、3個城市、2個自治市、1個區(qū)域市政局、一個地區(qū)和一個鎮(zhèn)。“奧瑞桑德區(qū)域委員會”是決策機構(gòu)，人員由丹麥和瑞典參與跨境合作的13個單位選出來的36位政治家組成，丹麥和瑞典分別為18位。該委員會每年至少召開2次會議，討論決定關(guān)于“奧瑞桑德區(qū)域”的重大事項。

理事會也是決策機構(gòu)，由丹麥和瑞典選出的12名政治家組成，丹麥和瑞典分別為6位，每年召開4次會議，負責(zé)處理區(qū)域合作的一般事項。

秘書處負責(zé)執(zhí)行委員會和理事會做出的重大決策。“奧瑞桑德區(qū)域”的秘書處設(shè)在丹麥首都哥本哈根，是政治決策的執(zhí)行機構(gòu)，其主要任務(wù)是服務(wù)于委員會各組成部分之間通過政治合作做出的決定。

四、波蘭-德國跨境合作區(qū)建設(shè)的做法和特點

（一）發(fā)展歷程

波蘭-德國的邊境地區(qū)在歐洲歷史上曾經(jīng)是一個有較多爭議的地區(qū)，然而這一地區(qū)在1991年就率先在中歐和東歐地區(qū)建立了邊境開放免簽證旅行業(yè)務(wù)。1994-1999年，這一地區(qū)的跨境經(jīng)濟合作由于得到了“歐盟共同體創(chuàng)新計劃”的資金支持而得到了大力的推進。當(dāng)然，隨著波蘭于2004年正式加入歐盟，波蘭-德國的邊境地區(qū)也正式得到了“歐盟共同體創(chuàng)新計劃”的資金支持。

波蘭-德國跨境經(jīng)濟合作的方案起步較晚，正式開始起草是在2009年，新的法律標(biāo)準方案花了很長時間直到2009年末才保證了首輪合作資金的到位。同樣，由于合作雙方對未來合作都抱有不確定的態(tài)度，2009年，另外兩個跨境經(jīng)濟合作的執(zhí)行文件也沒有得到順利推廣，都被嚴重延遲。對于合作沒有得到順利推進的原因，波蘭和德國都認為兩國之間的文化差異、缺乏有效地溝通和不同的行政管理體制是主要的因素。

（二）實質(zhì)性合作內(nèi)容

2000-2006年，德國梅克倫堡-波蘭前波莫瑞州西濱海是波蘭-德國跨境經(jīng)濟合作的典型代表區(qū)域。從歷史沉淀的因素而言，德國東部區(qū)域比波蘭西部區(qū)域要富裕得多，但是，在雙方跨境經(jīng)濟合作方面，波蘭方面的發(fā)展前景卻要好地多，而東德自1990年以來，由于經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢的衰落，支持跨境經(jīng)濟合作的基礎(chǔ)設(shè)施非常有限，特別是跨境區(qū)域的公路與橋梁由于較高的成本而沒有得到及時地修建。2000-2006年期間，該跨境區(qū)域共投入了1.11億歐元用于430個項目的建設(shè)，但是，波蘭是在2004年才加入歐盟區(qū)域的，這也意味著波蘭為了推廣與德國的跨境區(qū)域經(jīng)濟合作而沒有受到“歐盟共同體創(chuàng)新計劃”的充分支持。不過，2007-2013年期間，德國-波蘭之間的跨境合作的范圍會從最初的經(jīng)濟合作，擴展到科學(xué)、旅游、交通、環(huán)境保護和區(qū)域規(guī)劃等方面。

（三）企業(yè)投資基金的建立

二次世界大戰(zhàn)以后，在波蘭-德國的邊境地區(qū)，并沒有出現(xiàn)西歐跨境經(jīng)濟合作區(qū)的繁榮景象，跨境區(qū)域的居民沒有共同的文化傳統(tǒng)、語言、風(fēng)俗習(xí)慣和經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)，甚至他們之間還充滿了敵意，這也成為了波蘭-德國跨境經(jīng)濟合作區(qū)建立的最大障礙。為了有效促進波蘭-德國跨境經(jīng)濟合作區(qū)的建設(shè)，雙方于1995年共同出資2百萬歐元建立了企業(yè)投資基金。盡管現(xiàn)在企業(yè)投資基金的效果還沒有真正呈現(xiàn)出來，但是，這個項目注定會取得巨大的成功。2000-2006年，超過2700個企業(yè)投資項目在波蘭-德國跨境經(jīng)濟合作區(qū)內(nèi)開工建設(shè)，為這一區(qū)域眾多的波蘭居民和德國居民帶來了就業(yè)機會。

五、歐洲跨境經(jīng)濟合作區(qū)實踐帶來的啟示

基于以上的文獻可以看出，歐洲關(guān)于跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)的模式、途徑和效應(yīng)、原則、目標(biāo)等方面已經(jīng)有了一個清晰的闡釋。本文通過以上對歐洲跨境經(jīng)濟合作的簡述，可以得到以下幾個方面的結(jié)論及啟示：

（一）歐洲內(nèi)部的跨境經(jīng)濟合作有著明確的目標(biāo)

跨境合作不單純是為了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，也是跨境區(qū)域雙方對未來的經(jīng)濟合作有一個共同定位的機會，也有利于促進兩國相互信任，增加公司、商業(yè)機構(gòu)之間的往來，更好地激發(fā)了該地區(qū)的潛能，使不同政治體制、經(jīng)濟上有差距的地區(qū)在經(jīng)濟、環(huán)境、規(guī)劃、文化、科研、教育等方面達到耦合，從而實現(xiàn)跨境經(jīng)濟合作的真正目的。

歐盟跨境經(jīng)濟合作的發(fā)展，已經(jīng)有力地促進邊境地區(qū)資源開發(fā)、環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)發(fā)展等等，明顯地抑制了歐洲內(nèi)部的“邊境效應(yīng)”。同時，歐盟地區(qū)內(nèi)部的跨境經(jīng)濟合作帶來了金融穩(wěn)定效應(yīng)、貿(mào)易創(chuàng)造效應(yīng)、經(jīng)濟增長效應(yīng)和風(fēng)險分擔(dān)效應(yīng)，促進了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改善，使歐盟地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的參與者能夠有統(tǒng)一的市場來分擔(dān)風(fēng)險。

（二）歐洲跨境經(jīng)濟合作有著明確的合作模式

內(nèi)部跨境經(jīng)濟合作不是指一個國家發(fā)起行動，臨近國家參與合作，而更多指的是所有日常活動和共同項目的開發(fā)，包括社會組織、政府機構(gòu)等方面的跨境經(jīng)濟合作。

（三）歐洲內(nèi)部跨境經(jīng)濟合作的區(qū)域大部分既建立了永久性的工作機構(gòu)

永久性機構(gòu)的作用主要是為了增強合作組織之間協(xié)調(diào)能力的培養(yǎng)，讓跨境經(jīng)濟合作區(qū)域成為了一個緊密地系統(tǒng)，這在很大程度上提升了跨境經(jīng)濟合作的效果。其組織機構(gòu)包括以下幾個方面：（1）管理委員會。為了加強歐盟區(qū)域內(nèi)部跨境經(jīng)濟合作的效果，各個典型的跨境經(jīng)濟合作區(qū)均建立管理委員會，如奧瑞桑德委員會、上萊茵河委員會等等。（2）理事會。理事會為決策機構(gòu)，由跨境雙方共同組建的人員組成，負責(zé)處理區(qū)域內(nèi)部的一般合作事項。（3）秘書處。秘書處為永久性、常態(tài)性工作機構(gòu)，其人員由委員會共同聘請的人員組成，其主要的職責(zé)是：籌建跨境合作委員會大會，負責(zé)對跨境合作委員會大會的執(zhí)行情況監(jiān)督并向大會報告工作，負責(zé)管理跨境合作基金的管理、分配和使用。

（四）歐洲內(nèi)部跨境經(jīng)濟合作大都獲得有效地基金支持

歐盟為了有效地支持區(qū)域內(nèi)部跨境經(jīng)濟合作區(qū)的項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成立了“歐盟共同體創(chuàng)新計劃”（INTERREG），目的在于提高歐盟區(qū)域內(nèi)部跨境經(jīng)濟合作的計劃，目標(biāo)是促進歐盟區(qū)域內(nèi)部的經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，在跨邊界地區(qū)、國家之間、區(qū)域之間建立了眾多地關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、共同勞動力市場開發(fā)、中小企業(yè)扶持、科技、文化與教育協(xié)調(diào)發(fā)展的眾多計劃。

對歐洲跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)模式、機制、和動力方面的做法經(jīng)驗，特別是在體制上的建設(shè)是值得借鑒與學(xué)習(xí)的。中國應(yīng)該通過構(gòu)建跨境經(jīng)濟區(qū)，積極參與周邊國家的經(jīng)濟合作，并通過發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟合作的新興模式，帶來多個跨境經(jīng)濟合作區(qū)建立的“多米諾效應(yīng)”。這樣，才能增強中國邊疆地區(qū)的區(qū)域競爭優(yōu)勢，實現(xiàn)跨境合作的最終目的。

[1]Perkmann，M.2003，“Cross-border regions in Europe:Significance and Drivers of Regional Crossborder co-operation”[J]，European Urban and Regional Studies，10（2）pp153-171.

[2]Natalie Chen.2004.“Intra-national versus international trade in the European Union:why do national bordersmatter?”[J].Journal of International Economics,63（1），pp93-118.

[3]Yoder,J.A.2003.“Bridging the European Union and Eastern Europe: Cross-border Cooperation and the Euroregions”[J].Regional& Federal Studies, 13 （3），pp90-106.

[4]甑穎.探析歐盟跨境合作的治理機制[D].石家莊：河北師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.

[5]陳瑞蓮.2006.歐盟國家的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展：經(jīng)驗與啟示[J].政治學(xué)研究，（6）：118-128.in a New Europe”[J].Regional Studies，33（7），pp631-641.