歐盟公海保護的立場和實踐及對我國的啟示

公衍芬 范曉婷 桂 靜 王 琦 姜 麗

(國家海洋信息中心，天津 300171)

公海保護區(qū)是指為保護和有效管理海洋資源、環(huán)境、生物多樣性或歷史遺跡等而在公海設(shè)立的海洋保護區(qū)。建立公海保護區(qū)的倡議始于20世紀(jì)80年代。進入21世紀(jì)，國家管轄外海域生物多樣性保護問題得到國際社會和各國的高度重視，公海保護區(qū)也開始成為熱點。歐盟積極參與公海保護區(qū)建設(shè)的相關(guān)實踐活動。

1 建立公海保護區(qū)的立場和態(tài)度

歐盟對澳大利提出的建立公海保護區(qū)以及建立公海保護區(qū)之前，可先行設(shè)立公海保護區(qū)示范區(qū)的建議予以呼應(yīng)，表示歐盟高度重視海洋環(huán)境的保全，由于海山生態(tài)系統(tǒng)和深水種群已受到嚴(yán)重威脅，應(yīng)對海洋進行持續(xù)的監(jiān)測，為此可考慮設(shè)立海洋保護區(qū)［1］。

歐盟積極參與并主持相關(guān)國際會議，表示支持公海保護區(qū)的建立并參與相關(guān)問題的討論。

1.1 聯(lián)合國海洋與海洋法非正式磋商會議

在2004年和2005年舉行的聯(lián)合國海洋與海洋法非正式磋商會議上，歐盟發(fā)表聲明，表示原則上支持簽署《聯(lián)合國海洋法公約實施協(xié)定》，以便采取綜合的、跨領(lǐng)域的方法保護國家管轄海域以外的海洋生物多樣性，其中包括建立公海保護區(qū)。為了落實這一《實施協(xié)定》，需要建立負責(zé)選劃公海保護區(qū)的決策機制。有關(guān)管理機構(gòu)，例如各區(qū)域漁業(yè)管理組織、國際海事組織以及國際海底管理局，應(yīng)將公海保護區(qū)的選劃問題納入它們的管理制度［2］。

1.2 聯(lián)大不限成員名額非正式特設(shè)工作組會議

2006年2月13 -17日聯(lián)大不限成員名額非正式特設(shè)工作組在聯(lián)合國總部召開會議，研究國家管轄范圍以外海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題。

歐盟、新西蘭、綠色和平組織為代表的非政府間組織等環(huán)境保護派主張基于預(yù)先環(huán)境評估、預(yù)警原則及生態(tài)系統(tǒng)方式，設(shè)立公海保護區(qū)。就深海生物基因資源的法律地位問題，歐盟提出深海基因資源不屬于國際海底管理局的職能范圍，同時也表示公海漁業(yè)制度不適用于深海基因資源，強調(diào)需要研究與澄清深海基因資源的法律地位問題，主張應(yīng)采用預(yù)警原則和生態(tài)系統(tǒng)方式確保有效的海洋環(huán)境管理。歐盟還認為海洋科研活動應(yīng)符合環(huán)境保護的相關(guān)要求，其中《公約》第十三部分和有關(guān)海洋環(huán)境保護的條款已經(jīng)就此作了規(guī)定。

1.3 聯(lián)合國第八屆《生物多樣性公約》締約方大會

2006年3月20 -31日，聯(lián)合國第八屆《生物多樣性公約》締約方大會在巴西庫里蒂巴舉行，歐盟提議制定《聯(lián)合國海洋法公約》的第三個執(zhí)行協(xié)定，重點是在公海建立海洋保護區(qū)。

1.4 聯(lián)合國大會第62次會議

2007年聯(lián)合國大會第62次會議，不限成員名額非正式特設(shè)工作組研究國家管轄范圍以外海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題。議題第5項關(guān)于以區(qū)域為基礎(chǔ)的管理措施的作用。歐盟強調(diào)采用以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的方法來管理人類涉海活動。歐盟認為多功能海洋保護區(qū)、海洋保護區(qū)網(wǎng)和其他以區(qū)域為基礎(chǔ)的類似管理措施在這方面可以發(fā)揮關(guān)鍵作用，他們?yōu)榻鉀Q大范圍部門管理問題奠定了基礎(chǔ)并有助于從整體上解決對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成的全面威脅。歐盟還表示目前應(yīng)采取一系列短期措施來實施保護，并確保可持續(xù)利用公海中的海洋生物多樣性。

通過采用國際法律工具來建立并支持保護脆弱的海洋區(qū)域十分重要。歐盟號召所有相關(guān)國家和組織合作開展下述工作:確保有效確立、指定、建立、監(jiān)控和實施海洋保護區(qū)與進行生態(tài)保護的海洋保護區(qū)網(wǎng)，一致執(zhí)行以部門區(qū)域為基礎(chǔ)的管理措施和其他以區(qū)域為基礎(chǔ)的方式來進一步支持在更開闊海域的統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理方式。

1.5 T-PAGE海洋保護區(qū)會議

2008年5月15 -16日在布魯塞爾舉行T-PAGE(Transatlantic - Platform for Action on the Global Environment，跨大西洋全球環(huán)境行動平臺)海洋保護區(qū)會議，參與者同意在國家管轄海域以外保護公海資源、脆弱的物種和環(huán)境，如深水珊瑚，是一個更加綜合的管理需要。強調(diào)執(zhí)行涉及公海漁船活動的區(qū)域漁業(yè)管理組織采取的國際法律和規(guī)則是前提。盡管一致認為應(yīng)該有一個較大的緩沖區(qū)域，在保護區(qū)類型方面沒有達成一致，但支持美國和歐盟在公海海洋保護區(qū)選定方面加強進一步合作［3］。

1.6 《生物多樣性公約》(CBD)締約方大會第11次會議

2012年10月8 -19日，在印度海德拉巴召開CBD締約方大會第11次會議，相關(guān)國際組織和沿海國家代表就公海生物多樣性保護議題進行了激烈的討論和磋商，形成了一些關(guān)于國家管轄外海洋生物多樣性保護的共識。

會議就《查明具有重要生態(tài)和生物意義海洋區(qū)域的區(qū)域總結(jié)報告》進行了審議，有關(guān)該報告存在的爭議主要分為兩大陣營:一是歐盟、加拿大、澳大利亞等要求批準(zhǔn)該報告，并確定更多的重要海洋區(qū)域;二是墨西哥、阿根廷、日本等強調(diào)應(yīng)在聯(lián)合國大會和《聯(lián)合國海洋法公約》框架下討論國家管轄范圍以外的生物多樣性的保護和可持續(xù)利用。盡管大會沒有批準(zhǔn)該報告，但鑒于CBD公約的影響力，該區(qū)域總結(jié)報告不僅將對聯(lián)大框架下的相關(guān)談判帶來復(fù)雜影響，而且可能加快公海保護區(qū)建立的進程，其所描述的“具有生態(tài)和生物重要意義的海洋和沿海地區(qū)”可能成為將來公海保護區(qū)選擇和劃定的基礎(chǔ)［4］。

2 公海保護的實踐活動

歐盟積極推進在國家管轄海域以外建立海洋保護區(qū)的工作。

2.1 制定相關(guān)文件

2007年，歐盟委員會公布關(guān)于“公海中的破壞性捕撈行為與保護脆弱的深海生態(tài)系統(tǒng)”文件指出執(zhí)行聯(lián)合國大會決議，即歐盟應(yīng)確保區(qū)域漁業(yè)管理組織所采取的措施能實現(xiàn)對公海的最大保護并有效防止破壞性捕撈的影響。如果歐盟認為區(qū)域漁業(yè)管理組織所采取的措施遠不能達成目標(biāo)，就可以保留其采取更嚴(yán)厲規(guī)定的權(quán)利。

2.2 制定“保護公海脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)免受公海海底漁具的負面影響”的規(guī)定

歐盟理事會于2008年7月15日制定了關(guān)于“保護公海脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)免受公海海底漁具的負面影響”第734號委員會規(guī)定。該法規(guī)適用于帶有海底漁具的歐盟成員國捕撈船在公海進行捕撈活動。規(guī)定在對船舶捕撈活動的潛在影響進行評估并確定這些活動不會對脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)造成重大負面影響的情況下，主管機構(gòu)頒發(fā)特別捕撈許可。但如果評估結(jié)果顯示這些依照捕撈計劃進行的活動可能對脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)造成重大負面影響，那么主管機構(gòu)應(yīng)說明評估后的風(fēng)險并允許申請者修改捕撈計劃進行風(fēng)險規(guī)避。在沒有修改捕撈計劃的情況下，主管機構(gòu)不頒發(fā)申請的特別捕撈許可。

2.3 簽署南太平洋公海資源管理保護公約

2010年7月28日，歐盟海洋漁業(yè)事務(wù)部代表歐盟正式簽署《南太平洋公海資源管理保護公約》。自2010年2月1日在新西蘭簽署《南太平洋公海資源管理保護公約》后，歐盟成為第七個簽署該公約的成員國［5］。

2.4 建立公海保護區(qū)的實例

(1)地中海派格拉斯(Pelagos)公海保護區(qū)

派格拉斯公海保護區(qū)，是根據(jù)1999年11月25日在羅馬簽署、2002年生效的《建立地中海海洋哺乳動物保護區(qū)》條約，由法國、意大利和摩納哥共同建立的。面積約為8.75萬km2，覆蓋法國、意大利和摩納哥水域及部分公海，其中約53%位于周邊國家管轄海域范圍之外［6］。該保護區(qū)所在海域是眾多鯨類以及海豚的主要捕食區(qū)，密度比地中海其他海域要高兩到四倍［7］，為鯨和海豚等海洋瀕危物種提供良好的保護。

根據(jù)協(xié)議，這三個國家將協(xié)調(diào)對該海域的監(jiān)管，并加強對保護區(qū)內(nèi)污染源的控制。派格拉斯公海保護區(qū)重要行動計劃包括:海上監(jiān)控方協(xié)調(diào)管理人類活動;建立三國數(shù)據(jù)庫;建立網(wǎng)站;鯨類監(jiān)控與海豚共游;漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖;海上交通和商業(yè)海洋運輸;科學(xué)研究和監(jiān)控、鯨類統(tǒng)計和人口估算。

派格拉斯公海保護區(qū)有利于更好地維護法國、意大利和摩納哥在地中海管轄海域及相關(guān)海域的科學(xué)研究活動、漁業(yè)資源保護和海上運輸?shù)群Ｑ髾?quán)益。雖然在如此大的面積內(nèi)和在大量開發(fā)的環(huán)境內(nèi)對鯨類種群提供保護是一件艱巨的工作，但派格拉斯保護區(qū)已經(jīng)取得了許多積極的成果，包括:提高公眾意識;采取對于建立和實施管理計劃來說是罕見的但必要的步驟;促使三國政府采取自主措施以盡量減少對該區(qū)域內(nèi)的環(huán)境影響;提供一個示范樣板為大范圍區(qū)域保護、以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理、公海保護區(qū)、區(qū)域海洋協(xié)定效用、物種的利用和宣傳保護理念［8］。

(2)大西洋公海海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)

2010年9月20 -24日在挪威卑爾根召開的奧斯巴委員會(OSPAR)部長級會議中［9］，《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》締約方(東北大西洋周邊的15個沿海國及歐盟)商定，指定6個公海保護區(qū):查理·吉布斯南部海洋保護區(qū)、亞速爾群島北部大西洋中脊以及Milne、Altair、Antialtair和Josephine海山等(如圖1)。這些區(qū)域位于東北大西洋沿岸國家管轄以外海域，組成了大西洋第一個國家管轄海域以外公海海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)。覆蓋面積達285 000km2，相當(dāng)于意大利或者美國亞利桑那州的面積。保護大西洋中脊的海山、脆弱的深海和物種以及生物棲息地［10］。這些保護區(qū)自2011年4月12日起生效。在2012年6月25-29日召開的部長級會議上OSPAR采納了建立查理.吉布斯北部海洋保護區(qū)的建議，面積177 700 km2，是OSPAR建立的第7個公海保護區(qū)，自2013年1月14日起生效［11］(如圖1)。

圖1 OSPAR建立的大西洋公海保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)

由于查理·吉布斯南部保護區(qū)、查理·吉布斯北部保護區(qū)、Milne海山復(fù)合區(qū)是以保護和養(yǎng)護海床和上覆水域的生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)為保護范圍，因此這三個保護區(qū)是由奧斯巴委員會管理。而其他四個海洋保護區(qū)即Altair、Antialtair、Josephine海山以及亞速爾群島北部大西洋中脊保護區(qū)則是為了保護和養(yǎng)護有關(guān)海域上方水域的生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)，與葡萄牙采取的海底防護措施進行協(xié)調(diào)和補充［13］，因此這四個海洋保護區(qū)由奧斯巴委員會及葡萄牙政府共同管理。

在設(shè)立公海保護區(qū)的同時，OSPAR也提出進行管理的建議，這些建議包括提高認識;積累資料;海洋科學(xué)，包括在《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》海域的深海和公海適用《負責(zé)任的海洋研究行為守則》;新的事態(tài)發(fā)展，包括需要進行海洋環(huán)境影響評估和環(huán)境戰(zhàn)略評估;第三方的參與。有關(guān)決定和建議確認，海洋保護區(qū)內(nèi)進行或可能進行的漁業(yè)、航運和礦產(chǎn)資源的勘探和開采等各種人類活動根據(jù)其他主管機關(guān)的相關(guān)框架接受管理［13］。

大西洋中脊不僅是《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》海域內(nèi)大西洋的主要地形特征，而且是重要的底棲生境，是大西洋環(huán)流不可分割的一部分。該地區(qū)對冷水珊瑚、底棲(近底層)生物和遠洋生產(chǎn)力具有重要意義。過去幾年來，通過底層禁漁區(qū)(如脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng))和/或指定《東北大西洋海洋環(huán)境公約》公海海域保護區(qū)，沿大西洋中脊的若干地區(qū)得到保護。

3 對我國的啟示

事實表明，國際社會普遍希望能夠通過共同合作以探討保護公海脆弱生態(tài)的最佳方式。從歐盟公海保護的實踐來看，我國不可能置身其外。結(jié)合歐盟等國際組織開展公海保護區(qū)工作的經(jīng)驗，綜合考慮我國現(xiàn)有情況，應(yīng)從如下方面開展工作。

3.1 完善現(xiàn)有海洋保護區(qū)的法律制度

公海保護區(qū)的建立與管理需要國內(nèi)環(huán)境保護法特別是海洋保護區(qū)法律制度的支撐。海洋保護區(qū)法規(guī)是加強海洋保護區(qū)法制管理的基礎(chǔ)。我國在1989年建立第一批海洋保護區(qū)時還沒有對海洋保護區(qū)的專門立法，直到1995年國家海洋局才依據(jù)《自然保護區(qū)管理條例》制定了《海洋自然保護區(qū)管理辦法》，我國海洋保護區(qū)法律管理制度才初步確立。

由于缺乏健全的海洋保護區(qū)法律體系，導(dǎo)致我國的保護區(qū)發(fā)展缺少法律規(guī)范，國家的保護區(qū)政策落實不完善，對于破壞保護區(qū)的行為也無法給予足夠的規(guī)制，遠遠不能適應(yīng)海洋保護區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實需要。法律制度不健全，要實現(xiàn)海洋保護區(qū)的科學(xué)管理很可能由于無法可依或無權(quán)威性法律保障而成為一句空話。因此，我們必須建立完善的海洋保護區(qū)法律體系，借鑒相關(guān)國家的立法經(jīng)驗。在加強立法時首先要確定海洋保護區(qū)的立法原則，堅持生態(tài)利益與生態(tài)規(guī)律優(yōu)先，同時要注重各方利益的均衡發(fā)展。在最大程度上實現(xiàn)建立海洋保護區(qū)保護海洋生態(tài)與環(huán)境的目的，使各方能夠積極的參與保護區(qū)的建設(shè)和發(fā)展從而加強保護的力度。

3.2 健全現(xiàn)行海洋保護區(qū)的管理體制

我國海洋保護區(qū)實行綜合和分部門，中央和地方管理相結(jié)合的管理體制。客觀講，我國海洋保護區(qū)的發(fā)展還處于起步階段，與國外先進水平還存在一定差距，仍需不斷的摸索前進。可以說，進行保護區(qū)管理模式的改革，是縮小我國與世界其他國家管理差距的重要手段之一。建議完善管理體制，實現(xiàn)統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合的管理模式。在中央一級，成立專門的海洋保護區(qū)管理機構(gòu)，對全國的海洋保護區(qū)進行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)與管理，制定海洋保護區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，在統(tǒng)一管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)下，由其支配下的其他相關(guān)部門進行具體的執(zhí)行與操作，各部門各司其職，責(zé)任明確。這種模式也可以提高保護區(qū)資金的利用率，防止重復(fù)建設(shè)，資源的浪費。

3.3 加強針對海洋保護區(qū)的財政投入

資金短缺幾乎是包括發(fā)達國家在內(nèi)的所有國家自然保護區(qū)面臨的難題，也是當(dāng)今困擾各國自然保護區(qū)發(fā)展的重大問題。我國也面臨著這樣種惡性循環(huán)的困境。目前，我國的海洋保護區(qū)管理體制較為薄弱，從總體層面講，缺乏財政投入和專職管護機構(gòu)。

3.4 加強針對公海保護區(qū)的調(diào)查勘探

建立公海保護區(qū)必然在一定程度上限制在該區(qū)的各項活動，包括海洋科學(xué)考察。宜盡快在公海保護區(qū)建設(shè)之前，開展對我關(guān)注海域的科學(xué)調(diào)查和研究。考慮到我國大洋科學(xué)調(diào)查和研究力量有限，應(yīng)集中力量，先期選擇重點海域進行科學(xué)調(diào)查和生物取樣。目前，一些沿海大國已進行了多次公海資源和環(huán)境的調(diào)查，取得了豐碩的研究成果，為了更好地強化對對公海資源的利用和環(huán)境的保護，獲得在國際海洋事務(wù)協(xié)作談判中的優(yōu)勢，加大對公海資源和環(huán)境的調(diào)查研究尤為需要。

4 結(jié)語

公海保護區(qū)體現(xiàn)了國際海洋法律制度的新發(fā)展和沿海國海洋管轄范圍的深刻變化，我國作為一個發(fā)展中的海洋大國，應(yīng)該加強對公海保護區(qū)國際法律制度的深入研究，結(jié)合我國海洋權(quán)益維護的現(xiàn)實需要，積極參與公海保護區(qū)國際法律規(guī)則的制定。加強與相關(guān)國家及國際組織的國際合作，通過參與建立和管理公海保護區(qū)的國際實踐活動，切實維護我國在公海的海洋權(quán)益。因此，我國必須密切跟蹤公海保護區(qū)建立和管理的動態(tài)和實踐，深入研究涉及公海保護區(qū)的國際條約、國際會議、法律文件等，做到把握其最新發(fā)展，借鑒其先進經(jīng)驗。

［1］疏震婭.淺議國際海洋法若干發(fā)展趨勢.國際海洋法發(fā)展趨勢研究.北京:海洋出版社，2007:197.

［2］國家海洋局國際合作司.歐盟海洋政策文件匯編.2009年3月:54-56.

［3］Marine protected areas in Europe and the United States.

［4］劉巖，李明杰.解讀公海生物多樣性保護的最新進展——各國加緊爭奪話語權(quán).中國海洋報［A4］.2013年3月13日.

［5］歐盟簽署南太平洋公海資源管理保護公約.中國食品產(chǎn)業(yè)網(wǎng).2010年8月1日 .http://info.1688.com/detail/1011335055.html.

［6］劉洪濱，劉康編著.海洋保護區(qū)-概念與應(yīng)用.北京:海洋出版社，2007:215-216.

［7］北半球第一個公海自然保護區(qū)成立，http://www.sina.com.cn.下載于http://news.sina.com.cn/world/1999-11-27/35745.html，1999 年 11 月 27日.

［8］王琦，桂靜，公衍芬等.法國公海保護的管理和實踐及其對我國的借鑒意義.環(huán)境科學(xué)導(dǎo)刊，2013，32(2):7-13.

［9］Bergen Statement.Ministerial meeting of the OSPAR Commission.

［10］http://www.panda.org/?uNewsID=191604.

［11］OSPAR Decision 2012/1 on the establishment of the Charlie-Gibbs North High Seas Marine Protected Area.OSPAR 12/22/1，Annex 6.

［12］http://www.charlie-gibbs.org/charlie/node/7.

［13］聯(lián)合國大會第六十六屆會議.海洋和海洋法秘書長的報告，2011年3月22日，Para.174.P41.