電子廢物生產(chǎn)者責(zé)任延伸制的國外實(shí)踐及對我國的啟示

羅慶明 胡華龍 侯 瓊

(環(huán)境保護(hù)部固體廢物管理中心，北京 100029)

生產(chǎn)者責(zé)任延伸(Extended Producer Responsibility，以下簡稱EPR)的概念最早出現(xiàn)在瑞典聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署的一份報(bào)告中，是指“生產(chǎn)者不僅要承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量和性能等經(jīng)濟(jì)責(zé)任，還要承擔(dān)產(chǎn)品報(bào)廢后的環(huán)境責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，旨在通過制造商對產(chǎn)品的整個(gè)生命周期，特別是對產(chǎn)品的回收、循環(huán)和最終處置負(fù)責(zé)，降低產(chǎn)品對環(huán)境的負(fù)面影響”。

20世紀(jì)90年代開始，歐盟、日本等發(fā)達(dá)國家為提升廢物管理水平和資源回收能力，減輕政府廢物管理的經(jīng)濟(jì)成本，逐步在包裝材料、電器電子設(shè)備、汽車等領(lǐng)域通過相關(guān)立法推行EPR的理念，并取得了良好成效。然而，發(fā)達(dá)國家實(shí)施EPR的外部環(huán)境與發(fā)展中國家大相徑庭，其成功經(jīng)驗(yàn)不可簡單復(fù)制。

1 EPR的實(shí)施現(xiàn)狀

EPR的政策實(shí)施與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)達(dá)程度關(guān)系密切，下面分別闡述EPR在三種不同類型的經(jīng)濟(jì)體國家的實(shí)施現(xiàn)狀。

第一，工業(yè)化經(jīng)濟(jì)體:工業(yè)化經(jīng)濟(jì)體已有多年EPR立法經(jīng)驗(yàn)，EPR體系已基本確立，且在法律框架下明確了生產(chǎn)商的責(zé)任，并建立了監(jiān)督和實(shí)施制度。日本自2001年起開始實(shí)施的《家電回收再生利用法》明確規(guī)定，生產(chǎn)商和進(jìn)口商負(fù)有回收處理責(zé)任，銷售商負(fù)有回收和運(yùn)輸?shù)呢?zé)任，消費(fèi)者承擔(dān)廢家電的回收處理和運(yùn)輸費(fèi)用(圖1)。廢家電回收渠道有兩個(gè)，一個(gè)是通過銷售商回收，另一個(gè)是由市町村政府設(shè)立的專門回收點(diǎn)回收;回收后送到指定回收點(diǎn);從指定回收點(diǎn)運(yùn)送至廢家電回收處理設(shè)施由生產(chǎn)商或其委托企業(yè)負(fù)責(zé)。消費(fèi)者在回收點(diǎn)直接繳納回收處理費(fèi)用。為了確?；厥肇?zé)任者切實(shí)履行回收運(yùn)輸責(zé)任，整個(gè)回收處理過程采用“管理票制度”，這與我國的轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度類似。通過近十年的發(fā)展，日本形成了從回收、運(yùn)輸?shù)教幚淼耐暾膹U棄電器電子產(chǎn)品處理產(chǎn)業(yè)鏈，各環(huán)節(jié)緊密連接，有效運(yùn)作，資源的回收率和回收量都有明顯提高。日本廢家電回收處理的產(chǎn)業(yè)分布，由遍布全國的銷售商回收網(wǎng)點(diǎn)、380座指定回收點(diǎn)以及48座回收處理設(shè)施組成，從回收、運(yùn)輸?shù)阶罱K的再資源化處置承倒三角形分布。

瑞士于1998年頒布了《電器和電子設(shè)備歸還、回收和處理?xiàng)l例(以下簡稱ORDEE)》規(guī)定消費(fèi)者、制造商或進(jìn)口商、銷售商和處理商都必須承擔(dān)相應(yīng)的回收和處理責(zé)任(圖2)。消費(fèi)者必須將廢棄的電器電子產(chǎn)品免費(fèi)地返還給銷售商、制造商/進(jìn)口商或生產(chǎn)者責(zé)任組織(PRO)建立的公共收集點(diǎn)。瑞士還規(guī)定，如果消費(fèi)者將電子廢物丟入生活垃圾，則需要收取一定的費(fèi)用;但如果將電子廢物送到指定收集點(diǎn)或者返還給銷售商則不需要付費(fèi)。銷售商必須免費(fèi)回收由消費(fèi)者返還的與他們所銷售的同類型的電器電子產(chǎn)品，且這些電器電子產(chǎn)品不受品牌的限制。銷售商必須將收集到的廢棄電器電子產(chǎn)品送往與PRO組織有合同關(guān)系的處理商。制造商和進(jìn)口商必須免費(fèi)從消費(fèi)者或銷售商手中回收由他們制造的或進(jìn)口的電器電子產(chǎn)品，他們可以自行處理電子廢物或者交與PRO組織有合同關(guān)系處理商進(jìn)行處理。處理商處置電子廢物時(shí)，首先必須獲得瑞士州環(huán)保局辦法的處置許可證，并保證采用“最佳處置技術(shù)”。此外，處理商還必須與PRO組織簽訂合同。出口商出口廢棄電器電子產(chǎn)品時(shí)必須獲得瑞士聯(lián)邦環(huán)保局頒發(fā)的出口許可證，出口商必須保證出口的電子廢物在境外得到了適當(dāng)?shù)奶幚硖幹?，并且遵守了進(jìn)口國的相關(guān)法律和標(biāo)準(zhǔn)要求。

第二，新興經(jīng)濟(jì)體:快速發(fā)展的新興經(jīng)濟(jì)體，例如中國、馬來西亞、泰國等，已經(jīng)頒布或正在起草基于EPR的法律，但大部分還沒有完全實(shí)施到位，且立法草案中并沒有明確提出生產(chǎn)者應(yīng)承擔(dān)回收處理責(zé)任。當(dāng)前，由于這些國家的電子廢物回收處理涉及到多個(gè)相互競爭的利益相關(guān)方，包括零售商、流動(dòng)收集人員等，其非法交易市場的存在阻礙了規(guī)范回收處理體系的建立。

圖1 日本《家電再生利用法》的結(jié)構(gòu)

圖2 瑞士電子廢物回收處理各相關(guān)方的義務(wù)

我國早在2005年開始實(shí)施的《固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡稱《固體法》)中即對EPR政策有明確體現(xiàn)，其中第18條規(guī)定:“生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口依法被列入強(qiáng)制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須按照國家有關(guān)規(guī)定對該產(chǎn)品和包裝物進(jìn)行回收”。但由于“強(qiáng)制回收目錄”等配套的政策措施和手段尚未出臺，生產(chǎn)經(jīng)營者缺乏剛性約束開展回收處理活動(dòng)，因此該條規(guī)定并未能落到實(shí)處。此外，對于生產(chǎn)經(jīng)營者的再利用和處置廢棄電器電子產(chǎn)品的責(zé)任也尚未明確規(guī)定。近年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展導(dǎo)致電器電子產(chǎn)品消費(fèi)量激增，廢棄電器電子產(chǎn)品的產(chǎn)生量迅速攀升。據(jù)估算，每年廢棄并需要進(jìn)行拆解處理的廢棄電器電子產(chǎn)品約有2000萬～3000萬臺。與此同時(shí)，境外廢棄電器電子產(chǎn)品以二手電子產(chǎn)品或者金屬混合廢料的名義進(jìn)口，給處理和管理造成了巨大壓力。

在上述背景下，我國于2011年開始實(shí)施《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)，明確要設(shè)立廢棄電器電子回收處理專項(xiàng)基金(圖3)，以促進(jìn)廢棄電器電子產(chǎn)品的回收、拆解和處理行業(yè)發(fā)展;鼓勵(lì)生產(chǎn)者自行或委托回收廢棄電器電子產(chǎn)品;要求生產(chǎn)者或者進(jìn)口者采用有利于資源綜合利用和無害化處理的設(shè)計(jì)方案。這些規(guī)定充分體現(xiàn)了EPR的原則，較為適合我國當(dāng)前管理水平和發(fā)展階段，但相對于發(fā)達(dá)國家EPR實(shí)踐的深度和廣度而言，我國EPR相關(guān)制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施都尚處于起步階段。

圖3 廢棄電器電子回收處理專項(xiàng)基金的運(yùn)作

第三，次發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體:次發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體如老撾、柬埔寨等，還沒有制定基于EPR的法律，但均對EPR表現(xiàn)出極大的興趣。這些國家尚沒有專門針對電子廢物的立法，但已經(jīng)出臺了適用于一般廢物管理的立法，由于管理能力不足，廢物管理不規(guī)范現(xiàn)象十分普遍，面臨著日益嚴(yán)峻的電子廢物污染問題。

2 對我國電子廢物環(huán)境管理工作的幾點(diǎn)啟示

EPR在我國的推行，應(yīng)緊密結(jié)合我國電子廢物的管理工作的實(shí)際情況，現(xiàn)提出如下幾點(diǎn)建議。

2.1 建立以生產(chǎn)商和銷售商為依托的回收渠道

進(jìn)一步落實(shí)《固體法》和《條例》的相關(guān)規(guī)定，盡快制定出臺“強(qiáng)制回收目錄”，將電器電子產(chǎn)品納入“強(qiáng)制回收目錄”，選擇條件成熟的地區(qū)開展試點(diǎn)，以規(guī)模較大、網(wǎng)點(diǎn)較多的生產(chǎn)商和銷售商為依托，建立廢棄電器電子產(chǎn)品回收網(wǎng)絡(luò)，逐步解決回收渠道不規(guī)范、規(guī)范處理企業(yè)吃不飽的問題。

2.2 將生態(tài)設(shè)計(jì)理念融入環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證

開展產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計(jì)是EPR政策實(shí)施到位后的必然要求，在發(fā)達(dá)國家特別是歐洲國家已廣為接受，并通過生態(tài)管理體系認(rèn)證制度(簡稱EMAS)鼓勵(lì)和推動(dòng)生態(tài)設(shè)計(jì)理念的實(shí)施。我國的環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證已開展十余年，相繼出臺了多項(xiàng)環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，其中包括關(guān)于產(chǎn)品設(shè)計(jì)的初步要求。建議在現(xiàn)有基礎(chǔ)之上，推動(dòng)開展電器電子產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計(jì)基礎(chǔ)研究，積極學(xué)習(xí)借鑒歐洲EMAS認(rèn)證制度，并將研究成果納入環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以深化和完善對產(chǎn)品設(shè)計(jì)的技術(shù)要求。

2.3 推行廢棄電器電子產(chǎn)品“綠色處理”

建議借鑒政府綠色采購的成功經(jīng)驗(yàn)，在國有單位率先推行廢棄電器電子產(chǎn)品的“綠色處理”，要求提供綠色采購的產(chǎn)品供應(yīng)商回收上述單位報(bào)廢的電器電子產(chǎn)品并交由有資質(zhì)的正規(guī)拆解企業(yè)處理。在政府綠色采購的相關(guān)規(guī)定中增加“綠色處理”的要求，并將其作為固定資產(chǎn)管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)進(jìn)行考核。

2.4 加大電子廢物越境轉(zhuǎn)移的監(jiān)管力度

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，我國禁止廢棄電器電子產(chǎn)品進(jìn)口，但對于二手電子產(chǎn)品的進(jìn)口并沒有做出明確限制。建議參考巴塞爾公約框架下的《關(guān)于電子廢物越境轉(zhuǎn)移(尤其是關(guān)于如何區(qū)分廢物與非廢物)的技術(shù)準(zhǔn)則草案》，抓緊出臺相關(guān)技術(shù)指南，指導(dǎo)二手電子產(chǎn)品和電子廢物的鑒別;同時(shí)，強(qiáng)化與海關(guān)、質(zhì)檢等部門建立的信息共享機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，深化國際合作，特別是中美、中歐、中日韓及內(nèi)港兩地合作，推動(dòng)簽訂雙邊或多邊協(xié)議，共同攜手打擊電子廢物非法越境轉(zhuǎn)移。

2.5 加強(qiáng)普法和宣貫工作

建議通過多種渠道宣傳普及與廢棄電器電子產(chǎn)品相關(guān)的基礎(chǔ)知識、法律法規(guī)，幫助公眾正確認(rèn)識廢棄電器電子產(chǎn)品的資源性、危害性及其相關(guān)管理要求，引導(dǎo)公眾逐步將廢棄電器電子產(chǎn)品交由正規(guī)的回收商或處理單位，促進(jìn)廢棄電器電子產(chǎn)品的無害化處理。

3 研究小結(jié)

生產(chǎn)者責(zé)任延伸(EPR)制度是一項(xiàng)重要的環(huán)境政策，也是一個(gè)有效管理廢棄電器電子產(chǎn)品的重要手段。該制度將生產(chǎn)者的責(zé)任延伸到其產(chǎn)品的整個(gè)生命周期，特別是產(chǎn)品消費(fèi)后廢棄產(chǎn)品的回收利用和處理的責(zé)任，從而減少廢棄產(chǎn)品對環(huán)境造成的影響。

本文分析了EPR在三種不同類型經(jīng)濟(jì)體的實(shí)施現(xiàn)狀，并提出對我國推行電子廢物管理生產(chǎn)者責(zé)任延伸制的相關(guān)建議:第一，建立以生產(chǎn)商和銷售商為依托的回收渠道;第二，將生態(tài)設(shè)計(jì)理念融入環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證;第三，推行廢棄電器電子產(chǎn)品“綠色處理”;第四，加大電子廢物越境轉(zhuǎn)移的監(jiān)管力度;第五，加強(qiáng)普法和宣貫工作。

［1］Akenji Lewis，Hotta Yasuhiko，Bengtsson Magnus，Hayashi Shiko(2011).EPR policies for electronics in developing.Asia:an adapted phase-in approach［J］.WASTE MANAGEMENT＆ RESEARCH，2011;29(9):919.

［2］Organization for Economic Co-operation and Development(OECD)，Extended Producer Responsibility:A Guidance Manual for Governments［M］.OECD Publishing，2001.

［3］徐成，林翎，陳利.瑞士電子廢物生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度［J］.環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2008(3):118-119.