陜西省“新農保”制度的現狀調查研究——以西安市某行政村為例

張珊娜

（安徽財經大學，安徽 蚌埠 200042）

新型農村社會養老保險（以下簡稱“新農保”），是繼取消農業稅、實行農業直補、新型農村合作醫療等政策之后的又一項重大惠農政策。以個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的模式是“新農保”制度的最大特點。“新農保”是更新傳統養老觀念,增強社會保障功能,解除農民后顧之憂,加快我國農村社會經濟發展和保持農村和諧穩定。本文是以西安市灞橋區新筑鎮某行政村為例，選擇100戶農民家庭進行了抽樣調查，對數據進行調查分析后，提出改進建議。

一、陜西省“新農保”制度的實施現狀

陜西省位于中國西北內陸腹地，是黃河中游的一個省份，總面積205800平方千米。截至2011年12月底，陜西省總人口為3742.6萬人，鄉村人口為1972.4萬人，鄉村人口占總人口的比例52.7%，65歲及以上人口占9.04%。陜西省政府于2009年9月印發《關于開展新型農村社會養老保險試點的實施意見》（以下簡稱實施意見），對開展新農保試點工作的相關政策作出了具體規定[1]。11月陜西省確定了11個國家試點縣、34個省級試點縣，并下達了國家和省級試點縣的批復。12月試點工作開始陸續啟動。截至2011年10月底，107個縣（市、區）已全部啟動了城鄉居民養老保險試點，其中新農保參保人數已達到635.87萬人，領取養老金人數為146.34萬人[2]。

二、調查對象和調查數據的分析

本文數據主要源于2012年7月10日～8月25日對陜西省西安市灞橋區新筑鎮某行政村100戶農民家庭進行問卷調查。本次主要采取抽樣調查方法來收集資料數據，大部分數據都是筆者入戶對調查者進行面談，并按照被查者的回答填寫并完成，獲得豐富的第一手資料。在100戶受訪家庭中，共計378人，其中男性217人，女性161人。16～30歲總計140人，比例為37.1%。31～59歲共計191人，比例50.5%。60歲以上共計47人，比例為12.4%。筆者整理數據后，符合參保條件對象16～59歲（除在校學生外）共計297人。未參加新農保共103人，參保人數共計194人，選擇的繳費檔次人數由多至少，依次為200元>100元>300元>400元>500元。可見參加新農保的農戶多半會選擇較低的檔次100元或200元。（如表1）

表1：受訪家庭的參加新農保的基本情況一覽表（單位：人）

三、陜西省“新農保”實施過程存在的問題

筆者在調研中所反映的參保率低、農村居民人均純收入低、財政補貼、基金管理等問題，同樣也是近幾年陜西省“新農保”在實施中所出現的普遍問題。

（一）參保率相對較低

筆者在調研未參加新農保的原因時，發現主要集中在16～35歲之間這一年齡段。其一，宣傳力度不夠，造成農民的參保率相對較低。有33.98%的受訪者選擇只是“聽說過”，卻不能十分清晰地了解制度的內容。一方面是村里的基層干事自身理解程度有限，沒有做出詳細的解釋和說明；另一方面，由于村民的文化素質較低，對一些新農保的專業術語不能理解，使得一部分農民對新農保相關政策認識模糊。其二，農村傳統養兒防老觀念根深蒂固的影響，導致農村一些人認為沒有必要專門花錢買保險。這一選項在受訪者中占到20.38%。其三，保障水平低，部分年輕人認為剛步入社會打工，流動性較大，認為現在繳費不劃算，養老保險問題以后再考慮。在受訪者中這部分占到了38.83%。

（二）農民人均純收入較低，降低了參加新農保的水平

《2011年陜西省國民經濟和社會發展的統計公報》數據顯示，全省農村居民人均純收入5028元，農村居民人均生活消費支出4496元（如表2）。雖然農村居民人均收入在隨著時間不斷地增長，但是因通貨膨脹的影響，造成農村居民的人均消費支出明顯增加，人均消費支出后也沒多少剩余。筆者此次在調研中也反映出了這一問題。在未參加新農保的受訪者中，有些農戶談到了，他們大部分的經濟收入主要來源于土地和外出打工，可一年的日常消費開支也不是小數目，有時再加上突發事件，最后算下來也剩不了多少。參加新農保后，必須每年都要按時繳費。害怕自己有時不能按時繳費，所以想著不如就暫緩幾年然后再參加。這種現象現無形中就降低了新農保的參保率。

表2：2005～2011年度陜西省農村居民人均純收入和人均生活消費支出一覽表 單位：（元）

（三）各級政府補貼比例不清、補貼幅度較低

第一，在基礎養老金方面，是否納入國家試點范圍補貼額度有區別。對未納入國家試點范圍的，基礎養老金就不能得到中央財政的任何補貼，全部靠地方財政自己承擔，這一方面加重了地方財政負擔，特別是縣（區）財政的負擔；另一方面也沒有明確規定省、市、縣（區）各級政府承擔比例。第二，在個人繳費方面，財政補貼較低。規定：“對選擇300元繳費的補貼增加10元，對選擇400元繳費檔次的財政補貼再增加15元，對選擇500元及其以上檔次的財政補貼再增加20元。增加的財政補貼部分由省政府承擔50%，市、縣（區）政府各承擔25%。”在筆者調研中，大多數農民都選擇了100元、200元的繳費檔次，相比較選擇高的繳費檔次，補貼也就多10～50元，他們認為效用不大，所以不愿選擇高的繳費檔次。第三，在繳費年限方面，激勵措施不明確。規定指出繳費年限最低不少于15年，多繳多得，可是并沒有對超過15年的給予明確、積極的鼓勵措施，導致不少農民認為只要繳費達到15年即可，那么45歲開始繳費也不遲，能少繳一年就少繳一年，造成了延遲繳費的現象。

（四）“新農保”基金保值、增值壓力大

第一，“新農保”基金的安全性、流動性差。新農保基金目前基本都是由縣級自行管理，由于縣級運營能力較差，再加上技術、人才、投資主體資格等現實條件的限制，基金一般都被存入了銀行。這種以“儲備積累”為特征的大額基金極易誘發貪污和被挪用的風險,造成資金的大量損失[4]。第二，“新農保”基金保值、增值壓力大。上述所講基本上是靠銀行利率來確保基金的保值、增值。在近幾年，銀行一年期平均存款利率也就在2.25%～3.5%的范圍內，可是通貨膨脹率（用農村居民消費價格指數CPI描述）僅在2007、2008年分別達到了5.4%、6.5%。雖然在2009年以后通貨膨脹率有所下調，但還是一直高于銀行存款利率，在一定程度上造成基金貶值。還有關于新農保基金增值運營的保護性和優惠性政策，國家在這方面還沒有明確的法律文件規定。

四、加強陜西省“新農保”制度的政策建議

（一）加大宣傳工作力度，提高“新農保”的參保水平

第一，宣傳內容以“新”為重點。就是以內容新、形式新、載體新、方法新等形式來提高農民了解新農保的興趣[5]。經辦機構現在主要是采用集中宣傳、會議宣傳、新聞報道、印發材料、網站宣傳等方式。筆者建議特別在向文化程度較低的農民宣傳時，村里基層干部應該進行流動宣傳、入戶宣傳、舉例宣傳、畫冊宣傳等方式，以便提高農民參保意識。第二，宣傳效果以“實”為重點。經辦機構應該定期舉辦學習新農保制度的培訓工作，提高新農保人員的素質，特別是村級新農保工作人員，只有他們全面掌握并認真學習宣傳新農保的各項政策法規，才能減少農戶對新農保的“無所謂”態度，才能為廣大農民群眾提供便捷優質的服務。第三，在宣傳效果上要更務實、更簡單、更詳細地向農民進行講解新農保制度的具體內容，如繳費標準、各級政府補貼的額度比例、養老待遇標準等，進一步提高農村居民的參保率。

（二）大力發展農村特色經濟，提高農民收入

根據調查受訪家庭參加新農保的基本情況表顯示，50%以上的農民選擇了100元、200元的繳費標準，可知即使省政府新農保指導意見有多繳多得的激勵措施，大多數農民還是選擇低的繳費標準。筆者在調研中向農戶提出，如果收入增加，是否愿意選擇較高的繳費檔次時，大部分人都表示非常愿意選擇。所以要想提高農民參保率，那么首先需要發展農村經濟，提高農民收入。地方各級政府，尤其是縣（區）級政府需要明確本地區的農業發展實際情況，在確保糧食生產充足的基礎上，按照自身的條件和優勢，發展特色農業，形成各具特色的現代農業帶。其次，當地政府應積極進行招商引資和發揮民間資本的力量，發展鄉鎮企業，增加就業，提高農民收入。

（三）各級政府補貼由“絕對額”向“相對額”轉變

第一，在補貼基礎養老金方面，中央財政對60歲及以上的老年居民每人每月補貼55元，地方政府對參保農民的個人繳費部分每年補貼30元，這相當不具有吸引力，可改為對60歲及以上的老人按每年當地純收入的5%進行補貼。第二，把基礎養老金補貼按絕對額進行補貼的方式改為中央政府按全國的農民平均收入的15%承擔，地方財政按本地農民純收入的5%給付基本養老金[6]。第三，在個人繳費方面，在繳費檔次上所規定的財政補貼增加額的基礎上，再按繳費檔次的一定比例來進行補貼，從而提高農民選擇較高繳費檔次的積極性。

（四）加強“新農保”基金管理

第一，努力確保“新農保”基金的安全性。一方面，設立各級“新農保”基金監督委員會，監督管理基金的征繳工作[7]。農保經辦機構定期或不定期向相關部門報送財務、統計報表，向社會公布基金收支運行情況,每年對村內參保人繳費和待遇領取資格進行公示。另一方面，加強獎懲機制的力度，對于截留、擠占、挪用、貪污基金等違規行為，嚴格追究其責任。第二，確保“新農保”基金的流動性，擴大基金保值、增值的多元化渠道。筆者建議，一是借鑒國外委托經營模式，即是縣級留足日常流動資金，向省級上繳剩余資金，然后由省級部門選擇專業基金營運機構或投資管理機構進行托管投資業務。二是借鑒質押貸款模式，變“死錢”為“活錢。即借鑒新疆呼圖壁縣所創的用農民養老保險證抵押在縣農保辦，再由農保辦協同銀行向農民提供一定額度的貸款和收取利息，最終實現新農保基金的保值、增值[8]。

（五）加強標準化建設，努力做好經辦服務管理工作

開展新農保工作，確保其日常工作平穩、順利運行，做好信息化建設是關鍵，各經辦機構應該制定明確的具體要求，按照“統一標準、規范運作、一村一檔、一人一帳”的要求，實現“記錄一生、跟蹤一生、服務一生、保障一生”的目標。建立省-市-縣（區）-鄉（鎮、街道）-社區（村）五級聯網的信息網絡化平臺，進行數據收集、保存、更新、維護共享于一體化的全面數據信息管理，并由專業人員進行管理維護，保證信息管理暢通準確、及時，不斷提高工作效率，穩步提升工作質量。另外，縣農辦機構可以把新農保一部分代收業務外包出去，通過競標引入市場競爭機制，提高經辦服務的管理效率。

[1]國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見[J].中國勞動保障，2009，（9）.

[2]我省城鄉居民社會養老保險提前實現制度全覆蓋[J/OL].農保處，2011， （11）.http：//www.shanxihrss.gov.cn/html/2011-12-21/154021.html，2012-12-21.

[3]2005～2011年陜西省國民經濟和社會發展統計公報 [Z].2012-03-16.

[4]李麗.論“新農保”在試點中的突出問題及政策建議——以河南省洛陽市為例[J].法制與社會，2011，（4）.

[5]關于養老保險宣傳工作的思考和建議[J].中國社會保障網，2011，（8）.

[6]華黎，鄭小明.完善新型農村社會養老保險財政資金供給的思路和對策[J].求實，2010，（10）.

[7]鄧大松，薛惠元.新型農村社會養老保險制度推行中的難點分析——兼析個人、集體和政府的籌資能力[J].經濟體制改革，2010，（1）.

[8]我國新農保資金運用和管理壓力增大[EB/OL].http：//www.xiang rikui.com/yanglaobaoxian/changshi/20101223/82030.html，2010-12-23.