氣候變化生態補償的路徑選擇及制度構建*

彭本利，李愛年

(1.玉林師范學院法商學院，廣西玉林 537000;2.湖南師范大學法學院，湖南長沙 410081)

一、氣候變化生態補償的必要性

氣候變化生態補償是生態補償在氣候變化領域的應用。生態補償也即生態效益補償，是指為實現調節性生態功能的持續供給和社會公平，國家對致使調節性生態功能減損的自然資源特定開發利用者收費(稅)以及對調節性生態功能的有意提供者、特別犧牲者的經濟和非經濟形式的回報和彌補的法律行為〔1〕李愛年.生態效益補償法律制度研究［M］.北京:中國法制出版社，2008.4.。它是一種有效解決環境問題的經濟政策，通過將社會經濟活動產生的環境正外部性和負外部性內部化，形成對保護的激勵和對破壞的抑制，同時通過制度化設計協調利益關系，促進社會公平。以氣候變暖為主要特征的氣候變化是典型的全球環境問題，生態補償能夠而且應該在應對氣候變化方面發揮重要作用。從氣候變化生態補償的原因來看，碳排放空間的稀缺性、氣候資源的公共物品屬性以及氣候變化的外部性使得氣候變化生態補償成為必要。根據IPCC的研究表明，氣候變化的原因主要是人類溫室氣體的排放。要將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上，減少溫室氣體的排放是重要途徑。碳排放空間也就成為了一種稀缺資源，因其非競爭性和非排他性，使氣候資源具有公共物品的特征。氣候變化的外部性非常明顯，使用化石燃料等人類活動排放溫室氣體導致氣候變暖形成負外部性，而溫室氣體減排以及提高適應能力形成減緩和適應氣候變化的正外部性。這些外部性所產生的成本或效益不能在市場交易中得到充分的體現，導致造成氣候變化的行為不需承擔成本，而應對氣候變化產生的效益卻因具有非排他性，容易形成搭便車的心理，使應對氣候變化行動難以達到帕累托最優。氣候變化生態補償克服了氣候治理的無序狀態，通過矯正正義和氣候變化外部性內部化的形式可實現碳排放權和氣候資源的公平分配。從氣候治理的現狀來看，每個國家和地區都從自身的利益出發，要求對自身最為有利的角度確定溫室氣體的減排義務，導致國際氣候治理陷入“囚徒困境”。任何剛性的強制減排機制無論是國際層面還是國內層面都面臨諸多障礙。由于氣候變化生態補償體現了“污染者負擔原則”而內含有氣候變化正義的理念，可為氣候治理提供一種較為和緩的方式，有利于調動各層面減排主體的積極性，創造雙贏和多贏的局面。

二、氣候變化生態補償的特點

盡管氣候變化生態補償在理論基礎和制度機理等方面與一般生態補償都完全相同，但也有其特殊性，并豐富和發展了傳統生態補償的理論與實踐。

(一)氣候變化生態補償目的的特定性

以往我們講生態補償，其生態效益往往是環境資源的全部生態效益和人們所有活動的正生態保護效應，具有概括性和抽象性。即使是具體的森林生態效益補償，也包括了吸收二氧化碳、涵養水源、防風固沙等多方面的生態效益。氣候變化生態補償的目的不是籠統和抽象的生態效益，而是具體地應對氣候變化，包括減緩和適應氣候變化，而且突出了對人的補償，特別是落后地區和生態脆弱地區及脆弱人群遭受氣候變化影響的補償。

(二)氣候變化生態補償超時空性

傳統環境污染和生態破壞造成的損害責任需要在因果關系上存在近因，因而生態補償的理論與實踐主要集中于區域內補償、流域內補償，在跨流域、跨區域以及長時間尺度方面還尚難突破。氣候變化生態補償在時空尺度方面的拓展為生態補償開創了一個新的模式。從時間尺度上說，作為最主要的溫室氣體，二氧化碳一旦排放到大氣中去，短則50年，最長約200年不會消失〔2〕劉軼芳.低碳時代的全球博弈愈演愈烈［J］.半月談，2009，(24):49.。因而氣候變化與傳統環境污染和生態破壞相比在因果聯系上時間尺度更長，確定氣候變化補償的責任者更為復雜。不僅是代內之間，而且需要考慮代際之間的補償義務。從空間尺度上來看，溫室氣體不論在哪排放，氣候變化的影響在全球范圍內都是存在的，只是落后地區和氣候脆弱地區更容易遭受氣候變化的影響。氣候變化生態補償超出了行政區域和流域的限制，拓展到更廣范圍的氣候功能區域，甚至從國內層次到全球層次。

(三)補償主體的廣泛性

目前，應對氣候變化主要集中于國際層面，氣候生態補償的主體當然包括國際層面的國家之間，如發達國家和地區是二氧化碳的主要排放者，發展中國家和落后地區對氣候變化的作用力最小。根據溫室氣體的歷史累積排放量，從1900年到2005年，發達國家以不到全球總數20%的人口，產生了占世界排放總量80%的溫室氣體。1950年以前排放的溫室氣體95%都源自發達國家。雖然當前發展中國家也成為主要溫室氣體排放國。但是，發展中國家的人均排放與發達國家存在很大差距。“據聯合國發布的數據，2007年中國人均排放二氧化碳4.6噸，美國人均排放二氧化碳19.1噸，中國人均碳排放僅約為美國的五分之一。”〔3〕程平.環境正義視域下的氣候變化問題—評哥本哈根峰會中的博弈［J］.理論與改革，2010，(4):33-34.可以說，是發達國家工業化過程中對化石燃料過度開發利用直接導致了氣候變化問題的產生。相反，發展中國家，或者發展相對滯后的國家和地區，它們的二氧化碳排放量遠遠小于發達國家。即使近年來發展中國家排放不斷增加，但也存在發達國家和地區向落后國家和地區轉移排放的因素。國際層面的氣候變化生態補償主要是發達國家對發展中國家的補償。隨著國內氣候治理模式逐漸被重視，國內各層次的主體在應對氣候變化中的重要作用也得到重視。事實上，國內層面減排義務分配的氣候正義問題同樣存在。氣候變化生態補償也同樣存在于國內層面地區之間、行業之間、群體之間。甚至每個人都是碳排放者，都可以成為氣候變化生態補償的主體。

三、氣候變化生態補償的路徑選擇和制度構建

氣候變化生態補償是個復雜的系統工程，需要從補償的范圍、主體、內容、強制程度以及依據等多元路徑構建全面的補償體系并開展相關的制度建設。

(一)國際補償與國內補償

從補償的范圍來看，氣候變化生態補償包括國際補償和國內補償。國際補償主要是發達國家對發展中國家的技術轉讓和資金支持。發展中國家資金短缺、技術水平落后，是當前發展中國家應對氣候變化的主要障礙和瓶頸。若發達國家不能及時向發展中國家進行技術轉讓和資金支持，讓發展中國家買得起、用得上先進的低碳技術，則發展中國家仍不得不采用高排放技術，在“技術鎖定”效應的影響下，高排放將持續而很難一時扭轉。在共同的氣候變化風險面前，國際補償不僅僅是確保發展中國家避免重走發達國家以能源高消費為支撐的老路，實現氣候治理共同目標的需要，也是發達國家對其擠占發展中國家排放空間的補償。今后國際氣候談判中，需要建立有效的國際補償資金的分配和使用機制。在技術轉讓方面，可實施強制許可制度和知識產權共享制度，如將強制許可制度借用或延伸至氣候友好型技術的推廣與應用領域。早在“《聯合國氣候變化框架公約》(以下簡稱UNFCCC)締約方大會中，中國、印度等國家就認為，可將強制許可的范圍擴大至氣候友好型技術領域;聯合國亞太經濟社會委員會(ESCAP)也認為，可把TRIPS中的靈活性條款解釋為允許對氣候變化相關的設備和商品的生產及相關工藝實行強制專利轉讓;世界知識產權組織(WIPO)也認為，強制許可制度在一定情況下可適用于應對氣候變化對技術的需要。”與氣候友好型技術相關的知識產權共享制度主要是指由一些知識產權所有者自行發起建立的技術交流與交換制度，通常以專利池或類似的形式表現出來。“目前，在國際上得到一定程度認可的實踐是一項名為‘Green X change’的計劃。該計劃下，各成員可以通過登記備案的形式免費使用彼此的氣候友好型技術專利。”〔4〕徐升權.適應和應對氣候變化相關的知識產權制度問題研究［J］.知識產權，2010，(5):21-22.

我國地域廣闊，氣候條件復雜，各地區經濟發展不平衡，溫室氣體排放貢獻不同，受氣候變化影響的形式和程度也不相同。國內層面應對氣候變化，構建公平的發達地區和落后地區之間的氣候變化生態補償機制同樣具有現實的意義。調查和劃分氣候生態功能區并實施生態補償，有利于實現區域協調發展。西部地區產業結構調整，在一定意義上，是建立一種長效氣候治理機制，但也會因此是喪失部分發展權利，應得到合理補償。同時落實節能減排目標時，需要考慮落后地區的排放屬于滿足基本需求型的排放，應給予落后地區一定的緩沖或者設置較寬松指標也是氣候補償的要求。有學者根據能源生態足跡考察化石能源消費所排放的二氧化碳對生態環境的沖擊(主要考慮溫室效應)，分析了我國東部、中部、西部地區的生態足跡和生態補償量，不失為國內地區間的氣候變化生態補償的可行方式。

注:能源生態補償一欄，“+”為收獲，“-”為支付。

從能源生態系統服務價值來看，西部地區為11969.4億元，占全國能源生態系統服務價值總量的51.18%;中部地區為8680.5億元，占全國能源生態系統服務價值總量的37.07%;東部地區為2797.37億元/a，占全國能源生態系統服務價值總量的11.96%。通過量化模型計算，東部地區需要支付的能源生態補償為2196.23億元/a，中部地區需要支付的能源生態補償為355.99億元/a，西部地區可以收到454.48億元/a，剩余資金可納入生態補償基金〔5〕薛曉嬌，李新春.中國能源生態足跡與能源生態補償的測度［J］.技術經濟與管理研究，2011，(1):90-93.。

(二)政府補償與社會補償

從補償的主體來看，在完善以政府補償為主導的基礎上，發展社會補償。政府補償是政府采取財政轉移支付、稅收優惠、氣候移民等手段進行補償。其中財政轉移支付是政府進行補償的主要措施，是指為了應對氣候變化，政府通過公共財政支出將財政收入的一部分無償給予那些為應對氣候變化做出貢獻或為應對氣候變化放棄發展機會的地區支配使用所發生的財政支出。稅收優惠是政府通過實施稅收激勵，扶持低碳產業發展或低碳產品生產，促進低碳生產方式和低碳消費方式。氣候移民是指因為漸進的氣候變化或突發的極端氣候事件的影響，人們被迫或主動選擇暫時性或永久性地離開他們生活的區域。氣候移民或氣候難民成為國際社會面臨的急迫問題。氣候變化政府間委員會(IPCC)認為，2010年將有5000萬人口被轉移，而《斯特恩報告》預測，到2050年可能會有兩億人被轉移。例如在亞洲，40%的人口居住在距海岸線60公里的范圍內。在孟加拉國，若海平面上升45厘米，該國11%的領土便會被海水淹沒，就會有550萬人口需要轉移安置〔6〕那力，楊楠.加強國際法對氣候變化安全威脅的應對:減緩、適應、資金與技術援助［J］.法治研究，2010，(6):47.。氣候移民包括主動移民和被動移民，主動移民是政府為避免氣候脆弱地區的氣候災害風險主動實施的移民，通過采取工程治理措施，把位于氣候脆弱區或重要氣候功能區的人口向其他地區遷移，以利于消除貧困、發展經濟、恢復和保護生態環境，從而實現經濟、社會與人口、資源、環境協調發展。因而主動移民屬開發性移民。以氣候移民為契機，既立足于補償，又著眼于發展，把補償與發展有機結合。被動移民是氣候災害發生后，民眾為避免和減輕損失不得已而進行的遷移。無論是主動移民還是被動移民，都需要政府通過補償的方式妥善安置，對氣候移民權益的損失，由國家依法給予補償，防止氣候變化問題演化為社會問題。

社會補償是政府補償的重要補充，可以廣泛調動社會公眾參與應對氣候變化，普及氣候變化知識、提高公民保護氣候意識，對推進低碳生產、生活和消費起到示范作用。社會補償主要通過設立各種補償專項基金，愿為應對氣候變化做貢獻的企業、組織、團體和個人，均可通過捐資參與專項基金的活動。社會補償需要建立一系列配套措施，如建立和完善“碳足跡”的統計、核證和標識制度，并建立便于社會公眾參與的多元補償方式及途徑。如通過設立權威和準確的“碳足跡”計算方法，量化人們活動的碳排放。目前已有相關的“碳足跡”計算公式:家居用電的二氧化碳排放量(千克)=耗電度數×0.785;開車的二氧化碳排放量(千克)=油耗公升數×0.785;短途飛機旅行(200公里以內)的二氧化碳排放量=公里數×0.275;中途飛機旅行(200到1000公里)的二氧化碳排放量=55+0.105×(公里數-200);長途飛機旅行(1000公里以上)的二氧化碳排放量=公里數×0.139〔7〕佚名.“碳足跡”的基本計算公式［J］.節能與環保，2009，(2):11.。另日本航空公司開始在網上銷售一種名為“碳補償”機票的特殊機票，“碳補償”機票是指除通常機票費用外，乘客支付另外金額來抵消所乘飛機排放的二氧化碳中自己分攤的部分。需要購買這種機票的乘客可以通過日航網站鏈接至一個新開設的專用網站，利用上面提供的計算器計算出此次行程將會產生的二氧化碳排放量，諸如行程距離、飛機型號以及載客量等因素都將被考慮在內，然后按計算結果支付相應金額〔8〕葉佳.日航將售“碳補償”機票，乘客自己可以平衡碳［N］.新華每日電訊，2009-01-06(B2).。挪威市政府通過提供網絡設施，允許公眾點擊一個“一鍵”裝置形成地方溫室氣體排放賬戶〔9〕Aall Carlo，Groven Kyrre，Lindseth Gard.The Scope of Action for Local Climate Policy:The Case of Norway［J］.Global Environmental Politics，2007，(2):83-101.。

(三)減緩補償、適應性補償和低碳發展補償

從補償的內容來看，氣候變化生態補償包括減緩補償、適應性補償和低碳發展補償。減緩補償又稱碳補償、碳抵消、碳中和，是指減排、避免排放以及封存一定數量的二氧化碳當量用于抵消其他地方發生的溫室氣體排放量。減緩補償不僅僅針對直接減少溫室氣體排放的行為，還包括避免溫室氣體排放以及封存一定數量的二氧化碳當量的行為，后者由于經濟和技術等方面的原因往往更需要通過補償的方式予以支持和鼓勵。

適應性補償為降低特定地區或特殊群體的脆弱性，提高其適應氣候變化能力實施的補償。相對于減緩補償，對適應氣候變化的補償往往容易被忽視。所謂“適應”是指通過增強生態系統的適應性和社會制度的適應性，減輕氣候變化對人類造成的實際的或者可預期的不良影響，這一措施也被稱為“調節性”應對〔10〕李艷芳.氣候變化對中國可再生能源政策與立法的影響［A］//Walter Meyer、常紀文.中瑞氣候變化法律論壇［C］.北京:中國環境科學出版社，2010.150.。一直以來人們對減緩氣候變化給予了高度關注，卻對適應氣候變化重視不夠。現有的氣候治理機制側重于溫室氣體的減排，注重采取減緩方面的行動計劃，適應問題沒有得到應有的重視，也缺乏具體的行動計劃和時間表。雖然通過減排溫室氣體能夠使氣候變化得到一定程度的減緩，但是減緩行動的效果以及從化石經濟過渡為清潔和可再生能源為主的經濟形式需要相當長的時間。氣候變化已經事實存在并產生了不利影響，在未來一段時間內還將長期存在，氣候變化與災害不可避免，因而，適應行動是必要且緊迫的，對適應氣候變化行為的補償也同樣是必要且緊迫的。特別是對氣候敏感和脆弱地區實施適應性補償，以增強其適應能力，如實施對沿海地區、水資源和農業以及易于受到沙漠化、旱災和洪水影響的地區的保護和恢復的氣候適應性補償。需要建立適應性信息共享和數據網絡;加強極端氣候事件和氣候災害風險的預警、預防和應對機制;加強易受氣候變化影響的生態系統的保護;加強宣傳教育提高公眾氣候變化的相關意識等。

低碳發展補償是指為低碳技術、低碳能源的開發利用和低碳產業的發展提供資金和技術支持，從而減少溫室氣體的排放，提高社會經濟系統應對氣候變化的能力。氣候變化的原因主要是人類社會自工業革命以來大量使用煤炭、石油等化石燃料，排放了大量溫室氣體，導致全球變暖并改變地球大氣系統的穩定所造成。發展的政策機制能夠影響溫室氣體排放，能夠約束或便利減排與適應，作為可持續發展組成部分的低碳發展模式更是實現控制和減少溫室氣體排放的根本途徑。低碳發展適應了可持續發展的需要并且實現了發展理念和發展方式的轉變，通過能源結構、產業結構、生活方式和消費模式的低碳化調整，既可實現發展的可持續性，又降低了發展過程中的碳排放，從根本上實現減緩氣候變化。建立和完善低碳發展補償機制，提高應對及適應氣候變化能力，提高生產效率，降低溫室氣體排放，有助于從生產源頭上促進經濟社會發展同應對氣候變化間的協調。如低碳農業是以農業生產減排和增匯為抓手，以轉變農業發展方式促進農業可持續發展為核心，以科技創新為支撐的新的農業發展模式，是農業適應及應對氣候變化，實現節能減排，增強自身發展潛力，提高農業生產效率，實現農業產業又好又快發展的農業經濟發展模式〔11〕高尚賓，趙玉杰，劉申，居學海.實施農業生態補償促進低碳農業發展［A］//發展低碳農業應對氣候變化——低碳農業研討會［C］.2010.21.。通過實施低碳農業補貼等生態補償措施來激勵和引導農民發展清潔農業和低碳農業，將農作物改變、草原地區游牧改成舍飼以減少牲畜對草場的破壞等列入生態補償范圍，使其從碳源向凈碳匯轉變。

(四)自愿補償與強制補償

從補償的強制與否來看，可分為強制補償與自愿補償。強制補償與強制減排相聯系，減排主體可使用一定質量和數量的補償信用來降低其強制性減排任務。隨著我國政府宣布自主減排承諾，并將減排目標納入經濟社會發展規劃而成為約束性指標，節能減排指標在各地的分解也就成為必要。把補償與減排結合起來，可為完成減排任務提供靈活的方式。自愿補償是指減排主體不存在強制性減排義務，出于環保目的、社會責任或自身形象的提升等因素，自愿參與氣候變化生態補償。如上海世博會倡導綠色出行發行了低碳交通卡，該卡具備普通交通卡的功能，并且每張卡內含有一噸碳指標，即購買一張低碳交通卡通過綠色出行就能減少一噸二氧化碳的排放。在世博園區內，來自全世界的參展方也主動參與“碳補償”項目。倫敦零碳館通過場館設計及各類低碳技術應用，努力實現零排放;比利時館、葡萄牙館等也自行抵消碳排放;聯合國館和萬科館將通過上海能源環境交易平臺，購買場館建設和運營過程中的碳排放。“2010年3月30日，北京市直機關工委啟動了市直機關黨員干部參與林業碳匯行動，領導干部帶頭購買了‘零碳車貼’。每出資1000元的捐款獲贈一張‘碳匯車貼’，可貼在汽車風擋玻璃上，表明購買者已購買5.6噸碳匯，通過碳補償消除了該車一年的碳排放。1000元是北京地區造半畝林地的價格，半畝林地在20年之內可吸收的二氧化碳大約就是5.6噸。”〔12〕吳育文，張駿立，陳靜，劉博.“碳補償”機制在構建低碳城市進程中的意義——以北京市零碳車貼為例［J］.價值工程:2011，(25):5.此外，可以區分生存性碳排放和非生存性碳排放，對生存性碳排放鼓勵自愿補償，對非生存性碳排放實施強制補償。

(五)市場補償與規范補償

從補償的依據來看，可分為市場補償和規范補償。市場補償是通過市場機制實現氣候變化生態補償，如通過碳交易實現氣候功能的量化和可交易化，是補償機制的突破。由于各地區、行業和企業減排成本的差異，把生態補償與碳交易聯系起來，實施補償性碳交易，可達到雙贏的目的。如《京都議定書》下的清潔發展機制(CDM)是發達國家和發展中國家合作進行溫室氣體減排的機制，其目的是促進發展中國家的可持續發展以及幫助發達國家以較低的成本履行其在《京都議定書》下的減排承諾。由于《京都議定書》第一承諾期(2008—2012年)即將結束，CDM市場2012年之后的需求面臨著較大的不確定性。可以考慮實施國內補償性CDM機制，由發達地區和有實力的企業幫助落后地區和產業在完成節能減排的基礎上實現可持續發展的目標，發達地區和有關企業獲得相應的減排信用實現其在應對氣候變化方面的責任。另由牛文元教授主持的《中國碳平衡交易框架研究》報告所建議的碳平衡交易也屬于通過市場機制實施的補償性碳交易。該報告提出在中國以省為單位推行“碳源(從大氣中清除二氧化碳的過程、活動或機制)—碳匯(向大氣中釋放二氧化碳的過程、活動或機制)”交易制度，建立“生態補償金制度”。若某省碳源總量高于碳匯總量，須按照超出部分的比例支付補償金，用于補償碳匯貢獻大的地區，以推行清潔能源計劃、節能減排技術等;若某省碳源總量低于碳匯總量，則可獲得補償金。根據報告所設計的“碳源—碳匯”交易制度，云南、青海和西藏可獲得碳匯補償金，其余省(區、市)均應按比例上繳碳基金，上繳金額前三名的是山東、山西和河北。需要注意的是補償性碳交易不同于碳交易，應強調交易的“補償性”，而“補償性”要求體現在所發生的減排必須具有“額外性”，即在一切照舊的情況下是不會發生的，也就是如果沒有補償交易的話，項目本來就不可能發生。

規范補償是指根據征收氣候變化生態補償(稅)費的法律規定，向從事溫室氣體排放的單位和個人征收一定數額的費用用于生態補償資金的一個重要來源。如澳大利亞政府于2011年6月27日首次對外公布了碳排放稅的居民補償細節，九成的中低收入家庭將獲得政府補貼，以抵消碳排放稅征收帶來的影響。該方案仍需提交國會討論并通過。2007年以來，澳大利亞一直尋求通過立法手段來實現碳減排目標。而根據目前公布的碳排放稅方案，澳政府計劃在2012年7月之前征收碳排放稅，到2020年將其溫室氣體排放量較2000年至少減少5%〔13〕吳心韜.澳公布碳排放稅補償方案［N］.中國證券報，2011-06-28(B6).。我國一些地方也有開展征收生態補償費的試點工作，根據原國家環保局1993年組織的“全國生態環境補償費征收情況普查”結果，全國已有17個地方不同程度地開展了征收生態環境補償費工作，其中江蘇、福建、廣西已制定了管理辦法〔14〕韓德培.環境保護法教程(第五版)［M］.北京:法律出版社，2007.100.。國內外的實踐為征收氣候變化生態補償稅費積累了經驗，在借鑒國外和我國已有生態補償稅費經驗的基礎上，需要通過立法明確規定征收氣候變化生態補償費的依據、對象、范圍、標準以及征收、使用、管理等內容。