藥監石景山分局建設“兩法銜接”機制的基本經驗

北京市食品藥品監督管理局石景山分局

□文 張桂敏 李春飛 劉洪杰

兩法銜接也稱為“行刑銜接”，是“行政執法和刑事司法相銜接”的簡稱，指檢察機關會同行政執法機關、公安機關、行政監察機關實行的，旨在防止涉藥案件辦理中發生以罰代刑、有罪不究、降格處理的行為，及時將行政執法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送司法機關處理的工作機制。

長期以來，北京市藥品監督管理系統認真貫徹國務院《關于加強法治政府建設的意見》和北京市《關于加強法治政府建設的實施意見》要求，不斷加強法律法規的培訓學習，積極拓展對外宣傳渠道，嚴格規范案件辦理程序，注重加強與政法部門的溝通，全面提升了依法行政的能力和水平，有效地維護了首都的“三品一械”市場秩序和質量安全。以北京市食品藥品監督管理局石景山分局為例，他們在查處“7·23”制售郵寄假藥案、“11·20”制售假藥大案等重大案件過程中積極探索“兩法銜接”，使案件辦理及時得到公安部門有力支持并順利移交，其成果受到北京市石景山區檢察院的充分肯定。本文重點分析該分局在“兩法銜接”工作中的初步經驗。

1 加強領導 明確分工 夯實“兩法銜接”的組織基礎

為落實“兩法銜接”，藥監石景山分局成立了由局長掛帥的依法行政工作領導小組，建立起了局長負責、主管局長對局長負責、科長對具體工作負責的機制，并緊密結合工作實際，制定了《行政執法責任制》、《行政執法過錯追究制度》、《行政執法監督檢查制度》、《重大案件集體討論制度》及《兩法銜接工作管理辦法》等多項制度。該分局還主動加強與公安分局、檢察院、法院等部門的溝通聯系，定期召開聯席會議，及時交換工作意見，明確各自分工和聯系人，并共同協商簽訂了《聯合工作協議書》，從而為加強“兩法銜接”打下了堅實基礎。

2 強化培訓 服務前移 打牢“兩法銜接”的法律根基

2001年5月，國務院《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》提出：“加強行政執法與刑事執法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時的打擊經濟犯罪的協作機制，對破壞市場經濟秩序構成犯罪行為的，及時移送司法機關處理?！边@是國務院第一次提出“行刑銜接”的概念。同年7月，國務院制定了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，第一次將“行刑銜接”提上法制日程。幾年前出臺的《刑法修正案（八）》，又對生產銷售假藥罪的犯罪構成進行了修改。

藥品監督管理部門要想做好“兩法銜接”工作，首先就要懂法守法。為此，該分局堅持將法規培訓放在突出位置，每年都要認真制定領導干部法規學習計劃和全局的法規培訓年度計劃，并長期堅持局務會會前學法、討論執法難點時學法、集體研究重大案件時學法。

此外，分局法規部門還堅持法規服務前移，每當辦理重大案件或遇到執法難題，分局法規部門都主動為一線的藥品稽查人員及時提供法規文件或司法解釋，幫助一線人員依法辦案。

▲藥監石景山分局榮獲北京市藥監系統11·20特大假藥制售案先進集體

3 創新機制 助推辦案 確?！皟煞ㄣ暯印庇行鋵?/h2>

藥監石景山分局在探索落實“兩法銜接”機制實踐中，建立了一系列行之有效的制度和機制。

3.1 案件移送制度

案件移送制度主要涉及三方面內容：一是明確行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的職責和程序，妥善保存并固定所收集的證據，對公安機關不予立案的，要及時提出復議，也可以建議人民檢察院立案監督；二是明確公安機關接受移送涉嫌犯罪案件的職責和程序；三是明確檢察機關依法監督的職責和程序。

3.2 聯席會議制度

該分局堅持定期與石景山區檢察院、公安分局召開聯席會議，互通涉刑案件移送處理情況，總結相互協作的成績和問題，研究今后的工作重點。遇到特殊情況或急需解決某一類具體問題時，則臨時召集聯席會議協調解決。聯席會議每個成員單位都要確定一名聯絡員，負責收集整理本部門的案件查處信息和日常聯系工作。通過聯席會議制度，促進執法與司法合作。如與公安機關就移送的案件是否符合立案條件出現分歧，雙方會及時向檢察機關咨詢。

3.3 對口聯系制度

此項工作由公安機關牽頭負責，檢察機關配合制定具體的操作辦法，以藥監石景山分局稽查辦為具體聯系單位，稽查辦主任為聯絡員，與檢察院偵查監督部門具體協調，就案件移送、審查、信息通報等工作加強溝通。

3.4 聯合執法制度

分局在查處涉嫌犯罪的重大案件時，堅持依據“兩個文件”中“提前介入”條款，及時商請公安機關共同行動，邀請檢察機關派員參與，基本保證了在第一時間內對犯罪嫌疑人采取強制措施并收集、固定證據，避免了時過境遷證據流失，最大限度地發揮了打擊涉藥械犯罪的合力。

3.5 通報備案制度

該分局在行政處罰案件立案查處后，堅持及時將行政立案決定抄送公安、檢察機關備案。在查處過程中，及時向司法部門通報查處情況。做出行政處罰后，及時將結果決定抄送檢察機關備案。在案件移送公安、檢察機關查處時，堅持在移送的同時將案件移送情況抄送檢察機關偵查監督部門備案。目前，石景山區正在抓緊建設“兩法銜接”信息平臺，平臺建成后，備案制度在操作上將更加便捷。

3.6 信息共享制度

信息共享制度主要包括案件線索信息共享、法律文件和數據共享兩方面內容。這項制度既可以為及時查處案件提供便利條件，又可以打破行政執法機關與刑事執法機關的職業壁壘，消除相互間的信息孤島現象，有助于形成打擊合力。

4 “兩法銜接”需要政策、法律等層面支持

4.1 部門領導高度重視是重要保障

“兩法銜接”工作是一項同時涉及行政機關和司法機關的重要工作。藥監石景山分局黨組在此項工作啟動之初，就要求分局領導班子全員參與，建立一把手總負責、主管領導具體指揮，稽查部門具體負責的工作機制。在幾起重大案件案件的辦理過程中，從發現案件線索到組建專案組，再到偵破大案的每個階段，領導班子成員多次討論案情，制定方案，并帶領辦案人員主動與有關各方溝通，及時向北京市食品藥品監督管理局、石景山區法制辦和檢察院等部門匯報，努力爭取有關各方的支持。

4.2 認真貫徹依法行政要求是基礎

依法行政是對執法部門履行職責的基本要求?！皟煞ㄣ暯印弊鳛橐婪ㄐ姓懂爟鹊囊豁椫匾ぷ?，要處處體現藥監執法人員依法行政的素質和水平。這就要求執法人員在具體辦理案件過程中，對待證據要客觀、認真、仔細，對待舉報人和被舉報人要公平，真正站在客觀角度看待問題，嚴格按照法律規定辦案。在破獲“7·23”及“11·20”涉藥大案過程中，藥監石景山分局在辦案程序上完全依據國家食品藥品監管總局的有關規定和《受理舉報案件暫行規定》的要求，在實體判斷上完全符合《藥品管理法》等相關法規文件規定。在公安機關提前介入案件前，分局辦案人員還詳細地研讀了《刑法》、《刑事訴訟法》等相關法律條文，對行政與司法證據的取證標準進行了認真對比。

4.3 及時溝通是處理疑難的技巧

在上述幾起涉藥大案偵破的前期，該分局先后與北京市食品藥品監督管理局法規處、稽查處領導一起座談商討案情細節，隨時向市局通報案件進展情況。與此同時，又與公安機關、檢察機關共同建立起以案件移送制度為中心，以聯席會議制度、聯合執法制度、信息共享制度、對口聯系制度、通報備案制度為基本內容的聯合辦案機制。

“兩法銜接”工作的重點在于及時移送犯罪案件，避免有案不送、以罰代刑，保證使每一名違法犯罪行為人都能被依法追究刑事責任，從制度上制約徇私舞弊和失職瀆職，從而做到行政執法與刑事司法的無縫銜接，這也是該分局成功地辦理幾起涉藥大案的主要體會。