中國高速公路投融資現狀與思考

陳 中 王俊豪

(1.中鐵第一勘察設計院有限公司，陜西 西安 710043;2.中國航天科技集團四零一研究所，陜西 西安 710069)

隨著我國經濟的高速發展，人們出行需求逐漸增多。公路作為國家公共基礎設施，對國民經濟的發展起到巨大拉動作用。截止2011年，我國高速公路總里程達到8.49萬公里，我國高速公路發展取得了舉世矚目的成就。2020年，我國高速公路將達到10萬公里。然而，面對我國高速公路建設大潮，對建設資金的需求也是空前巨大，2011年，我國全年公路建設投資12596.36億元，截止2020年，我國高速公路建設資金需求約2萬億元。在我國高速公路建設過程中，如何完善和發展現有投融資體制，避免資金短缺，成為我國高速公路建設過程中必須面對的首要問題[1，2]。

1 中國高速公路發展現狀

1.1 高速公路建設潮

交通運輸基礎設施對國民經濟具有巨大的拉動作用，在我國，公路基礎設施建設取得的巨大成績有效緩解了國民經濟，但是適應國民經濟發展，并實現公路現代化，仍然是公路建設的目標。《國家高速公路網規劃》中指出，我國將在2034年左右建成8.5萬公里的高速公路網，高速公路總里程將達到12萬公里。我國高速公路建設已經取得較大成就，各地高速公路建設規劃相繼出臺，東西部和中部地區部分省份公路發展規劃如表1所示。

表1 我國部分省份公路發展規劃

1.2 資金需求量大

在我國高速公路建設大潮背景下，2003年至2011年，我國公路建設投資67，251億元，到位資金59，923億元，如表2所示[3]。按高速公路網發展規劃，到2020年，我國要基本建成國家高速公路網，資金需求約2萬億元，年均資金需求量1000億。在我國東西部地區，高速公路融資現狀有所區別，東部地區融資環境較好，西部地區則面臨高速公路建設成本高、車流量相對較少、投資回收期長、融資范圍較小等窘境。

表2 年間我國公路建設資金構成(2003-2011年)

年份 投資總額/億元 到位資金/億元合計67251 59923

1.3 資金來源多元化

表3所示為我國2003至2011九年間公路建設資金構成狀況，截止目前為止，我國公路建設已經從單純依靠政府投資過渡至由政府引導、公路建設資金來源渠道多元化的新形勢。在我國，自“貸款修路、收費還貸”設想提出以來，“貸款修路、收費還貸”方式成為我國高速公路建設的主要融資方式。同時，公路債券，BOT融資，股票融資均在我國高速公路建設過程中占據重要地位。

表3 我國公路建設資金結構(2003-2011年)

2 中國高速公路投融資現狀

2.1 通行費收入依然是高速公路建設主要資金來源

自1984年我國實施車輛通行費制度以來，通行費制度為我國高速公路建設籌集了大量資金，極大促進了我國高速公路建設的發展。高速公路實行車輛通行費制度對我國高速公路建設事業發展的促進作用毋庸置疑，但是，我國收費站點設置和收費管理當中依然存在很多不容忽視的問題，社會輿論對于公路通行費制度也爭議頗多。如高速公路收費站點設置過密，我國規定費封閉式的收費公路的統一主線上，相鄰收費站的間距不得少于50km。很多高速公路并沒有執行此標準，如“京-開高速”某兩收費站間距不到1km。

2.2 民間資本逐漸進入公路建設融資體制

從表4可知，我國公路建設資金中的85%來自于國內貸款和自籌資金。我國民間資本引入的方式有BOT融資、發行股票、發行債權等[4]，但國內貸款占國內民間資本主導地位。我國高速公路建設融資體制自引入民間資本以來，進行了重大改革，但是由于資本市場發育不健全等因素，民間資本參與高速公路建設的規模還是有限，銀行貸款比例過高會有潛在的金融風險，一些地區部分項目已經出現了償還困難的局面。

表4 我國公路建設融資比例(2003-2011年)

2.3 國外資本已經進入我國公路建設市場

2003年，我國公路建設到位資金中，外資所占比例為2.2%，表明我國已開始嘗試將國外資本引入中國公路建設中。但由于公路建設涉及公共事業，相關法律制度沒有完善，國外資金引入公路建設特別是高速公路建設還處于探索階段。至2003至2011年間，外資在公路建設資金中所占比重逐年下降，2011年底，國外資金引入比例已降至0.5%，表明我國對于國外資本的引入保持謹慎態度。

2.4 缺乏完善的高速公路投融資制度保障

健全的法律制度是保證高速公路投融資體制正常運行的保障。就目前來看，我國關于高速公路建設投融資的相關法律法規還存在一定的不足之處。第一，不同法規條文之間銜接不到位。截止目前為止，我國高速公路投融資相關法律主要包括《中華人民共和國收費公路管理條例》(2004年)、《收費公路權益轉讓辦法》(2008年)等。上述兩份文件中對高速公路收費期限做出說明，但未能夠說明在公路收費期間對公路改造升級的后續問題進行規定。第二，法規的實施性有待加強。《收費公路管理條例》指出公路發展應當堅持非收費公路為主，適當發展收費公路，則意味著財政投入必須在現有基礎上增加，如何增加，增加多少并沒有提及。

3 對我國高速公路融資體制的幾點思考

3.1 繼續加大政府資金投入

前文數據表明，我國政府投資僅占公路建設資金的15%左右。高速公路屬于公共基礎設施，理應由政府財政進行投資，引入民間資本等形式是由當前建設資金需求較大所致。在西方發達國家，政府財政資金是公路建設的主要資金來源，一方面由于西方發達國家政府有能力承擔公路建設所帶來的巨額資金需求，另一方面，西方發達國家的公路網絡已較為完善。因此，隨著我國國民經濟的持續發展，政府財政資金將在我國公路建設資金中占據重要比例。事實上，2011年，我國政府投資所占比重已由2003年的15.30%增長至20.20%。

3.2 積極引入更多民間資本

引入民間資本是我國目前不得不采取的方式，但必須承認，民間資本的進入，很大程度上緩解了我國公路建設資金短缺的瓶頸，也保障了我國現階段高速公路事業的持續飛速發展。目前，我國引入民間資本的主要形式依然是以貸款為主，“收費還貸、統借統還”將是我國公路建設融資的主要方式。

3.3 逐漸開放國外資本進入

在發達國家，外國資本是高速公路建設的重要來源。如美國曾利用西班牙和澳大利亞的資金，分別修建印第安納州80號收費公路，融資38億美元，和芝加哥高架公路，融資18億美元。利用外資可有效分散風險，加快開發進度。

3.4 合理推行收費公路模式

目前，我國收費公路主要有經營性收費公路和政府還貸收費公路兩種形式，學術界對收費公路權益的討論依然激烈，收費公路商品屬性也尚無定論。但不可否認，公路收費在我國高速公路建設過程中起到的重要作用。在未來我國高速公路建設過程中，應當繼續探索收費公路經營模式，克服弊端，合理推行收費公路模式。

3.5 完善公路投融資法律制度

由于我國高速公路融資法律制度的缺失，導致外國資本和國內民間資本對進入高速公路市場有所猶豫。政府應建立健全相關法律制度，規范政府、企業、中介、金融組織的權益，科學合理制定高速公路定價策略，明確公路產權，明確參與各方權利與義務，保障投資者有利益，公共基礎建設有保障，人民生活有保障。

4 結論

我國高速公路投融資體系有傳統政府財政資金發展到現在的多渠道、多元化投融資體制。在我國未來高速公路建設過程中，應當繼續加大政府投資力度、吸納民間資本、引入外資的融資模式，通過逐漸完善公路投融資法律建設，合理推行收費公路模式，做到“國家投資、地方籌資、社會融資、吸納外資”和“貸款修路、收費還貸、滾動發展”。

[1]周國光.中國路橋收費問題透視[J].長安大學學報(社會科學版)，2005，04(7).

[2]周國光，衛靜.中國公路投融資體制改革探索[J].經濟問題探索，2009.06.

[3]中華人民共和國交通運輸部.2011年公路水路交通運輸行業發展統計公報[EB/OL].，2012.04.25.

[4]曹飏，高速公路投融資體系研究[J]，交通財會，2010，278(9)：11-14.