完善采伐制度強化森林經(jīng)營的建議

張桂賢

摘 要：商品林主要培育目的在于滿足市場對木材等林產(chǎn)品的需求。我國現(xiàn)行的限額采伐制度已成為落實高品林經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)的主要障礙，采伐許可證制度沖擊了森林經(jīng)營方案的規(guī)范，指導作用。為找尋商品林采伐制度中賦權(quán)與規(guī)制的均衡，需加強森林經(jīng)營方案的規(guī)制作用，加快商品林采伐權(quán)交易市場建設(shè)等制度創(chuàng)新，完善商品林采伐制度。

關(guān)鍵詞：采伐制度；森林經(jīng)營；建議

我國限額采伐制度誕生于20世紀80年代，當時國民經(jīng)濟正處在高度密集中的計劃管理時期，各種計劃、指令在經(jīng)濟活動中發(fā)揮著重要的控制作用，林業(yè)發(fā)展面臨的形式是：由于長期過量采伐，可采資源銳減，林分質(zhì)量明顯下降。森林是可再生資源，但存在培育周期長、破壞容易恢復難等特點，要實現(xiàn)森林資源的恢復和擴大，就必須在加大森林培育的同時減少森林消耗。限額采伐制度正是在這樣的背景下應運而生的。限量采伐制度在確立之初曾經(jīng)發(fā)揮了十分重要的作用，但長期運行的結(jié)果也反映出一系列的問題。

1 采伐制度對實現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營的制約

1.1 采伐制度不利于森林經(jīng)營者積極性的發(fā)揮

森林采伐管理制度實施的目的在于通過控制森林年采伐量以逐年增加森林資源存量，從而最終實現(xiàn)森林永續(xù)利用，改善生態(tài)環(huán)境。實施森林采伐限額制度以來，我國森林資源的保護與管理取得了很大的成效，但隨著我國林業(yè)改革的深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展，該項制度與森林可持續(xù)經(jīng)營之間的矛盾日益突出。例如采伐限額每5年核定一次，很難與每年制定的年度生產(chǎn)計劃相配套，特別是在商品林的經(jīng)營管理中，容易出現(xiàn)森林資源不能得到及時利用，造成浪費的現(xiàn)緣。

1.2 采伐限額制度同時削弱了森林經(jīng)營方案的規(guī)范和指導作用

國家十小業(yè)局頒發(fā)的《森林經(jīng)營方案編制與實施綱要》中第四十八條中規(guī)定“森林經(jīng)營方案是編制森林采伐限額的主要依據(jù)。各級林業(yè)主管部門應將森樸經(jīng)營方案作為編制森林采伐限額、下達年度木材生產(chǎn)計劃的重要依據(jù)，原則上森林采伐限額和木材生產(chǎn)汁劃按依法批準的森午小經(jīng)營方案確定?！比欢鴮嶋H操作中存在的問題卻是限額采伐凌駕于經(jīng)營方案之上，因為《森林法》及《森林法實施條例》中對采伐許可證一系列的行政審批的強制規(guī)定，以及對違法采伐限額制度所要追究的嚴格責任，使得采伐限額的地位優(yōu)于經(jīng)營方案，從而使得本應起到規(guī)范和指引作用的森林經(jīng)營方案卻處于形式上的可有可無狀態(tài)。

1.3 采伐制度對放活經(jīng)營權(quán)、實現(xiàn)處置權(quán)的阻礙

現(xiàn)行的限額采伐制度已成為落實商品林小經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)的主要障礙。在現(xiàn)有采伐限額制度下，經(jīng)營者們的林木采伐權(quán)沒有得到實現(xiàn)，或者說在諸多限制（不能申請到采伐許可證）的前提下，不能獲得預期的經(jīng)濟效益。如果不能落實林農(nóng)的林木處置權(quán)，其收益權(quán)就難以保障，放活經(jīng)營權(quán)也就成了一句空話。對于商品林而言，單純以行政手段控制林木采伐，人為地將商品林的經(jīng)營權(quán)與處置權(quán)割裂開來，經(jīng)營權(quán)的自主性要求無法實現(xiàn)，必將影響到經(jīng)營者的經(jīng)濟收益。

1.4 采伐限額制度妨礙了社會資金投資林業(yè)

從所有權(quán)的層面考慮，社會資金投資林業(yè)所形成的林木應當屬于投資者所有，他們完全可以按照自己的意志在不損害他人利益的前提下處分自己的林木，這是所有權(quán)的本義也是市場經(jīng)濟的本義。但是，在采伐限額制度下，社會資金投資所形成的林木仍然要受到采伐限額的約束，投資者無法按照自己的意志行使自己的所有權(quán)。投資者最擔心的就是自己在經(jīng)營期間受采伐限額的制約不能通過對林木的采伐、銷售取得經(jīng)營效益。

2 完善采伐制度強化森林經(jīng)營的建議

2.1 建立采伐中報制度對實現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營的積極作用

森林采伐限額制度是20多年前根據(jù)當時的林情實行的一項管理制度，是權(quán)宜之計，最終必將被森林經(jīng)營方案管理制度所取代。從目前來看，這項制度還不能立即取消，但迫切需要加以完善。筆者建議可以考慮采伐申報制度。采伐申報制度與以往確定采伐限額從上級行政部門逐一而下不同，必須從下往上逐級申報，依據(jù)森林經(jīng)營方案的規(guī)定確定采伐量上限。同時，應該讓采伐限額的依據(jù)在森林經(jīng)營方案中具體體現(xiàn)出來。在此前提下，在森林經(jīng)營方案規(guī)定的作業(yè)范圍內(nèi)，允許森林經(jīng)營者視市場情況，自主安排森林主伐、森林撫育、采伐時間和采伐量。林業(yè)行政主管部門經(jīng)審查無誤，應及時發(fā)放采伐許可證。

在市場經(jīng)濟條件下，申報制度是對商品林比較合理的管理制度。林木所有人按照市場經(jīng)濟規(guī)律和自己的實際情況，向地方林業(yè)行政部門申報采伐計劃。在采伐申報制度中，主管部門對商品林所有人中報的采伐計劃，在不會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大不利影響和達到國家相關(guān)規(guī)定的前提下，應當予以批準。 同時，還應該簡化審批手續(xù)，降低審批的層級，以高效的管理方式提高所有權(quán)人的積極性。

2.2 依據(jù)森林分類經(jīng)營來解決森林采伐問題

采伐制度應與森林分類經(jīng)營充分結(jié)合。對商品林和生態(tài)公益林要采取不同的管理體制、經(jīng)營機制和政策措施?！渡址ā分袑⑸址譃橛貌牧?、防護林、經(jīng)濟林、薪炭卡小、特種用途林五大林種，這是傳統(tǒng)意義上的林業(yè)分類經(jīng)營。1995年，林業(yè)部在《林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要》中提出建立既適應社會主義市場經(jīng)濟，又反映林業(yè)特點要求的林業(yè)經(jīng)濟體制 要求根據(jù)社會對生態(tài)和經(jīng)濟的需求，按照對森林多種功能主導利用的不同，將森林五大林種相應地劃分為生態(tài)公益林和商品林兩大類，分別按各自的特點和規(guī)律運營的一種新型的林業(yè)經(jīng)營管理體制和發(fā)展模式。分類經(jīng)營帶來的就應該是分類管理。采伐管理制度理所當然應該在不同分類的基礎(chǔ)上進行。對森林資源采伐實行嚴格限制的最終目的是為了提高森林覆蓋率，改善我們的生態(tài)環(huán)境狀況。充分協(xié)調(diào)好森林的經(jīng)濟效益和社會效益，就應根據(jù)公益林和商品林的不同性質(zhì)實行不同的采伐制度。 對國有公益林實行嚴格的采伐許可證和采伐限額制度，能確保實現(xiàn)其生態(tài)效益和社會效益。此外，從林業(yè)經(jīng)濟的角度來對森林分類采伐管理也有一定的合理性，對商品林過分嚴格限制，不符合市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，應該適當放松限制，保障商品林所有人包括收益權(quán)在內(nèi)的各項權(quán)益。

2.3 強化森林經(jīng)營方案的規(guī)制作用

為了尋找商品林采伐制度中賦權(quán)與規(guī)制的均衡點，需要以森林經(jīng)營方案為依托，森林經(jīng)營方案不是行政許可證，但記載著行政許可的內(nèi)容，按照科學設(shè)計的森林經(jīng)營方案進行采伐利用。森林經(jīng)營方案并不是由森林經(jīng)營者隨意編制的，是在政府林業(yè)部門的直接指導下，由森林資源管理的專業(yè)機構(gòu)完成，既要保證充分利用林地的生產(chǎn)力、促進森林可持續(xù)經(jīng)營，又要充分考慮到森林經(jīng)營者的經(jīng)濟承受能力和技術(shù)水平，努力實現(xiàn)各項生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。

總之，在經(jīng)營方案將采訪限額、木材年度計劃統(tǒng)一起來以后，不斷弱化行政管理的色彩，在保證實施好經(jīng)營方案的基礎(chǔ)上，進一步放開采伐的限制，從而更好的促進林業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展，為林木、林地的自由流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好環(huán)境，擴大經(jīng)濟效益，提高林業(yè)的生產(chǎn)力。