政府職能轉變與公共產品供給初探

摘 要：市場不可能自動解決公共產品供給中的諸多問題，完善公共產品和服務供給體系、提高公共產品和服務供給質量、促進公共產品和服務均等化是各級政府的最重要職能。但由于市場失靈而由政府提出矯正或補救的措施，也會基于種種原因而存在政府失效，因此，公共產品有效供給要求政府職能轉變。

關鍵詞：政府職能轉變；公共產品；供給

1 公共產品有效供給要求政府高效干預

盡管貨幣學派、供給學派、公共選擇學派和理性預期學派都不同程度地反對政府對經濟進行干預，但都不否定自由競爭經濟難以滿足一些社會需求因而政府應該采取政策措施對經濟施加影響的觀點。市場不可能自動解決公共產品供給中的諸多問題，因此，完善公共產品和服務供給體系、提高公共產品和服務供給質量、促進公共產品和服務均等化成為各級政府的最重要職能。

（1）公共產品效用的非可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性使其私人邊際收益和社會邊際收益、私人邊際成本和社會邊際成本發生了分離，即這類物品或服務的私人邊際收益小于社會邊際收益、私人邊際成本大于社會邊際成本。在這種條件下，市場顯然不能按照有效的產量水平供給這類物品或服務。

（2）市場所決定的居民收入的初次分配并不公平。盡管一定的收入差距可以提升效率，但差距過大不僅本身有違社會公平的要求，而且會導致諸如貧困、富裕階層中財富的浪費、社會沖突、低收入者階層得不到發展與改善自身處境的機會等一系列不良社會后果，甚至由此引發尖銳的社會矛盾。

（3）凱恩斯學派早已證明自發的市場機制不能自動趨向于充分就業、物價穩定和適度的經濟增長，一方面是由于價格信號在某些重要的市場上并不具有伸縮自如、反應靈活的調節能力，另一方面，從總供求角度看，不同經濟主體在實現其經濟利益上所具有的競爭性和排他性，也會使市場的自發力量不能經常保證總供求在充分利用資源的水平上相一致。

就城鄉差距而言，由于農村居民享受的公共消費比城市居民少得多，出現了消費差距大于收入差距的現象，造成目前我國城鄉居民消費差距是收入差距的近2倍。“城市像歐洲，農村像非洲”的說法，形象地表明了我國城鄉在基礎設施建設及成果方面所存在的巨大差距。城市居民享有了較多的發展成果，從而間接且部分地剝奪了大多數農村居民分享發展成果的機會。城市化是當前及今后相當長一段時期我國經濟社會發展最重要的動力來源之一。如果公共產品和服務投入不足，城市的吸引力就會削弱，城市化淪為“被城市化”的格局就會出現。

就社會保障而言，迄今為止，我國城鄉居民享受的社會保障仍然有限，尤其是對那些在非正規部門就業的勞動者和農村居民而言，社會保障制度所覆蓋的程度和水平皆偏低，在很大程度上扭曲了居民的消費預期，產生預防性的未來支出需求，導致居民過高的儲蓄率和偏低的消費率，形成了投資率居高不下的直接原因，同時又限制了國內消費市場的擴大。

就教育問題支出而言，發達國家公共財政支出占全社會教育支出的比例為86%，發展中國家在70%左右，全世界平均為80%左右，而我國僅為46%。居民教育上的過大支出抑制了在其他方面的消費，是構成國內消費市場遲遲難以擴大的至少部分原因之一。

就“三農”問題而言，加大對農業公共投資，有助于提高農業領域的資源配置效率和農業技術創新速度，對農業發展和農民增收具有重要意義。同時需要加快農業科技體制和技術推廣體制改革，減少農業科技成果轉化應用環節。但由于農業公共投資和技術推廣具有準公共產品屬性，使得個人和私營部門不愿意提供。

既然市場機制在滿足社會公共需要上是無效的，那么啟動另一個滿足人類需要的非市場運作系統即公共部門或者說政府部門的經濟活動，來擔負滿足社會公共需要的任務，也就順理成章。市場機制發生失靈的領域，也就是需要政府部門發揮作用的領域。此外，優效品的提供也呼喚著政府的高效干預。

2 我國政府干預的局限性

在承認政府干預存在的必要性的前提下，需要認識到政府在改進市場失靈時，不能影響經濟效率達到帕累托最優。尤其應該認識到，政府犯錯誤的幾率并不低于私人，由于市場失靈而由政府提出矯正或補救的措施，也會基于種種原因而存在政府失效。

在我國過去30多年的改革開放中，政府跨越了政治統治和“以階級斗爭為綱”的政府職能，形成了經濟建設型政府，使舉國上下的注意力集中到經濟建設上來，極大地激活了國民的競爭意識和開拓創新精神，釋放出巨大的生產力。但隨著經濟增長，經濟建設型政府的弊端也逐一暴露。從經濟層面看，產業重構與產業結構扭曲并存，產能過剩和過度依賴外需并存；從社會層面看，資源浪費與環境污染并存；從政治層面看，持續的制度創新乏力和技術創新不足并存。此外，權力與市場的結合造成的尋租和經濟社會的短期行為、公共服務職能缺位造成的城鄉差距、地區差距和貧富差距遲遲難以彌合、政府在經濟領域權力過大造成的公共權力約束缺失，無一不是政府主導型發展模式的負面效應。

公共產品供給是公共服務型政府的重要作用方向，從本質上要求政府職能轉變。但長期以來，我國政府公共服務水平較低。政府公共權利是由人民授予的，政府理應為民眾提供滿足其基本生存和發展需要的公共產品和服務，但目前政府經濟管理和調節功能較強而社會管理和公共服務能力相對滯后，相對忽視了政府具有對民眾的生存照顧義務、公共服務提供者的本質性角色。政府是公共管理的實施者、公民是社會管理的接受者的定位在長期的職能轉變中并未得以根除，突出表現為政府應該承擔的一些公益型功能不健全，一些關系民眾基本利益的問題尚未得到妥善解決，從而直接影響到經濟社會的可持續發展。

同時，雖然我國的行政管理在機構設置、職能調整和人員配置方面已經取得一定的成效，政府的管理方式、范圍和制度安排方面都有了一定的進步，但主要由于思維和體制方面在計劃經濟時期形成的路徑依賴，政府管理方式和制度仍帶有濃厚的行政色彩，整個國家的政治、經濟、社會一體化格局仍未根本改觀，政府仍更多地使用行政權力來配置經濟和社會資源，過于強調政府本身的價值和政府的中心地位。

3 公共產品有效供給要求政府職能轉變

3.1 服務行政是全球大勢所趨

政府職能轉變，是指國家行政機關在一定時期內，根據國家和社會發展的需要，對其應擔負的職責和所發揮的功能、作用的范圍、內容、方式的轉移與變化。政府職能轉變的必然性，是由影響政府職能的諸多因素所決定的。

政府職能的基本內容包括政治職能、經濟職能、社會職能和文化職能，集中反映了政府在國家各個領域的活動范圍和基本內容及其地位和作用。從歷史上看，政府職能及其作用范圍從來就是在不斷變化的，它與其說是觀念的產物，還不如說是社會期望的結果——即社會經濟、政治、文化綜合作用的結果。政府職能是隨著經濟條件的變化和社會發展階段的演進而不斷變化的，是動態的、發展的、變化的，在不同的社會和不同的歷史發展階段有不同具體需求和表現。一國政府所面對的主要矛盾和管理環境等會隨著時代的推移發生變化，這就要求政府職能也要與時俱進。時代決定了政府該做什么和不該做什么，因而界定政府職能不能用一把固定不變的尺子。

全球各國政府改革的實踐都實現了由過去重管理控制輕服務及由“以政府為中心”到開始注重公共服務、“以滿足人民的需求為中心”的轉變，服務行政作為一種新型的政府服務理念已成全球發展的大勢所趨。順應行政服務的全球大勢，從管理行政向服務行政轉變，成為我國政府改革的目標，也是現代市場經濟條件下政府改革的新思路。盡管我國30多年的改革開放已取得了舉世矚目的成就，但經濟與社會發展不協調的問題依然突出，無法適應新形勢發展的要求。當前我國突出的社會矛盾是由生存型階段邁向發展型階段的必然反映，社會矛盾階段性變化必然對政治體制改革提出了新要求，必然要求建立一個公共服務型政府。

基于此，國務院2005年《政府工作報告》和2006年召開的中共中央十六屆六中全會文件正式提出，要轉變政府職能，建設公共服務型政府。十六大把政府職能界定為“經濟調節、市場監管、公共管理和社會服務”，明確提出建設公共服務型政府的目標。十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》中第一次明確提出政府職能轉變的目標，即“通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變”，第一次并列提出“從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品”，并明確了中央政府和地方政府各自履行職能的重點。十八大報告更是強調：“行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”十八大還從維護最廣大人民根本利益的高度，作出了改善民生、加快健全基本公共服務體系的戰略部署，提出到2020年基本公共服務均等化總體實現的要求。

3.2 政府的天職是提供質優量豐的公共產品

按照現代市場經濟的一般要求，政府的天職就是向社會提供包括國防、公安、司法、基礎設施、轉移支付、社會保障等在內的質優量豐的公共產品和服務。政府職能轉變是公共產品供給的先導，政事不分、政府與市場中介組織不分、政府包攬過多的局面不打破，社會事業便不可能快速健康發展，社會組織便難以發揮應有的積極作用。政府職能轉變的關鍵，就是把該管的事管好，不該管的事交給市場，充分發揮政府提供公共服務、解決公共問題、制定公共政策的職責，促進經濟社會的全面發展。

這就要求健全政府職責體系，全面正確履行政府職能，由全能政府轉向有限政府，即第一，把微觀主體的經濟活動交給市場調節，由原來對微觀主體的指令性管理轉換到為市場主體和民眾服務上來，轉換到為企業生產經營創造良好發展環境上來。第二，發揮好市場配置資源的作用，最大限度地調動市場交易參與者的積極性和智慧，更充分的提供信息和發現價格。第三，尊重人民群眾的主體性和能動性，充分發揮各類社會組織的積極作用，協同提供公共產品和服務。

具體而言，要按照建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔高效政府的要求，著力研究解決制約經濟社會發展的突出矛盾和問題，確保權力在陽光下運行。在加強和改善經濟調節、市場監管的同時，政府應更加注重社會管理和公共服務，把財力、物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，把領導精力更多地放在促進社會事業發展與和諧社會建設上。因此，須改革財政體制，調整財政收支結構，增加公共產品供給總量，擴大公共服務覆蓋面，分類推進事業單位改革，科學合理界定政府與事業單位的關系，強化事業單位提供公益服務的職責，提高公益服務水平。創新公共服務供給方式，通過購買服務等市場化、社會化方式，解決政府在提供公共服務方面的不足。統籌推動行業體制改革，完善社會公示、聽證等制度，切實增強政府執行力和公信力。規范和發展社會組織，努力提高社會的自組織能力，將協調性職責、服務性職責、技術輔助性職責交給社會組織，發揮社會組織服務社會的功能。同時增加對公共教育、醫療衛生、社會保障、勞動就業、群眾文化、公用事業等基本公共產品和服務的投入，著力解決廣大人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，讓一些實實在在的成果讓民眾見到實效；突出差異型宏觀調控，進一步提高其針對性和科學性，認真按照主體功能區規劃，給予不同地區不同的政策，對中西部和生態脆弱地區給予更大的力度的財政和金融政策傾斜。迫切需要加快解決地方或基層政府事權與財權不匹配的問題，促進基本公共服務均等化。

4 結論

在當前這個發展環境中，政府應該由過去關心經濟總量增長到主要關心經濟社會持續發展轉變。為此，要認真貫徹落實《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，把基本公共服務制度作為公共產品向全民提供，通過強化政府公共服務職能，著力保障城鄉居民生存發展基本需求，著力增強公共產品供給能力，著力創新體制機制，使人民共享改革發展的成果，就需要切實轉變政府職能。政府是改革的首要對象，同時又是改革的規劃者和組織者，但是真正有能力推動政府職能轉變的恰恰是目前政府發展模式最大的既得利益者，這一重大轉變是艱難的，但卻是完善社會主義市場經濟必須啃掉的硬骨頭，因此需要更大的自覺、膽識、決心和勇氣。

參考文獻

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作者簡介

郭天珞（1977-），女，安徽黟縣人，江蘇理工學院思政部講師，碩士。研究方向：社會主義經濟理論與實踐。