平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)構(gòu)想

羅海成

（福建行政學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理科學(xué)研究所，福建 福州350001）

一、引 言

《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》（ECFA）的簽訂標(biāo)志著兩岸的經(jīng)濟(jì)、文化交流合作邁向制度性合作階段。在兩岸關(guān)系不斷改善的背景下，社會(huì)、行政、法制等領(lǐng)域制度性合作理應(yīng)成為后ECFA 時(shí)代兩岸深度合作的重要方向和內(nèi)容。由于兩岸關(guān)系的特殊性，尤其是社會(huì)、政治等領(lǐng)域的差異性和復(fù)雜性，這些領(lǐng)域的制度性合作需要在局部區(qū)域開展先行實(shí)驗(yàn)，在取得經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上再逐漸推廣，進(jìn)而推進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面融合。《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見》（2009）、《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》（2011）相繼出臺(tái)，地處福建省距離臺(tái)灣最近的平潭島被確立為兩岸同胞共同家園建設(shè)的綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，通過建設(shè)兩岸交流合作先行區(qū)、體制機(jī)制改革創(chuàng)新示范區(qū)、兩岸同胞共同生活宜居區(qū)、海峽西岸科學(xué)發(fā)展先導(dǎo)區(qū)，承擔(dān)起兩岸合作先行先試的特殊使命。從本質(zhì)上說(shuō)，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)就是要建設(shè)成為兩岸同胞的共同家園示范區(qū)，兩岸同胞需要在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)造性地探索合作建設(shè)的路徑和探索性地開展共建管理實(shí)踐。

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)如何構(gòu)建兩岸經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等領(lǐng)域的合作建設(shè)和共同管理模式，對(duì)于兩岸關(guān)系工作具有重要的示范意義，將為兩岸全面合作交流的先行先試提供可行的示范方案，有助于探索兩岸民眾共同接受的和平發(fā)展的可行途徑，或?qū)⒊蔀閮砂蛾P(guān)系發(fā)展的一大步。然而，當(dāng)前兩岸合作建設(shè)和共同管理主體之間的特殊關(guān)系是前所未有的，這也是當(dāng)前平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理需要直面和應(yīng)對(duì)的重要問題。

二、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

（一）兩岸融合相關(guān)研究

已有兩岸融合文獻(xiàn)主要從兩岸融合發(fā)展的意義、路徑及相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行探討。王茹認(rèn)為，在兩岸相關(guān)領(lǐng)域交流合作不斷擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步通過兩岸民眾的交往溝通，建構(gòu)兩岸公共生活，打造兩岸命運(yùn)共同體。［1］倪永杰指出，在兩岸和平穩(wěn)定發(fā)展的新背景下，要通過培植兩岸共同利益，建設(shè)兩岸共同體，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)兩岸統(tǒng)合。［2］李鵬指出，兩岸關(guān)系實(shí)質(zhì)上是從命運(yùn)共同體到生活共同體、到制度化共同體、再到制度性共同體的演進(jìn)過程。［3］如何突破兩岸深度交融的困境，促進(jìn)兩岸融合，劉國(guó)深提出“共同治理”建議，指出兩岸擱置爭(zhēng)議的部分應(yīng)該嚴(yán)格限制在高階政治議題方面，低階的行政層面的問題可以逐步展開交流合作，可以逐步地走向共同治理。［4］張亞中提出“一中三憲”構(gòu)想，認(rèn)為要在“一中”前提下，建立一個(gè)超越兩岸憲法的法律架構(gòu)的“第三憲”與兩岸現(xiàn)行憲法并存，使其成為能夠明確與清晰地規(guī)范兩岸互動(dòng)原則的協(xié)議或憲法層次。［5］另一些學(xué)者則從具體的領(lǐng)域如何開展兩岸融合進(jìn)行了探討，如彭付芝從兩岸社會(huì)融合的角度對(duì)兩岸文化交流的途徑進(jìn)行了研究。［6］而平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)正是開展兩岸融合的先行先試區(qū)域。［7］上述兩岸相關(guān)研究是對(duì)在平潭構(gòu)建兩岸關(guān)系發(fā)展先行先試區(qū)意義的有力印證，而且也指出了兩岸共同管理的發(fā)展方向，但如何在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)這一特定區(qū)域開展共建管理實(shí)驗(yàn)仍須作深入研究。

（二）港澳大陸合作相關(guān)研究

港澳回歸及與大陸合作的相關(guān)研究對(duì)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理具有深遠(yuǎn)意義。粵澳的橫琴新區(qū)在共建領(lǐng)域取得嘗試性突破，并涉及到社會(huì)治理等領(lǐng)域。國(guó)家發(fā)改委把橫琴定位為“連通港澳、區(qū)域共建”的、“一國(guó)兩制”下探索粵港澳合作新模式的示范區(qū)；中央黨校課題組提出“橫琴新區(qū)社會(huì)管理層—街道社會(huì)服務(wù)和管理層-市民社區(qū)”的管理層級(jí)設(shè)計(jì)思路；［8］相關(guān)研究指出應(yīng)將“改革實(shí)驗(yàn)權(quán)”的重點(diǎn)放在政治體制改革領(lǐng)域。［9］但是，由于平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)合作共建的大陸與臺(tái)灣兩個(gè)行政主體之間的關(guān)系與橫琴新區(qū)合作共建的大陸與澳門兩個(gè)行政主體之間的關(guān)系差異極大，兩個(gè)合作開發(fā)區(qū)的共建目標(biāo)與領(lǐng)域也相距甚遠(yuǎn)，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理的政治體系改革和兩岸政治合作交流的背景更富有挑戰(zhàn)性，兩岸問題的特殊性要求對(duì)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理開展針對(duì)性的專題研究。

（三）平潭兩岸共建管理相關(guān)研究

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)共建管理需突出“五個(gè)共同”模式，即通過探索兩岸同胞“共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同經(jīng)營(yíng)、共同管理、共同受益”的合作模式，逐步把平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為“兩岸人民合作建設(shè)、先行先試、科學(xué)發(fā)展的共同家園”。羅海成和王秉安指出，“共建特區(qū)”模式是指在福建省平潭縣的海壇島，采用兩岸“共創(chuàng)、共建、共管”模式，創(chuàng)立封關(guān)管理、雙向開放的特殊安排區(qū)域，作為兩岸共建特區(qū)，加快兩岸合作交流，推進(jìn)兩岸關(guān)系和平發(fā)展，實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一；［10-11］李鴻階和單玉麗指出“融合”模式要通過探索兩種體制、兩種制度融合發(fā)展模式，推進(jìn)兩岸“共同家園”建設(shè)；［12］張亞中指出，兩岸共同體實(shí)驗(yàn)特區(qū)模式包括兩岸共同治理平潭顧問委員會(huì)、兩岸共同治理平潭委員會(huì)、共同治理部門、行政共治、立法共治、司法共治。［13］目前平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理尚處于實(shí)踐的初期探索階段，如何基于共同管理角度對(duì)其組織框架進(jìn)行設(shè)計(jì)，構(gòu)建操作性的合作共建管理模式仍需深入開展研究。

三、平潭兩岸共建管理的實(shí)踐困境

（一）臺(tái)灣參與主體缺位

平潭作為兩岸同胞合作共建的共同家園示范區(qū)，必須由兩岸同胞及其代表機(jī)構(gòu)共同擔(dān)任兩岸共建管理主體。但大陸和臺(tái)灣目前尚未納入“一國(guó)兩制”框架之內(nèi)，這使得平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理模式參與主體極富特殊性。當(dāng)前平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理實(shí)踐推進(jìn)過程的困境之一就是臺(tái)灣方面在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理實(shí)踐中的主體缺位。由于臺(tái)灣政治生態(tài)的特殊性和復(fù)雜性，以及擔(dān)心被“攻擊”、“矮化”的顧慮，臺(tái)灣行政當(dāng)局不會(huì)輕易以官方身份來(lái)參與平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)合作共建。而民間性參與也因之滋生了諸多顧慮，這已成為當(dāng)前影響平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理實(shí)踐的最大瓶頸。

（二）制度設(shè)計(jì)的交融性

平潭作為綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，需要開展體制機(jī)制改革創(chuàng)新，需要通過特殊的制度創(chuàng)新探索，成為大陸與臺(tái)灣兩方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)有效銜接、轉(zhuǎn)換、融合的“接口”。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)有關(guān)制度安排將既不同于大陸現(xiàn)有制度，也不同于臺(tái)灣現(xiàn)有制度，但同時(shí)又需要有與大陸、臺(tái)灣制度銜接的層面。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)這一模式作為大陸制度和臺(tái)灣制度的交叉與融合的特殊過渡區(qū)，是一種探索性的趨向兩岸融合發(fā)展的過渡性制度安排。平潭作為兩岸合作的一個(gè)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，如何排除和超越兩種制度的差異，更好地銜接互補(bǔ)，是推進(jìn)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共同管理實(shí)踐的關(guān)鍵。

（三）模式探索的漸進(jìn)性

由于當(dāng)前兩岸的特殊關(guān)系，以及相關(guān)方面的制約，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理模式存在著從初級(jí)到高級(jí)的發(fā)展階段。為此，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理模式需要根據(jù)不同階段的內(nèi)外部環(huán)境，制定與之相適應(yīng)的階段性實(shí)施方案。隨著各方面的制約因素不斷緩解和克服，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理模式將走上一個(gè)漸進(jìn)式的發(fā)展進(jìn)程。因此，需要解放思想，改變思維定勢(shì)，根據(jù)兩岸關(guān)系以及平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)的不同發(fā)展階段，提出相應(yīng)的兩岸共同管理模式。

四、平潭兩岸合作共建的定位及組織框架設(shè)計(jì)原則

（一）平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸合作共建定位

第一，全過程合作共建。從時(shí)間維度看，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸合作共建的一大特征就是兩岸同胞的全過程合作共建。從平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的定位與規(guī)劃，到平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)具體領(lǐng)域的建設(shè)和開發(fā)、具體項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)與管理，再到合作建設(shè)的利益共享，它充分體現(xiàn)了兩岸同胞在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)合作共建中的主人翁地位，充分發(fā)揮了兩岸同胞在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)合作共建中全過程的參與性。

第二，全方位合作共建。從空間維度來(lái)看，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸合作共建的另一大特征就是兩岸同胞的全方位合作共建。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)不僅要建設(shè)兩岸經(jīng)濟(jì)合作交流實(shí)驗(yàn)區(qū)，更要發(fā)展成為兩岸社會(huì)與政治合作交流實(shí)驗(yàn)區(qū)，推進(jìn)兩岸同胞的深度交流，探索兩岸融合途徑。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸合作共建倡導(dǎo)兩岸同胞不僅僅停留在經(jīng)濟(jì)層面上，更應(yīng)該在社會(huì)和政治層面開展合作共建，共同在平潭開展社會(huì)、政治層面的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，開展共同管理與治理，“五個(gè)共同”充分體現(xiàn)了兩岸同胞在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)合作共建過程中全方位的參與性。

第三，創(chuàng)新性合作共建。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)作為開展兩岸同胞合作共建，探索兩岸和平發(fā)展的特殊載體，推進(jìn)兩岸在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等領(lǐng)域的全面合作交流，尤其是兩岸之間在社會(huì)、政治領(lǐng)域中的合作交流更要比經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的合作交流復(fù)雜得多，需要集聚兩岸同胞的創(chuàng)新智慧，通過“摸石頭過河”的方式開展先行先試，創(chuàng)新探索出適合兩岸全面合作交流，為兩岸大多數(shù)民眾所能共同接受的可行模式。

（二）平潭兩岸合作共建組織框架設(shè)計(jì)原則

第一，臺(tái)灣參與原則。如果臺(tái)灣同胞沒有實(shí)質(zhì)性的參與，那么平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)合作建設(shè)將失去其存在的意義，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)將淪為普通的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，其作為兩岸先行先試特區(qū)的核心價(jià)值將不復(fù)存在。為此，必須為臺(tái)灣同胞參與創(chuàng)造最佳條件，要充分考慮臺(tái)灣政治生態(tài)、社會(huì)生態(tài)、文化生態(tài)，要設(shè)身處地理解他們所想、所說(shuō)、所做、所需，最大程度地吸納臺(tái)灣同胞的意見與建議，要通過管理創(chuàng)新、體制設(shè)計(jì)和充分溝通，將妨礙他們參與平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)合作建設(shè)的阻力降到最低程度。

第二，可行啟動(dòng)原則。兩岸雖然五緣相連，但半個(gè)多世紀(jì)的隔離和兩岸不同的政治體制，極大地增加了兩岸聯(lián)手共同建設(shè)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的難度。此外，兩岸合作建設(shè)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)對(duì)大陸同樣是一個(gè)全新事物，同樣有一個(gè)認(rèn)知調(diào)整的過程和體制適應(yīng)的過程。因此，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建模式必須是可行的，其初級(jí)形式對(duì)大陸和臺(tái)灣雙方都應(yīng)是可以賦予實(shí)施的，要充分考慮其操作性，并努力使其阻力最低，震蕩最小。

第三，動(dòng)態(tài)發(fā)展原則。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建模式是在平潭現(xiàn)有公共管理體系基礎(chǔ)上構(gòu)建的，新模式應(yīng)是現(xiàn)模式的創(chuàng)新、再造。在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸合作建設(shè)模式的探索構(gòu)建過程中，其初級(jí)形式不僅必須可行，而且必須富有彈性，要具有自我調(diào)整、自我完善、自我提升的機(jī)制，要預(yù)設(shè)進(jìn)一步發(fā)展的空間，明確進(jìn)一步提升的方向，一旦成熟就能進(jìn)一步向更高層次發(fā)展，并且要發(fā)展成為一個(gè)持續(xù)的動(dòng)態(tài)過程。

第四，待遇平等原則。在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，兩岸民眾要實(shí)現(xiàn)完全平等，享受一樣的居民待遇，同樣擁有主人翁地位，杜絕產(chǎn)生可能對(duì)任何一方歧視的做法。在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸合作建設(shè)模式中，要明確規(guī)定和充分保證參與平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)合作建設(shè)的兩岸人員、組織和機(jī)構(gòu)享受完全一樣的待遇，服從一樣的責(zé)權(quán)利安排。

五、平潭兩岸共建管理機(jī)構(gòu)設(shè)置構(gòu)想

當(dāng)前平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸合作共建管理實(shí)踐的最大困境就是臺(tái)灣參與主體的缺位或不對(duì)稱。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)合作共建主體問題的理順和解決或還需要一段較長(zhǎng)時(shí)間。因此，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理模式框架設(shè)計(jì)當(dāng)務(wù)之急就是根據(jù)兩岸客觀情勢(shì)，在特定階段選擇特定的合作共建主體，并據(jù)此設(shè)計(jì)相應(yīng)的合作共建實(shí)施組織機(jī)構(gòu)。

（一）臺(tái)灣參與主體選擇思路

1.臺(tái)灣參與主體的可選擇類別。臺(tái)灣作為平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理的主體可有如下幾種方案可供選擇：一是臺(tái)灣行政當(dāng)局。由于臺(tái)灣的特殊政治生態(tài)，近期內(nèi)這種選擇幾乎是不可能的。二是臺(tái)灣行政當(dāng)局的“白手套”——海峽交流基金會(huì)（以下簡(jiǎn)稱海基會(huì)）。該方案存在一定可能性，但必須在兩岸都將平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理視為全局性的重大且緊迫議題時(shí)才可能使之變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。三是臺(tái)灣地方政府或其“白手套”。與臺(tái)灣行政當(dāng)局及其“白手套”相比，臺(tái)灣地方政府擁有相對(duì)較大的自主權(quán)，其參與性更為現(xiàn)實(shí)，這也是目前平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理主體選擇比較合適的突破口。四是在臺(tái)灣有廣泛代表性的民間機(jī)構(gòu)或組織。當(dāng)前臺(tái)灣社會(huì)中幾乎找不到這樣的機(jī)構(gòu)與組織。五是臺(tái)灣社會(huì)有影響力的個(gè)人。這種個(gè)體選擇主動(dòng)權(quán)在于大陸，但與其他選項(xiàng)相比，這一主體的代表性相差甚遠(yuǎn)。以上五類主體可以視為平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理主體的選擇圖譜，由下而上，共建管理效果越凸顯，但實(shí)施難度也越大。

2.臺(tái)灣參與主體的當(dāng)前選擇。選擇臺(tái)灣地方政府作為當(dāng)前平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理的臺(tái)灣方面主體是一個(gè)可行的、有價(jià)值的突破口。一是臺(tái)灣地方政府有參與積極性，臺(tái)灣地方政府的首長(zhǎng)通過選舉產(chǎn)生，其主要行政目標(biāo)是讓選民滿意，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)對(duì)于其所在區(qū)域蘊(yùn)含的商機(jī)和利益，可能給選民創(chuàng)造的價(jià)值將成為其贏取下一輪選舉的重要砝碼；二是臺(tái)灣地方政府有較大自主權(quán)，通過多次磨合找出平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)與臺(tái)灣地方政府雙方共贏的利益對(duì)接點(diǎn)，相對(duì)容易付諸實(shí)施；三是臺(tái)灣地方政府之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，如果充分發(fā)揮平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的特殊優(yōu)勢(shì)，將有可能造成多個(gè)臺(tái)灣地方政府競(jìng)相與平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開展交流合作的局面；四是有助于回避臺(tái)灣“被矮化”的困惑，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)直接與臺(tái)灣各地方開展合作交流，有利于擺脫臺(tái)灣行政當(dāng)局“被矮化”困惑與約束，可有效減少交流的阻力；五是通過與地方政府有效對(duì)接，透過臺(tái)灣“自下而上”的政治生態(tài)體系，將有利于通過地方政府對(duì)臺(tái)灣當(dāng)局產(chǎn)生積極影響，進(jìn)而推動(dòng)兩岸合作交流。

（二）兩岸共建管理機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)

兩岸共建管理機(jī)構(gòu)框架設(shè)計(jì)的總體思路是注入臺(tái)灣元素實(shí)施“多元交融”。具體來(lái)說(shuō)，一方面，在上層、高層、中層和基層等不同層次上，增設(shè)新的兩岸合作共建機(jī)構(gòu)，這種新的機(jī)構(gòu)可以是全新的機(jī)構(gòu)，也可以是在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上作相應(yīng)的調(diào)整，進(jìn)而從機(jī)構(gòu)設(shè)置上注入臺(tái)灣元素，或稱機(jī)構(gòu)摻沙子；另一方面，在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)中吸引臺(tái)胞參與管理，這種臺(tái)胞參與可以是專職的，也可以是兼職的，通過多渠道、多領(lǐng)域的臺(tái)胞參與，進(jìn)而在人員配置上注入臺(tái)灣元素，或稱人員摻沙子。以下主要從平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)及更高層級(jí)來(lái)討論兩岸共建管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置構(gòu)想。

從兩岸關(guān)系角度來(lái)看，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理可劃分為近期民間合作、中期地方政府合作和遠(yuǎn)期高層政府合作三個(gè)階段來(lái)進(jìn)行設(shè)置。以下主要圍繞各階段如何體現(xiàn)兩岸合作共建這一核心，對(duì)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)組織機(jī)構(gòu)的高階層面機(jī)構(gòu)提出設(shè)置建議。

1.近期機(jī)構(gòu)框架設(shè)計(jì)構(gòu)想。近期機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)思路主要是在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)同級(jí)層面，設(shè)立平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)咨政會(huì)共同管理機(jī)構(gòu)。

（1）設(shè)置理由。在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸合作共建過程中難免出現(xiàn)一些問題和沖突，這就需要有一個(gè)能代表兩岸利益的管理機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)和處理。在以“民間合作”為主的近期階段，設(shè)立平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)咨政會(huì)，作為一個(gè)民間性質(zhì)的機(jī)構(gòu)來(lái)行使相應(yīng)的職能，這樣既有利于規(guī)避兩岸雙方互不承認(rèn)的僵局，又可以為臺(tái)灣民間個(gè)人與組織參與平潭開放開發(fā)創(chuàng)造條件。

（2）功能定位。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)咨政會(huì)的主要功能是協(xié)調(diào)解決平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)在兩岸合作共建過程因兩岸不同經(jīng)濟(jì)、法律等制度差異而出現(xiàn)的問題和沖突，為兩岸合作共建主體提供利益訴求的管道，同時(shí)把兩岸經(jīng)濟(jì)界、產(chǎn)業(yè)界、文化界等各方面的精英集中起來(lái)，對(duì)平潭兩岸合作共建具體實(shí)踐過程中的具體事務(wù)發(fā)揮參政議政作用。

（3）設(shè)置辦法。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)咨政會(huì)可在現(xiàn)有“促進(jìn)平潭開放開發(fā)顧問團(tuán)”基礎(chǔ)上設(shè)立，建議由兩岸關(guān)心平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)合作共建的政界、學(xué)界、實(shí)業(yè)界等人士組成。大陸成員可參照目前大陸政協(xié)委員產(chǎn)生的辦法產(chǎn)生；臺(tái)胞成員則可由臺(tái)灣機(jī)構(gòu)推薦合適人選，或者在平潭工作、生活，關(guān)心和愿意參政議政的兩岸同胞組成。成員可分為專職和兼職兩大類別。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)咨政會(huì)成員，大陸和臺(tái)灣各占50%。設(shè)立一位主席和若干位副主席，由委員們投票產(chǎn)生，享受同級(jí)別人大和政協(xié)對(duì)應(yīng)職位的部分權(quán)利、責(zé)任與待遇。其中，咨政會(huì)主席可由臺(tái)灣方面人士擔(dān)任，第一副主席由大陸方面人士擔(dān)任。首屆咨政會(huì)委員人數(shù)可定為30～50人，任期暫定為兩年。

不過，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)咨政會(huì)在兩岸合作共建主體方面的代表性仍有限，在參與平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)合作共建過程中也無(wú)法代表臺(tái)灣不同層級(jí)政府。

2.中期機(jī)構(gòu)框架設(shè)計(jì)構(gòu)想。中期機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)思路主要是在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)同級(jí)層面，設(shè)立平潭兩岸地方政府聯(lián)合開發(fā)委員會(huì)共同管理機(jī)構(gòu)。

（1）設(shè)置理由。隨著兩岸同胞在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)過程中參與度的不斷提高，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)與臺(tái)灣地方政府之間的合作也將日益深化，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)合作共建的臺(tái)灣主體將從民間走向“民間—地方政府”并重的局面，并將形成平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)與臺(tái)灣多個(gè)地方政府“一點(diǎn)對(duì)多點(diǎn)”的合作格局。此時(shí)，設(shè)立平潭兩岸地方政府聯(lián)合開發(fā)委員會(huì)，可以作為臺(tái)灣地方政府利益的代表機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

（2）功能定位。平潭兩岸地方政府聯(lián)合開發(fā)委員會(huì)的主要功能是突出臺(tái)灣和平潭兩方主體利益的代表，它既可以代表地方政府行為，也可代表地方民間團(tuán)體和人士進(jìn)行利益訴求，負(fù)責(zé)對(duì)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸合作共建過程中的重大事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)和商處。

（3）設(shè)置辦法。平潭兩岸地方政府聯(lián)合開發(fā)委員會(huì)由平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)和相應(yīng)的臺(tái)灣地方政府相關(guān)人士聯(lián)合組建，它是一個(gè)動(dòng)態(tài)性的機(jī)構(gòu)，其成員隨著與平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建立穩(wěn)定合作共建關(guān)系的臺(tái)灣地方政府?dāng)?shù)量的增加作相應(yīng)的動(dòng)態(tài)性調(diào)整。在具體設(shè)計(jì)中，可以作以下三方面的彈性考慮：一是對(duì)于不便于直接以政府身份參與的臺(tái)灣地方政府，可考慮以相應(yīng)的地方政府代表性機(jī)構(gòu)（地方政府“白手套”）參與；二是以臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)機(jī)構(gòu)或同業(yè)公會(huì)作為臺(tái)灣地方政府代表，與平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)現(xiàn)相互協(xié)作的共同治理；三是設(shè)立若干個(gè)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)與臺(tái)灣地方政府聯(lián)合開發(fā)協(xié)調(diào)小組，如“平潭—新竹聯(lián)合開發(fā)協(xié)調(diào)小組”負(fù)責(zé)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)與臺(tái)灣對(duì)應(yīng)地方政府之間的合作共建事務(wù)的協(xié)調(diào)與推進(jìn)。在地方政府聯(lián)合開發(fā)工作推進(jìn)過程中，可劃定若干區(qū)域，在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)與臺(tái)灣特定地方市縣之間實(shí)現(xiàn)對(duì)接建設(shè)，如“小新竹區(qū)”、“小高雄區(qū)”等，實(shí)行隔離式開發(fā)與管理。平潭兩岸地方政府聯(lián)合開發(fā)委員會(huì)較前一階段的平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)咨政會(huì)代表性更高，但在兩岸層面的代表性方面仍顯不足。

3.遠(yuǎn)期機(jī)構(gòu)框架設(shè)計(jì)構(gòu)想。遠(yuǎn)期機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)思路主要是在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)更高層面，設(shè)立平潭兩岸合作委員會(huì)共同管理機(jī)構(gòu)。

（1）設(shè)置理由。隨著平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)在兩岸關(guān)系格局中戰(zhàn)略地位的確認(rèn)，以及兩岸行政當(dāng)局對(duì)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸合作共建認(rèn)可度和參與度的大幅提高，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)將提升到兩岸當(dāng)局合作的層面上來(lái)。為此，設(shè)立平潭兩岸合作委員會(huì)共同管理機(jī)構(gòu)，將成為一個(gè)在兩岸具有普遍代表性的機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的兩岸合作共建重大事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)和商議。

（2）功能定位。平潭兩岸合作委員會(huì)的主要功能是代表兩岸廣泛民意，對(duì)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)“五個(gè)共同”實(shí)踐過程的重大問題和事宜進(jìn)行磋商，是平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸合作共建的最高議事機(jī)構(gòu)。它既可以突出平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的兩岸代表性，又可以充分體現(xiàn)兩岸在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)合作共建過程中的對(duì)等性，避免臺(tái)灣所謂被“矮化”之虞。

（3）設(shè)置辦法。平潭兩岸合作委員會(huì)由大陸的海峽兩岸關(guān)系協(xié)會(huì)和臺(tái)灣的海峽交流基金會(huì)共同指派人員組成工作委員會(huì)，該機(jī)構(gòu)是海協(xié)會(huì)和海基會(huì)共同組建的派出機(jī)構(gòu)。平潭兩岸合作委員會(huì)成員，大陸和臺(tái)灣各占50%。平潭兩岸合作委員會(huì)可設(shè)立兩岸雙主任，分別由海協(xié)會(huì)和海基會(huì)指定相應(yīng)人選擔(dān)任。

設(shè)立平潭兩岸合作委員會(huì)須在兩岸高層之間達(dá)成共識(shí)方可能成為現(xiàn)實(shí)，這需要在遠(yuǎn)期兩岸關(guān)系演變過程中擇機(jī)實(shí)施和漸進(jìn)發(fā)展。

六、結(jié) 語(yǔ)

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建管理模式的構(gòu)建是一項(xiàng)無(wú)前例可借鑒的事業(yè)，必須先行先試。本文提出的平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)共建組織框架設(shè)計(jì)是一個(gè)近期、中期和遠(yuǎn)期相結(jié)合的持續(xù)動(dòng)態(tài)過程構(gòu)想。在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸共建的探索過程中，一方面，要鼓勵(lì)解放思想，改變思維定勢(shì)，要容忍探索過程中可能出現(xiàn)的偏差與錯(cuò)誤；另一方面，要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，堅(jiān)持持續(xù)修正與優(yōu)化，減少探索的社會(huì)成本，包括走彎路產(chǎn)生的成本和好點(diǎn)子被抹殺的成本。

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