后常規科學時代公共決策模式的轉變

歐陽君君

（蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州215006）

當今社會的風險威脅，除了傳統自然災害，更主要的是因人類對大自然的過度開發與使用而帶來的水土流失、全球氣候變遷下的溫室效應，以及在享受科技發展福利的同時所隱藏的核危機、基因食品安全等眾多危機；另外，瘟疫疾病的全球性傳染，如SARS、禽流感、瘋牛病等，亦深深地加深了人們的不安全感。而這些風險威脅大都與現代科技，即后常規科學發展緊密相關。所以，如何應對這些挑戰，應該采用何種更加合理、有效的公共決策模式來解決現代科技帶來的社會問題，是各國、各政府不得不正視的課題。本文將探討后常規科學的特點、技術官僚型公共決策模式在后常規科學時代所遇到的困境，以及如何構建開放型公共決策模式，以此對后常規科學作出初步的研究。

一、后常規科學與公共決策的不確定性

人們對基因工程、食品添加劑、核能源的運用等現代科技的關注，涉及了多領域學科與自然科學以外的知識與價值，諸如健康、生態環境、社會價值觀、倫理標準等爭議與不確定因素。這些爭議與不確定性因素的范圍與內涵都使政府管制與公共決策陷入到高度的復雜性之中，是科學史家庫恩在《科學革命的結構》（1962）中提出了“常規科學”概念所不能應對的。因為常規科學建立在實證主義的基礎上，強調科學的“可證偽性”。為此，意大利學者S.O.福特沃茲和英國科學哲學家J.R.拉維茨于20世紀90年代初期共同提出“后常規科學”（Post-normal Science）理論，指出“不同于事實的發現及其應用，科學的新的基礎成就必須迎接這些挑戰。由于在環境、社會、科學自身及其相互作用方面的極其迅速的變化，已經獲得關于新科學觀的一般認識。我們在這里倡導一種新的方法，它并不妄求既是與價值無關又是道德中立的”。把這一方法應用到新領域的產物，即所謂的“后常規科學”。［1］32

與常規科學相比，后常規科學認為現代科技所引發的各種爭議與問題，有如下的特征［2］81：一是政策相關研究中的不確定性。“早先科學曾被理解為在知識的確定性和控制自然世界中的穩步前進，而現代科學則被看作在全球規模的緊迫的技術和環境決策中處理眾多不確定性?！薄翱茖W并不總能為理解和預測提供基于實驗的扎實可靠的理論，充其量只能達到本質上無法證實的數學模型和計算機模擬。這樣的不確定輸入必須在一些緊迫的條件下作出決策。因此，科學的進程不能基于事實預言而只能基于政策預測?！保?］33二是價值的高度爭議性，即現代科技相關的社會與倫理價值的爭議。由現代科技所衍生的風險決策，需立足于社會轉型與變革的價值基礎，也就是說，面對高度不確定性風險，由于其經常具有判斷上的兩難，在決策與治理上如果沒有社會的充分反省、溝通與發展共識，將失去其正當性。三是決策時間上的緊迫性與判斷上的難于選擇性。“在當今國家競爭、社會競爭日益劇烈的環境之下，傳統等待科學的進一步發展并消除其不確定性的前提下應用科技成果的保守思想，意味著在國際競爭中放棄整個產業和市場，由此帶來的經濟和社會的后果不可想象。”［3］但同時，由于科學系統與價值的高度不確定性，錯誤決策導致的后果是人們不得不付出更大的成本與代價面對新的問題。

福特沃茲和拉維茨以決策的利害程度（Decision Stakes）與系統不確定性（Systems Uncertainties）為兩個衡量指標，將科學分為三個層面：應用科學、專業咨詢與后常規科學，并以此來區分傳統科學到后常規科學所體現的不同決策觀。他們認為，科學的不確定性普遍存在，但由于發展的層次不同，所引發的爭議程度亦不盡相同。在“應用科學”層面，科學與社會的緊張性較低，涉及的風險因素不多。而在專業咨詢層次，由于關聯較多的信息與價值判斷，通常以咨詢專家與咨詢機構的方式來運用科學知識，以降低不確定性風險，然而，由于知識及應用變數的復雜性相對提高，故而風險因素并不能完全排除。在后常規科學層次上，科學知識的研發與應用，已經完全延伸到科學之外的領域，關聯到不同價值選擇的判斷問題，不確定性和爭議性相當大，不是某一自然學科所可以解釋與應對的。公共決策的整體風險包含了除自然科學風險以外的社會、倫理道德、生態環境等方面的風險。［4］

傳統的常規科學是一種控制的科學觀，甚至認為對于科學不確定仍然可以掌控、修正與繼續發展。但是這種對科學所產生的不確定沖擊觀點，仍然僅限于在自然科學的領域中，而忽略了對其他領域沖擊所造成的不確定性。雖然自然科學的發展提供了解決問題的方法，但也制造了許多新的問題，這些新的問題不但在價值上兩難，其擴散傳播的速度很快，政府決定做還是不做對未來社會發展具有重大影響。而且，在后常規科學觀看來，在高度復雜的當今社會，發生風險的概率無法確定，但風險一旦發生，將造成跨地區的沖擊后果，這就是在高科技風險社會中存在的“低概率、高風險”現象。公共決策者對此不可不重視，否則一旦低估風險爆發的概率而產生難以控制的后果，對人們將可能蒙受不可估量的損失，公共決策者也必將為此付出沉重的執政代價。

二、技術官僚型公共決策模式的困境

隨著治理型社會的來臨與科學在政府管理中重要性的不斷凸顯，為解決公共決策中的技術難題，許多國家都建立起以技術專家為基礎的公共決策模式，以期更加有效地面對決策中的不確定因素，實現公共決策的科學化，如美國的科學委員會制度、日本的審議會制度、我國香港地區的行政會議制度、我國大陸各級政府及有關職能部門設立的專家咨詢委員會制度等等。盡管各國或地區的公共決策技術官僚組織在組織結構、運作程序、實際影響力等方面存在眾多差別，甚至有的國家如我國的咨詢機構與專家還存在獨立性嚴重不足的問題，但須承認的是，各種專業技術人員進入政府決策系統，面對愈來愈多元復雜的事務，技術官僚透過專業治理直接或間接掌控、影響國家機器的運轉。總體而言，技術官僚型公共決策模式，以如下兩個基本假設為前提要件：一是以常規科學觀為基本理念，“把科學家看成是某些高技術含量決策的首要裁決者”［5］127，形成了所謂的“技術統治論”；二是力求技術專家堅守政治中立的基本立場，他們的主要任務是就事實與專業知識發表意見，不得涉及價值判斷與價值選擇，排除各種政治、社會多元復雜利益與價值的挑戰，從而宣稱公共決策具有高度的科學性與客觀性。至于決策中的價值判斷與價值選擇，則是公共決策者的分內事宜。換言之，在技術官僚型公共決策模式下，科學技術與價值選擇被假想為一個系統分析框架下的具有不同運作規則的兩個子系統。科學技術以追求“事實真相”及“真理”為目的，價值選擇則是“權力—權力”、“權力—權利”，以及“權利—權利”之間競爭、博弈的結果。從而假想認為“在一個以知識為本的社會，科學與政治之間會發生許多相互作用。然后，這并不會導致它們各自原則和子系統的交錯”。［6］6

令人遺憾的是，后常規科學時代，“由于科學事務經常面臨解釋上的不確定性，再加上規范與價值上的沖突，科學專業所能提供的往往是有限的證據范圍，而科學理性也因為解釋不確定而無法清晰宣稱其客觀依據”。［7］195具體而言，技術官僚型公共決策受到如下兩個方面的詰難：

首先，科學技術專家角色的政治化。正如美國學者賈薩諾夫所言：“所謂‘中立’的專家頂多是個神話?！保?］127而事實也一再證明，技術官僚型公共決策模式所期待的專家中立立場早已破產。究其原因在于：決策者有目的性地選擇專家。盡管現代民主政治要求公共決策者不得獨斷專行，在決策過程中充分保證專家參與決策。為了體現決策的正當性，決策者在作出決策尤其是涉及高技術領域的公共決策后，總是宣稱決策已經經過了充分的論證，聽取了科學家們的專業意見。但是，受制于政治利益的驅動，為了保證專家意見不背離預期決策目標，決策者在挑選咨詢專家時，常?？刂浦R對政治領域的介入，以保留其決策的自主性?！耙虼耍麄儾粌H致力于控制專家建議的使用、宣傳、保密以及解釋，而且還挑選專家顧問以及這些顧問所代言的知識領域，這些因素決定他們是否會給出決策者所期望的答案”。［6］14對于那些與決策者“唱對臺戲”的專家，決策者或者以不再聘用的方式將其剔除于決策咨詢系統，或者以各種方式迫使可能與決策者意圖相反的專家缺席。除此，就咨詢專家而言，在應然層面，專家應以客觀科學知識提供為旨歸，作為理性、專業的代表參與到公共決策過程中，解決公共決策的事實問題，增強公共決策結果的確定性和精確性。但是在許多場合，事實問題和價值問題并不是截然分開的，有時決策者要求專家予以論證的問題可能就是一個價值選擇問題而不是事實認定問題，在這種情況下，要求專家做到價值無涉確實強人所難。更加糟糕的是，一些專家出于利益考慮（如獲得續聘機會、爭取政府科研經費等）而迎合決策者的需求，其咨詢意見不是源于客觀規律、科學原理，而是決策者的偏好與利益。在某些場合，一些咨詢專家與某些利益集團關系緊密，他們或者接受利益集團的資助，或者本身任職于某利益集團，將該利益集團的利益隱藏于咨詢意見之中，為爭取政府出臺有利于利益集團的政策鼓動與呼吁，成為利益集團在行政決策中的公關人與代言人。

其次，知識的分化與技術專家單一學科的學術訓練背景。隨著工業社會發展，現代科技研究呈現出兩個不同的面向：研究廣度的不斷擴展與研究深度的加劇。因此，在知識分化的背景下，科學家受到的學術訓練一般局限于相當狹窄的領域，現代科學研究更加依靠團隊的合作。不過這也意味著類似亞里士多德、達芬奇這樣的“百科全書”式的人物幾無出現的可能。換言之，所謂的專家也不過僅僅是限定于其所在的研究領域，而包括最偉大科學家在內的個人在所有知識領域面前都只能自認外行，頂多成為一個在“知識的海洋邊拾貝殼的孩子”而已。技術官僚型公共決策模式，往往只具備單一學科背景的專家，面對日益復雜的科技、生態、食品、疾病風險所造成跨地區、全球快速流動的生態、健康風險等問題，進行風險評估與管理時，習慣強調以實證的科學證據作為決策的唯一參考依據，并且其提出的咨詢意見雖然只是立足于自身的研究領域，但總是要通過各種途徑突出其研究結論的正確性與重要性?！叭欢鎸Ω鞣N風險不確定性的災難威脅所涉及高度的政治、社會爭議及判斷價值上的復雜程度，風險決策事實上無法僅依據單一的、科學的數據來進行”。［7］200

另需注意的是，“相互分離、各不相關的學科和亞學科的大量繁殖，就它們受專業化的學術網絡控制而言，它們是科層化的，這一網絡擁有自己狹隘的主題、行話和社會集團”。［8］封閉的話語體系人為地設置學術進入門檻、產生話語霸權，專家對自己的判斷也容易產生自負的心態。而且，被政府聘用的咨詢專家，往往都已取得較高的學術地位和學術聲望，他人的異見尤其是“學術圈外”的聲音，易被視為對自身權威的挑戰。令人遺憾的是，他們常常不愿甚至不屑與其它專家學者展開討論，有時以“不回應”的姿態堵塞溝通渠道。更為關鍵的是，“工業技術的快速發展帶來一大堆從未或很少經過深入系統研究的新問題，專業共同體的認同就越來越難形成。于是，早前合法地稱為科學的技術領域突然發現了自身的不可靠性，從前的‘科學是真善的保證’的理念已經成為歷史?！保?］知識的不確定性本需在平等的話語溝通過程中逐漸達成共識，但封閉的話語體系卻推遲了這一進程。

因此，技術官僚型公共決策模式，其本身的內在機制裝置就存在種種弊端，無法確保專家立場的中立，以自上而下的信息傳輸渠道以及相對封閉的決策機制，難以應對后常規科學時代所引發的新的社會治理問題?？傮w上判斷，該決策模式既缺乏科學層面的多元性，也缺少了公眾在社會、倫理層面上的參與保障，決策效果也因此大打折扣，并形成了三個結構性的問題：一是造成不同領域科學家對風險決策問題的爭議，進而演化為不同研究領域的相互攻擊，給社會公眾留下了極其消極的印象；二是因決策的正當性不足，使得公眾對政府、專家的信任日益降低，特別是那些關系到人民健康的風險事件、涉及公眾知情權及價值爭議的問題；三是部分專家對社會公眾的懷疑、抱怨與不信任采取不理解的態度，有時甚至表現為情緒上的失控或發表不恰當言論。這三個問題相互影響，形成惡性循環，即科學界、公眾、政府之間的不信任感增強，為政府今后處理風險事務設置了更多溝通上的障礙。

三、以開放型公共決策模式應對后常規科學的挑戰

在后常規科學時代，人們有必要反思現有的公共決策模式，適當調整權威式、中心式的決策過程，針對具體的決策事項，打破過去某單一學科實現科學壟斷的格局，發展批判性、多元性與社會性的公共決策模式。

首先，應盡量納入不同科學領域的專家學者參與到公共事務的決策中，并通過制度保障建立起不同領域進行對話、溝通的平臺，容忍專家間有關專業意見的沖突，使爭議的灰色地帶盡量被消除。［2］84在實踐中，當前政府在作出決策時，過多地依賴某一領域的專家，決策中的風險評估難免產生偏頗，而真正的安全與不確定性的引誘可能被隱藏，科學界內部也因此壓抑著不滿、高度質疑或警告的聲音，這種現象在我國較為普遍。例如我國的核安全與環境專家委員會的構成幾乎是清一色的核研究專家，其他自然科學專家如環保學者皆不在其列，更勿論社會科學的專家與學者能夠參與其中。后常規科學時代知識的分化與科技的不確定性，已經決定了風險決策不能單純地停留在單一的學科領域，必須采取多元形態的科學審查機制，在制度設計上納入多學科、多層次領域的相關人員。我們須認識到，后常規科學所帶來的沖擊與風險不僅僅是自然學科層面上，也連帶產生了道德倫理上的不確定性，進而引發政治學、社會學、法學、經濟學等關于公平、正義、效率、宗教、權利、義務等課題的探討。因此，在風險決策中，除了要實現自然科學多領域參與，倫理哲學、社會學、政治學、法學等專業的參與也相當重要。

相比之下，歐盟對于高風險的科技決策所做的改革值得我們學習與借鑒。近幾十年來，歐盟飽受瘋牛病、基因工程產品、濫用抗生素、核廢料處理等危機之苦，公眾對各國政府及歐盟所做決策的信任度大不如前。為提高公共決策的正當性，重新贏得公眾對政府的信任，歐盟于2001年發布了《專業的民主化與建立科學的審查參考報告》。該研究報告站在“專業民主化”的角度，強調決策所涉科技內容的審查，應避免再像過去一樣僅以單一的科學領域或專家為基礎，認為決策中應包含不同層次的專家，如官方的、工業界的、持反對意見的專家；以及專業領域應包括多元的專業領域，并進行多層次的參與；專家證據與該證據在政治決策中如何得以利用皆需公開?！罢邎鲇蛑械膶I競爭是多元而復雜，爭議來自不同參與者所策動的多元關聯觀點的協商，而這樣的關系是參與者行動的結果，無法事先界定好的。專家當然可以提供數據與信息，但專業不應被簡化到只有專家的說辭宣稱，而應是一個集體學習與評估的結果?！保?0］126

其次，除了專家的多元化與多層次參與，公眾的參與與監督同樣必不可少。在“行政國”時代，政府的規制行為影響到公眾生活的方方面面。技術官僚型公共決策模式下，“行政機關被視為公共利益的代表，而公眾或個人被視為具體利益和個別利益的代表。因而，前者居于管理的主體地位，后者居于管理的客體地位?！薄爸卫肀缓喕癁闆Q策者對人和事的單向管理，決策者對公眾的政策偏好甚至需求進行塑造，公眾獨立的需求和政策偏好則缺乏有效的政策輸入途徑?！保?1］這種自上而下式的決策模式，公眾對政府的風險決策處于一種被動接受的地位，一旦風險決策失誤，公眾的不滿情緒將集中爆發，并把決策失誤的原因歸結為政府與專家的驕傲自大。因此，在科技政策與事務上為取得它的正當性，需要顧及社會理性的層面與擴大公共決策的民主化基礎。也就是說，政府部門進行風險決策時，必須要考慮納入公眾的風險感知，并尋求公眾的支持。除了《專業的民主化與建立科學的審查參考報告》，《歐盟治理白皮書》也是歐盟為有效化解社會風險、提升公共決策正當性的重要文件。《歐盟治理白皮書》要求歐盟機構內部具有更大的透明性，公民應當更容易了解歐盟的行動，并得到與歐盟工作相關的資訊；在政治決策過程中，歐盟委員會和其它歐盟機構應當動員盡可能多的與歐盟政策相關的角色參與，“目的是開放各項政策的制訂過程，不斷提高參與和責任化程度。改善權力行使應能使歐盟接近公民，并提高政策的效率”。［12］

無需否認的是，對于現代高科技，普通公眾可能面臨知識上的欠缺，公眾的參與在一定程度上會增加公共決策的成本，同時公眾對社會風險的認識往往來自生活經驗與一般感知，在一些問題上可能持有與專家截然不同的觀點。因為“多項研究表明，公眾對風險問題的評判，會迥異于該領域專家形成的任何合意，在幾乎所有專家所開列的風險階梯中，都認為有毒垃圾處理場以及核電站的風險是最低的，而公眾卻似乎對這些風險最為關切。”［13］但是我們也應認識到，普通公眾對社會風險問題，所重視的并非完全是由科學家提供的答案，而是在這些科學風險決策中，人們如何重新評價、認同與理解這些科學爭議的各種可能性，尤其是他們對法律、倫理、社會等層面的沖擊所衍生的各種問題。并且以欠缺科技知識排斥公眾參與風險決策并不完全符合知識論的觀點。相反，“公眾或相關公民團體由于長期關懷某一風險議題而發展出準科學知識之見解，或者公眾以本身的經驗或智能累積而成的在地知識，往往能夠提供或突破狹隘科學風險評估的視野”。［7］205許多研究同樣表明，“常民知識”（Lay Knowledge）與“在地知識”（Local Knowledge）往往能提供科學風險評估外相當關鍵的價值或專業見解，并發展出不同的評估解釋。因此，公眾的參與不僅是民主程序的要求，也能檢視修正科技主義工具理性的盲點，具有實質的貢獻。只要我們認同，在“共同生產”風險治理框架下，決策本身就是一門“跨學科”的學問，政治決策不再把科學當成是給定的，而會去質問科學是如何被實行溝通和使用，那么就會同意決策需要專業者與常民的不斷協商。［10］125更何況，許多研究表明，以協商民主為基礎的公共決策機制，公眾與專家實現一定高度、對稱及批判性的互動，不僅可以增進公共治理決策的正當性，更重要的是，通過科技知識的社會性學習，公眾“可以縮短知識與政策間的距離”。［14］

四、結語：對我國公共決策模式之簡要反思

本文試圖提出開放型、社會科學式的風險決策觀，主要在于反省傳統技術官僚型決策模式的不足，即該決策模式對現代科技發展所引發的健康、生態、倫理、法律、社會等沖擊無法提出一套有效的解決方案。我們必須承認，科技層面的爭議與風險，不是科學本身能解決的，如果還死守“科學萬能論”的觀點，政府所做決策只能是只見樹木不見森林。與其它國家一樣，我國也無可避免地進入到風險社會，后常規科學所導致的公共決策的不確定同樣是我國政府須慎思的問題。而且事實上，我國政府也一直非常重視公共決策科學化與民主化的機制建設，黨的十五大、十七大報告、十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》以及新近的十八大報告，都提出了加強行政決策法治化的要求；尤其是國務院自2004年發布的《全面推進依法行政實施綱要》，明確指出應“科學、合理界定各級政府、政府各部門的行政決策權，完善政府內部決策規則。建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制?！北憩F在實踐方面，從中央到地方政府，大量專家咨詢組織紛紛得以成立，為政府決策提供智力支持；政府在出臺一些重大決策過程中，也正在試圖征求民意，這些都是“依法決策、科學決策、民主決策”的具體表現，在一定程度上也符合了本文所倡導的開放型公共決策的一些特征。不過，透過略顯熱鬧的表象，我們可以發現，我國現行的公共決策模式在本質上依舊是技術官僚型的公共決策模式，在很多方面與后常規科學的要求顯得格格不入。例如，咨詢專家的產生與淘汰程序機制不健全、透明度不高、管理上具有高度的封閉性；科技決策的咨詢組織多學科性明顯不足，尤其是社會科學專家在科技決策咨詢中經常集體缺席；決策過程中缺乏體制內與體制外的溝通對話平臺，體制內的專家有固步自封的嫌疑；科技決策中公民幾乎被排斥在外，更勿論構建起專家與公眾之間的協商對話機制。這些問題足以解釋公眾對政府決策尤其是涉及高科技決策信任度嚴重不足的原因。為此，我們不能夠再以“效率”為借口，固守傳統公共決策模式，而應該充分認識到后常規科學的特點以及科技風險的后果已經逾越了傳統風險決策的界限，也逾越了現行的社會倫理標準與法律制度的界限，重新思考并建構納入包括社會科學在內的多學科專家參與與普通公眾參與的開放型決策模式。

［1］S.O.福特沃茲，J.R.拉維茨.后常規科學的興起：上［J］.國外社會科學，1995（10）：32，33.

［2］劉華美，周桂田.開放性風險評估芻議［J］.臺灣科技法律與政策論叢，2005（4）：81，84.

［3］陳玲.后常態科學下的公共政策決策［J］.科學學研究，2010（9）：1281.

［4］S.O.Funtowicz，J.R.Ravetz：Uncertainty，complexity and post normal science［J］.Environmental Toxicology and Chemistry.1994（12）：1881 1885.

［5］希拉·賈薩諾夫.第五部門［M］.陳光，譯.上海：上海交通大學出版社，2011：前言，127.

［6］薩拜因·馬森，彼得·魏因加.專業知識的民主化？［M］.姜江，譯.上海：上海交通大學出版社，2010：6，14.

［7］周桂田.新興風險治理典范之芻議［J］.政治與社會哲學評論，2007（22）：195，200，205.

［8］卡爾·博格斯.知識分子與現代性的危機［M］.李俊，蔡海榕，譯.南京：江蘇人民出版社，2006：154.

［9］沈巋.風險評估的行政法治問題［J］.浙江學刊，2011（3）：20.

［10］杜文苓.環評制度中的專家會議［J］.臺灣民主季刊，2012（3）：126，125.

［11］王錫鋅，章永樂.我國行政決策模式之轉型［J］.法商研究，2010（5）：3-4.

［12］馬克西姆·蒙達尼埃論.《歐盟治理白皮書》——歐盟委員會的一項旨在加強民主、提高歐洲聯盟各機構合法性的創議［EB/OL］.［2013 05 04］.http://www.governance.cn/browarticle.php？wz＿id＝292.

［13］史蒂芬·布雷耶.打破惡性循環［M］.宋華琳，譯.北京：法律出版社，2009：42.

［14］杜文苓.環評決策中公民參與的省思［J］.公共行政學報，2010（35）：36.