渭南市流動人口服務管理機制探索

舒尚奇

(渭南師范學院數學與信息科學學院，陜西渭南714000)

0 引言

渭南區(qū)位優(yōu)勢明顯，各類資源豐富，歷史文化厚重，人民勤勞智慧，有著巨大的發(fā)展?jié)摿?為促進渭南總體經濟實力，推動陜西區(qū)域大發(fā)展、大開放，2012年陜西省人民政府提出了凝聚各方力量，建好陜西東大門的戰(zhàn)略構想.提出了以新型工業(yè)化為引領，加快產業(yè)轉型升級;積極推進城鎮(zhèn)化，促進城鄉(xiāng)統籌發(fā)展;著力提高糧食蔬菜生產能力，推進農業(yè)現代化;推動文化旅游融合發(fā)展，打造國際山水文化旅游目的地;切實加強基礎設施建設，提高發(fā)展保障能力;加強生態(tài)環(huán)境建設，促進可持續(xù)發(fā)展;全面提升公共服務水平，切實保障和改善民生;深化改革擴大開放，最大限度釋放發(fā)展?jié)撃埽?］的建設發(fā)展目標.

按照國家人口計生委的安排部署，西北各省和新疆建設兵團自2011年開始，開展了流動人口生存發(fā)展狀況動態(tài)監(jiān)測調查，2012年陜西省對流動人口的動態(tài)監(jiān)測數據進行分析研究，撰寫了《2012年流動人口動態(tài)監(jiān)測分析報告匯編》，包括西北區(qū)域、陜西省、西安市、榆林市流動人口動態(tài)監(jiān)測調查數據的趨勢研究.

流動人口大量出現是改革開放以來伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程而產生的社會現象，［2］也是我國社會發(fā)展與進步的重要表現.改革開放以來，渭南作為流動人口的流出地，大量人口流向沿海地區(qū).當前，流動人口的數量不斷增加，跨地域、跨產業(yè)流動的現象越來越普遍，流動人口的流向趨勢也在發(fā)生變化，流向渭南市區(qū)的趨勢有所增加.這個除了給城市建設帶來巨大的勞動力支撐以外，也帶來了社會治安、城市管理、公共政策服務等一系列社會問題.同時，流動人口希望融入城市、共享改革發(fā)展成果、維護自己合法權益的愿望也越來越高［3］.準確把握渭南市人口流動的基本態(tài)勢，認識流動人口生存發(fā)展的基本狀況是制定相應對策，做到未雨綢繆，對保持渭南經濟發(fā)展、管理有序、社會和諧有著重要的意義.

1 流動人口的調查數據

2011年渭南市共有流動人口296163人，其中流入人口48376人，流出人口249071人(見表1).

表1 2011年渭南市流動人口總表

2012年渭南市共有流動人口378814人，其中流入人口167540人，流出人口211274人(見表2).

表2 2012年渭南市流動人口總表

2013年上半年渭南市共有流動人口263871人，其中流入人口41088人，流出人口222783人(見表3).

表3 2013年上半年渭南市流動人口總表

由表1、2可見，2012比2011年我市流動人口數量增加了82651人，其中流入人口增加了112477人，流出人口減少了29826人.

在渭南市所轄的1區(qū)2市8縣及高新區(qū)、經開區(qū)中，流動人口主要來自8縣，針對這一特點我們選擇了澄城縣王莊鎮(zhèn)鄭家村、富平縣曹村鎮(zhèn)紅河二社、蒲城縣三合鄉(xiāng)義合村、臨渭區(qū)站南辦百合小區(qū)做了問卷調查.共發(fā)出問卷500份，收到467份，統計數據顯示:被調查人口中男、女比例基本平衡.被調查人口中年齡小于18周歲的占16%，18～30周歲的占39%，30～50周歲的占27%，50～65周歲的占12%，65周歲以上的占6%.流動人口中未婚的占38%，已婚的占57%，離婚/分居的占2%，喪偶的占3%.在被調查的流動人口中打零工的占35%，在企業(yè)打工的占18%，經商的占4%.流動人口月收入水平(工資+獎金+補貼)在1000～2000元的占27%，在2000～3000元的占36%，在3000～4000元的占22%，在 4000～5000元的占10%，在5000元以上的占5%.流動人口中在現居住城市的生活時間在3個月以下的占2%，在3～6個月的占11%，在0.5～1年的占17%，在1～2年的占21%，在3～5年的占14%，在5～10年的占11%.流動人口在縣域以內流動的占24%，在市域以內流動的占30%，在市域以外流動的占46%.流動人口工作穩(wěn)定的占22%，工作基本穩(wěn)定的占36%，工作不穩(wěn)定的占43%，流動人口中愿意長期生活在現居住城市的占51%.流動人口中受教育程度在初中以下的占23%，初中畢業(yè)的占27%，高中畢業(yè)的占36%，大專畢業(yè)的占8%.

2 流動人口對渭南社會經濟發(fā)展產生的主要影響

2.1 流動人口促進了經濟發(fā)展

由渭南市流動人口的時序數據可以看出，流動人口總量與流入地經濟發(fā)展速度有明顯的正相關性.所以，流動人口對渭南市社會經濟發(fā)展起促進作用.流動人口成為渭南城市建設與經濟發(fā)展的重要力量.大批農村剩余勞動力以其低廉的勞動成本進入城市建設和企業(yè)就業(yè)，成為城市建設和企業(yè)發(fā)展的主力軍，促進了渭南城市經濟的發(fā)展.其次，勞動力的域外就業(yè)也為渭南農村的發(fā)展帶來了資金和信息.

2.2 流動人口緩解了城區(qū)老齡化進程

流動人口在年齡上具有絕對優(yōu)勢，所以流動人口流入市區(qū)可以有效緩解渭南市區(qū)老齡化進程，為渭南市區(qū)應對老齡化，實現可持續(xù)發(fā)展提供了人力資源保證.

2.3 流動人口增加了城市基礎設施建設的壓力和城市管理的成本

流動人口在居住、就業(yè)、出行、衛(wèi)生醫(yī)療等方面的巨大需求給渭南城市基礎設施、環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序、投資環(huán)境、公共事業(yè)都帶來壓力.［4］

3 渭南流動人口管理服務工作存在的主要問題

流動人口具有流動性和隱蔽性大的特點，有關信息難以準確掌握;在流動人口服務管理上還存在主體意識淡薄，服務管理規(guī)范化、制度化水平較低;統籌協調能力弱，服務不均等、不到位;信息化應用水平不高，專業(yè)技術人員缺乏，流入地與流出地信息溝通不暢等.主要體現在:

3.1 服務管理理念陳舊

基層政府對流動人口管理帶有很強的防范意識，更多強調流動人口帶來的社會問題，忽視他們在經濟建設方面的巨大作用，不利于流動人口融入當地社會.其管理意識強，服務意識弱.

3.2 基層管理力量薄弱

現在基層流動人口管理主要由流動人口管理員負責.他們是協助政府從事流動人口公共事務但又沒有公務員編制的臨時人員或兼職人員，其工作任務繁重，工資待遇和社會地位普遍較低.這支隊伍穩(wěn)定性差、文化素質低、組織紀律意識不強，制約了流動人口管理工作的順利開展.

3.3 服務管理機制不協調

目前，基層流動人口管理工作由公安、工商、勞動保障、稅務、民政、城管、計劃生育、安全生產等多部門共同管理，政出多門、管理重疊、力量分散、各自為政.［5］管理既有盲點又有重復，行政效率低，統計數據不準.

3.4 信息化程度低

信息不準，錯報、漏報現象時有發(fā)生.流入地和流出地信息交換不及時.公安、社保、流動人口服務管理信息不一致.政出多門來源于數出多門，直接影響政府決策質量.

4 強化流動人口管理與服務工作的對策機制設計

4.1 提高對流動人口服務管理工作的認識

將流動人口服務管理工作提升到戰(zhàn)略高度，納入渭南市人口與社會發(fā)展計劃.目前，渭南市有常住人口532.10萬人，流動人口378814人.可以預見，隨著渭南市陜西東大門建設步伐的加快、經濟社會的發(fā)展、戶籍制度的改革，渭南市流動人口將呈現大幅度增加的趨勢，必定為城市經濟發(fā)展和城市建設帶來新的機遇與活力.因此，在編制人口與社會發(fā)展計劃時，應將流動人口作為重要的因素予以高度重視.

4.2 推行大基層小政府模式試點

在村(社區(qū))設立流動人口服務管理中心，將行政職能下移;壓縮市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)行政機構.理順流動人口服務管理關系，推行以村(居)為平臺的流動人口屬地化管理，穩(wěn)妥下放縣(市、區(qū))政府及鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦事處)在流動人口管理中的職責和權限.對涉及暫住證辦理、計劃生育服務、子女入學、社會保障、就業(yè)登記、衛(wèi)生防疫等業(yè)務［6］實行中心統一服務.同時，將各流動人口管理部門所需經費納入財政預算，確保經費落實到位.

4.3 建立信息化的流動人口管理和服務新模式

一是建立流動人口綜合信息系統.二是整合、完善流動人口信息采集隊伍.把流動人口信息采集錄入的責任分解到村(居)為平臺的流動人口服務管理中心.以各用工單位、學校和物業(yè)、房屋出租戶、房屋租賃中介及所有旅店為主體，落實所有業(yè)主、房主和單位負責人的責任，實現流動人口信息保密與適度共享.

4.4 完善“以房管人”

完善對于出租房屋管理的相關政策，要求流動人口與房東簽訂房屋租賃責任書，由房東對房客進行監(jiān)督管理.建立必要的懲罰措施，避免房東受利益驅使與房客達成隱性協議，向服務中心隱瞞謊報流動人口信息.健全房屋租賃的管理制度，加強相關規(guī)定的約束力，對于違規(guī)出租的房主給予懲罰.避免因房屋租賃市場的無序和違規(guī)操作，給流動人口管理工作帶來不便和困難.［7］

4.5 積極探索“以業(yè)管人”“以證管人”新模式

對企業(yè)法人在工商登記時進入流動人口服務管理程序，由服務中心進行管理.在企業(yè)用工時，要求簽訂勞務合同.企業(yè)工人由企業(yè)管理，中心登記抽查.

4.6 建立健全流動人口社會保障制度

流動人口在進入城市后缺乏社會歸屬感和融入社會困難等問題，這與社會保障制度的不健全有著極為密切的關系.當前要重點建設社會保險和社會救助制度.建立起覆蓋城鄉(xiāng)面向全體勞動者的統一的社會保障體系.具體而言，要完善進城務工人員的工傷、醫(yī)療保障制度，使進城務工人員能夠安心工作，積極參與城市建設，使其能夠真正融入城市社會，實現整個城市的和諧與穩(wěn)定.

5 新機制設計的優(yōu)勢

流動人口為渭南的經濟社會發(fā)展作出了巨大的貢獻，已經成為渭南市經濟社會發(fā)展的重要力量.在建設陜西東大門的進程中必須解決好流動人口在社會融合過程中遇到的問題和困難，創(chuàng)造良好的條件促進其融入渭南社會的發(fā)展.基本思路是建立大基層小政府模式，即在社區(qū)(村)建立流動人口管理機構(流動人口管理服務中心)，其功能應該包括公安、勞動、衛(wèi)生醫(yī)療、人口計生、社保、工商稅務、教育等，讓權力下移.做小政府就是要精簡機構人員，政府分部門、分系統管理如公安、勞動、衛(wèi)生醫(yī)療、人口計生、社保、工商稅務、教育、信息(數據)等，主要是完成上令下達和下情上傳［8－9］.其優(yōu)勢在于:

5.1 信息準確

由于管理服務中心所轄的區(qū)域小、人員少、資源少，所以便于及時準確地掌握變動情況，能夠實時準確地得到政府所需的各種信息.

5.2 服務到位

對于政府提供的服務能夠及時地落實到服務對象.避免政府的溫暖落實時出現偏差，甚至出現截留現象.要完善進城務工人員的工傷、醫(yī)療保障制度，使進城務工人員能夠安心工作，積極參與城市建設.

5.3 便于實行民主管理

可以實現民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督，讓自治落到實處，真正體現主人角色.

5.4 減少腐敗

由于權力的下放、基層的民主就使得腐敗失去了土壤.避免了各種腐敗現象的產生.

5.5 管理難度小

不管是采用“以房管人”還是采用“以業(yè)管人”都便于實現.

［1］陜西省人民政府.關于支持渭南加快建設陜西東大門的若干意見［Z］.陜政發(fā)〔2012〕12號，2012.

［2］吳曉.城市中的“農村社區(qū)”——流動人口聚居區(qū)的現狀與整合研究［J］.城市規(guī)劃，2001，(12):25－29.

［3］劉爽.人口管理是典型的社會公共管理［J］.人口研究，2003，(6):59－64.

［4］李朝暉.人口流動與城市沖突［J］.中國改革，2005，(9):67 －68.

［5］郝虹生，杜鵬，林富德，等.我國大城市外來人口管理問題與對策［J］.人口研究，1998，(2):28－35.

［6］俞德鵬.現行城市外來人口管理方式的弊端［J］.城市問題，2001，(1):43－47.

［7］王晶.人口流動對城市收入分配的影響［J］.中國勞動，2004，(9):20－21.

［8］陳頤.對外來人口管理體制的思考［J］.江蘇社會科學，2006，(5):141－144.

［9］國家人口計生委流動人口服務管理司.全國各省(區(qū)、市)流動人口計劃生育服務管理相關法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件選編［G］.北京:中國人口出版社，2012.