我國現行土地制度的由來、問題及對策

◎蔡永飛

（蔡永飛，民革中央辦公廳副主任/責編 劉玉霞）

改革開放以來中央第一個關于 “三農”問題的一號文件發布于1982年1月1日，這一文件首次肯定了農村家庭聯產承包責任制。從1983年1月發布的第二個 “三農”問題一號文件起，中央在全國推廣這一新的農村土地制度。經過若干年實踐，《農村土地承包法》于2002年8月29日在九屆全國人大常委會第29次會議通過，自2003年3月1日起施行。自此，我國農村集體土地制度實現了法制化。1986年6月25日，六屆全國人大常委會第16次會議通過 《土地管理法》，自1999年1月1日起施行 （分別于1988年、2004年進行了修正）。自此，我國土地管理制度上升為法律。

《土地管理法》和 《農村土地承包法》，是規范我國土地關系的主要法律。作為體現我國憲法精神的土地制度規范，這兩部法律為中國特色社會主義現代化建設起到了極為重要的促進作用。但隨著我國工業化、城市化的快速發展，土地制度滯后于生產力發展的問題也日益凸顯。2012年中共十八大前后，負責經濟事務的國務院副總理李克強多次強調 “城鎮化是未來中國經濟增長的動力”、“是擴大內需的最大潛力”，更使加快土地制度改革以促進和保障城鎮化健康推進，日益成為人們的共識。

現行土地制度的由來

盡管近年來土地制度中的種種問題為人們所詬病，但2008年國際金融危機沖擊中國經濟、導致2000多萬農民工返鄉時，許多人都 “突然”發現了我國土地制度的優越性：是農村土地承包制度讓中國億萬農民工在城鄉之間進退自如，2000多萬人在城市里失業了，一聲不吭就回了農村老家，好像什么事都沒有發生一樣。這種事擱在其他任何國家都非出大事不可。

的確，農村土地承包制度，讓農民家家都有土地，雖然小塊土地無法讓農民致富，但卻可以保證億萬農民不至于挨餓。事實上，建立農村土地承包制度的初衷并不是其他，就是盡可能解決溫飽問題。在實行人民公社制度的時代錯誤政策造成數千萬人死于饑餓的背景下，只要能夠讓人民群眾有飯吃，那是比什么都重要的。按照鄧小平的說法，穩住了農村，就天下大定了。而農村土地承包制度不負所望，在實施幾年之后就解決了中國人的溫飽問題。

但更重要的是，對于現代化建設處于起步階段、工業主要集中在城市的城鄉二元的中國來說，最需要的就是把占人口大多數的農民穩住，以便主導現代化建設的政府能夠把農業、農村、農民問題暫時放下，從而集中精力、集中力量去搞城市的工業化。農村土地制度幫助中國政府實現了 “集中力量辦大事”（在相當長時期內，中國政府最重要的任務就是工業化），這是農村土地承包制度最大的優越性所在。

農村土地承包制度的優越性還在于，當小塊土地上的農民滿足溫飽需求之后，還可以作為兼業農戶到附近的城鎮甚至遠方的城市尋找機會打工掙錢。事實上，從上世紀90年代前后起，由于農業科學技術的推廣，農藥、化肥的廣泛使用，人民公社時代建設的農田水利灌溉設施還可以使用，農業機械化程度的極大提高，在許多地方，農民一年只需干一兩個月的活，農業問題就搞定了。于是，在農村土地制度的保障下，農業生產條件還能夠允許農民拿出大量時間進城務工，讓城市和城市里的政府領導人，可以在需要農民參與工業化的時候用上農民工，而又可以不承擔任何責任 （不提供城市居民才可以享受的公共服務），在城市遇到工業周期的時候讓他們回農村老家。直到中國工業化進入中期階段，城市工業產能發生嚴重過剩、需要農村市場來幫助其消化的時候，城市才從容不迫地開始推進城鎮化。

土地管理制度的作用更為重要。這一法律制度把城鄉土地定義為國有土地和集體土地，讓城市國有土地承擔工業化職能，讓農村土地承擔糧食安全職能，從而保證了城市工業的快速發展，也基本達到了糧食安全的目的。在城市工業化需要農村土地時，政府更以公共利益需要的名義用極低的價格征用農地，再通過招標、拍賣、掛牌方式以市場價出售，使城市獲得了巨額建設資金，大大加快了工業化和城市化的進程，極大地改變了城市面貌，也帶動整個中國社會的進步和人民生活總體水平的提高。從城鄉區域發展的不同程度來看，現行土地管理制度為實現鄧小平讓一部分地區先富起來以帶動全局發展的戰略意圖提供了保障和支撐。

現行土地制度的問題

從 《土地管理法》和 《農村土地承包法》制定和實施的時代背景看，它們誕生于我國從農業社會向工業社會轉型、計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的起步階段，因而它們在工業化、城市化進入將要完成階段的時候，就必然會發生各種各樣的問題。

總體上看，最根本的問題是，現行土地制度作為城鄉二元體制的基本實現形式，是城鄉差距不斷擴大、城鄉居民之間的不平等不斷加劇的主要根源。城市是我國工業化的基地，也是政治中心，土地管理法把城鄉分隔開來以后，城市形成了自身的特殊利益，它以生產方式和政治權力上的優勢不斷擴展著自己的利益，同時還在不斷地剝奪和汲取農村的資源，使農村的狀況每況愈下。而且，由于土地管理制度對城鄉的分隔，還衍生出一系列不平等對待城鄉居民的社會制度問題，如公共服務問題，社會建設問題等等。只有釜底抽薪解決土地制度對城鄉社會的分隔，統籌城鄉協調發展，才能實現城鄉社會的平等、和諧。

具體來說，征地制度是現行土地制度中最不公平的部分。第一，征地的名義不公平、不合理。征地基本上都是以公共利益的名義進行的，但實際上相當數量是用于商業經營的。第二，征地手段不公平、不合理。按照 《土地管理法》規定，征地由政府單方面決定，并且由政府強制執行，農民根本沒有拒絕的權利。第三，征地補償標準不公平、不合理。現行土地管理法規定的補償，只限于農地農業產值和附著物價值的補償，而沒有補償土地的生存保障價值和潛在的商業價值。第四，政府通過征地拍賣賺取高額利潤，以至于形成了土地財政及土地財政依賴，使政府行為形同商業經營，而且成為城市房價高企的關鍵原因，極大地損傷了政府形象及公信力。

在城鄉社會分隔的基礎上，按照 《農村土地承包法》以及相關法律法規及政策規定，農村土地早已經 “瓜分完畢”，而且簽訂了30年不變的合同。按照中共十七屆三中全會精神，這個 “不變”還是“長久不變”。雖然農地所有權虛置、使用權長久不變對農民是有利的，但由于現階段我國農村中農業從業者并不足以承擔發展現代農業的職責，尤其是他們自身不具備成為現代專業農民的條件，還長期處于兼業狀態，農村土地承包法又讓城市人才無法進入農業，這對于農業現代化是一個極大障礙。雖然中共十七屆三中全會提出了有利于加快土地流轉的政策，但按照 《農村土地承包法》的規定，這種流轉基本上限于本集體經濟組織成員之間，城市勞動力進入農業領域的機會即使沒有被完全排除，也是十分困難的。盡管近年來許多地方政府引導城市工商資本接受農民流轉出來的土地，也有一些地方允許大學生村官接受農民流轉的土地，但這一行為尚未得到法律的規范。

現階段土地制度改革的必要性和緊迫性

按照胡錦濤同志2004年在中共十六屆四中全會上所指出：我國現在總體上已到了 “以工促農、以城帶鄉”的發展階段。由這個發展階段的特點和任務所決定，我國土地制度改革已經勢在必行。

（一）推進城鎮化迫切需要改革土地制度。

現階段我國的城鎮化，是加快完善市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式總體布局的重要環節，是必須與中國特色新型工業化、信息化、農業現代化同步發展，與工業化良性互動，和農業現代化相互協調的新型城鎮化。而按照科學發展觀的要求規劃 “新四化”，無論哪一 “化”，都涉及土地資源重新配置的問題，需要在更高層次上集約節約利用土地資源。城鎮化更與土地資源的合理配置密切相關。

為什么 “十二五”規劃和十八大報告都提“城鎮化”而不是 “城市化”？這是因為，實施城鎮化戰略的根本目的，是要調整城鄉社會二元結構。就現實而言，改變城鄉二元社會結構，關鍵是要使經濟社會發展資源從單向的從農村流向城市，轉變為城鄉雙向流動。現階段主要應當是推動集中于城市的資源向農村、向落后區域流動，從而努力平衡城鄉經濟社會發展水平。而資源所要流動的新去向就是城鎮，包括一部分中小城市，尤其是縣城和中心鎮。現有城市固然還要在科學發展觀指引下推進新的發展，但城鎮化中的 “城鎮”，必將成為我國廣大城市腹地新的經濟社會“發展極”，成為我國中產階層在城市之外新的聚居區。于是，現有的城鎮需要擴張，新的城鎮需要布局，土地利用就成了首要和關鍵的問題。

對于土地制度改革來說，城鎮化則是全面、系統乃至盡可能 “徹底”解決中國特色土地法律制度建設的難得機遇，也是最佳的甚至是唯一的機會。因為推進城鎮化，首要在規劃，一旦城鎮化在盲目無序地 “人為造城”的基礎上開始進行，到那時人們很可能只好將錯就錯、“在錯誤的道路上越走越遠”，對于土地資源的不科學、不合理利用甚至破壞就將難以逆轉。因此，國家應當利用推進城鎮化的契機，全面推進中國特色土地法律制度改革和建設。

（二）發展現代農業迫切需要改革土地制度。

如所周知，在現階段，經過國家人事制度的篩選、市場制度的整合和城鄉二元體制的 “引導”，我國農村勞動力中學歷高、能力強、體力壯的部分大多數都進入了城市，2.5億農民工，就是這些人。仍然留在農村的勞動力中，被稱為“留守農民”的留守老人、留守婦女、留守兒童占大多數。盡管就是這樣一群 “弱勞動力”，也能夠承擔中國農業發展的使命，甚至還創造了截止到2012年我國糧食產量實現 “九連增”的奇跡，但畢竟國家領導人以及社會各界仍然不能消除糧食安全問題的擔憂，人們也并不會由此改變中國農業仍然是 “弱質產業”的判斷。在我國進入全面建設小康社會、農業現代化建設進入實質性的推進階段，只有真正讓農業生產經營成為一項現代意義上的專業，讓適合農業生產經營的勞動者、讓農業勞動者成為專業人才，從而實現農業現代化，把中國農業產業提升到世界先進水平，農業問題、糧食安全問題才能最終解決。因此，必須通過土地管理制度和土地承包制度的改革，打破對城市人才參與農業現代化建設的阻礙，讓集中于城市的高教育程度勞動力能夠有意愿、有機會、有條件流向農業、農村，成為新一代農民的中堅力量。

改革現行土地制度的幾點建議

根據 “新四化”同步推進的發展戰略，筆者建議，應分別從宏觀、中觀、微觀三個層面上來健全和完善中國特色的土地法律制度體系，為城鎮化有序推進提供保障。

宏觀上，筆者同意有論者提出的將 《全國主體功能區規劃》、《全國土地總體利用規劃》修訂上升為 《國家主體功能區規劃法》、《國家土地總體利用規劃法》的建議。這兩個規劃上升為法律，將為我國城市、城鎮、新農村等人類居住區以及工業和農業區域的規劃提供法律依據，從而為經濟社會發展資源的流動提供科學合理的 “流向”。

中觀上，國家應全面系統地修訂 《城鄉規劃法》，盡可能詳盡地做出規定，并科學、民主地制定和執行城鄉規劃的制度和程序，從而解決城市化、城鎮化和新農村建設中土地利用特別是征用的合法性問題。特別是，修訂后的 《城鄉規劃法》應解決城鄉規劃的剛性化問題。從現實需要看，建議全國人大常委會將修訂 《城鄉規劃法》列入2013年立法計劃。

在微觀層面上，我國可借鑒日本土地法制建設的經驗，對現行土地法律加以修訂。相比日本的土地法律，我國 《土地管理法》和 《農村土地承包法》都存在內容過于廣泛、針對的問題不夠集中等問題。如果能將 《土地管理法》加以拆分，針對土地征用、國有土地租用、耕地占補平衡、集體土地管理、耕地保護等問題制定專門法律，排除土地管理制度中的種種缺陷，并將 《土地承包法》加以拆分，針對農村集體土地承包、農村集體土地使用權流轉等問題制定專門法律，將不僅會使城鎮化和新農村建設中的土地問題有更多更有效的法律手段來解決，也必將更有利于建立社會主義土地法律制度。

調整分稅制緩解 “土地財政”依賴

現階段一些地方政府的 “土地財政”，不僅不利于財政預算管理制度建設，而且尤其影響整個現代化建設的大局。因為土地財政成為許多地方政府自身利益所在，它們不但不打算去改變它，反而要去充分利用它，其結果就是不斷推動巨型城市、超大城市、特大城市的房價上漲，不僅惡化了政府與公眾的關系，也造成資源向巨型城市、超大城市集中的惡性循環，從而成為推進城鎮化的巨大阻力。加快城市化進程，解決好城市民生問題特別是農民工問題，統籌推進城鎮化和新農村建設，已經刻不容緩。

許多學者專家認為，“土地財政”的形成與1994年開始實施的分稅制有關。近年來，筆者在全國許多地方調研時了解到，幾乎所有地方官員都認為地方政府 “財力和事權不對稱”，制約了地方的發展。按照現行分稅制規定，增值稅的75%和所得稅的60%劃歸中央。再加上農村地區免除了農業稅，地方政府可用財力嚴重不足。由于財權減少、事權卻有增無減，地方政府只好“另辟蹊徑”，以 “土地財政”來支撐政府在推動經濟社會發展中的主導作用。

為減緩地方政府的 “土地財政”需求，筆者建議調整分稅制，增加地方政府收入分成，并按照稅收和稅源一致性原則改革現行稅制，為地方政府推進城市化、城鎮化提供合理的、可持續的動力。盡管從 “土地財政”受益最多的恰恰是北上廣這樣的巨型城市，但最應當解決問題的是中小城市。建議在全國市區人口10萬到80萬的小城市和中等城市實現新的分稅制，增值稅存量部分每年將中央分成減少5%，五年從75%減少到50%，另外50%歸這些城市政府；增量部分全部由這些城市政府收取。同時，將現行稅制關于企業在注冊地納稅的規定，改變為在稅源地交稅。以這樣兩項改革來增加地方政府財政收入，激勵地方政府加快經濟社會發展，尤其是加快推進工業化進程，從而吸納更多勞動力，讓有意愿、有條件留在城市的農民工選擇定居在城市。