加強民主監督能力建設的認識與思考

◎楊保建

（楊保建，民革云南省委會主委/責編盧淼）

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是世界政治制度中的一朵奇葩，是馬克思主義的普遍原理與中國人民的政治實踐相結合的產物。在多黨合作和政治協商制度中，中國共產黨與各民主黨派實行互相監督。發揮民主黨派的民主監督作用，是這一基本政治制度的必然要求，是鞏固中國共產黨執政地位的必然要求。只有建立和健全監督體系，把政治權力置于有效的監督和制約之下，政權才會鞏固，黨才會永葆生機與活力。加強民主監督能力建設，是各民主黨派自身建設的重要內容。加強民革的民主監督能力建設，對民革事業的發展具有重要意義，對中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的完善具有重要意義。

2005年，以胡錦濤為總書記的中共中央制定了 《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，強調民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，是與人大的法律監督、媒體的新聞輿論監督不同的政治監督。多年的實踐經驗表明，相對法律、黨紀、行政、輿論監督等而言，我國政治運行中的民主監督仍然非常薄弱，各民主黨派乃至政協常委會的年度工作報告在民主監督方面都乏善可陳，甚至付諸闕如。綜合各方面的情況來看，以政治監督為本質的民主監督實際上已經變質為事務監督，民主監督的政治性基本喪失，實踐中普遍存在 “民主容易監督難，形式容易實效難，基層容易上層難，對下容易對上難，事后容易事前難，小事容易大事難，建議容易批評難，反映容易反饋難”等一系列問題，可以說黨派的民主監督陷入了困境之中。

導致民主監督陷入困境的原因，從表面上看是機制上的。民主監督長期以來缺乏激勵機制和保障機制，缺乏獎懲機制和責任機制，缺乏具體的監督操作規程，使得民主監督工作在現實中既缺少動力，又缺少可操作性。從深層分析，導致民主監督弱化甚至虛化的原因既有民主監督的理論研究的薄弱，也有國家的有關立法工作的滯后和民主監督的制度建設的缺失。從黨派建設來說，各民主黨派多年來在思想建設、組織建設、參政能力建設等方面都做了大量的工作，取得了重要的進展。但是客觀地說，民主監督能力的建設方面不但沒有取得突出的成就，相反倒有下降的趨勢。民主監督能力建設的落后不但導致民主黨派在履行民主監督職能方面的失職，而且影響到其他方面建設的進展和職能的發揮。在當前中國社會發展的關鍵時期，必須大力加強民主黨派的民主監督能力建設。

民主監督能力建設是一個長期的、復雜的艱巨的任務。就目前來說，此項建設應該從以下幾個方面著手：

首先，要加強民主監督的理論研究，為民主監督提供堅實而充分的理論依據。一般認為，民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督，是參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士通過政協組織對國家機關及其工作人員的工作進行的監督，也是中國共產黨在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監督。根據這種看法，民主監督只是一種“自下而上”的非權力性監督，根本不具有法律的約束力和紀律的強制性。把民主監督的功能定位在通過提出建議和批評協助黨和國家機關改進工作、提高工作效率、克服官僚主義上，這種認識只是強調民主黨派監督的 “支持”功能和 “工具”作用，從根本上忽視了對公共權力進行監督和 “制約”的政治功能。正因為如此，以往關于民主監督問題的所謂 “研究”往往也是泛泛而談，對黨的方針政策進行重復注解，既無理論深度，又無實踐價值。要改變這種局面，民革的各級理論研究機構就應該充分解放思想，對一些重大問題進行深入開創性研究。這些問題包括：民主監督的性質和功能、民主監督與政治文明建設、民主監督與政黨政治、民主監督的法律化問題、民主監督法律化與法律監督的聯系與區別、民主監督法律化與加強中國共產黨領導的關系、民主黨派民主監督的主體性、民主監督與參政議政的關系、民主監督與政治體制改革的關系等等。不從理論上對這些問題進行深入研究，不對一些模糊認識進行澄清，民主監督在實踐中是無法順利地和有效地開展的。

第二，加強民主監督的制度建設。各民主黨派都強調加強民主黨派的自身建設，但民主監督的制度建設一向未被提上議事日程。民主監督的制度化包括兩個方面：監督內容的制度化和監督形式的制度化。從內容來說，民主黨派監督的內容主要有：對國家憲法、法律、法規的實施；對重大方針政策的貫徹執行；對國家機關及其工作人員的工作。據此，民主監督既要對作為執政黨的中共進行監督，也要對國家機關的重大政策和機關人員的行為進行監督。民主黨派的民主監督不能只是支持和配合，而應該強化監督的 “制約”功能，不能掉到事務監督的陷阱之中和集中到對諸如衛生、交通等狀況的監督之中。從形式來說，民主監督必須有科學合理的形式，對監督主體、監督途徑、監督程序等做出細密的規定，否則監督必然落空。要制定民主監督制度，對監督對象、監督主體、監督程序、監督反饋、監督評價、監督考核等做出具體的、可操作的規定。

第三，加強民主監督的隊伍建設。從理論上來說，民主黨派的各級干部和黨員都有民主監督的權利和義務，都可以通過某種形式參與黨派的民主監督工作。以民革為例，從實際上來說，參加國家政權的民革干部、民革的各級人大代表、政協委員應該是民主監督的主力。參加國家政權的民革干部，直接投身于國家公共事務、文化和社會事業的具體管理之中，與中共干部有最直接的了解和交流，對黨委、政府和司法機關的各項工作“知情”較多較深，發揮他們的監督作用，使之在履行 “參加政權”職能的同時，也履行好“民主監督”的職責。由于種種原因，這一部分干部的人數較少，但往往社會影響較大，容易得到關注，監督也往往容易產生良好的效果。民革的各級人大代表和政協委員人數較多，在各方面都有一定的代表性，是社會的中堅，既掌握社會基層的情況，也對國家的體制機制、方針政策等有較多的了解，這部分人是民主監督的主要力量，應該采取各種措施發揮他們的監督作用，也要激發和保護他們進行民主監督的積極性。

就民革如何加強民主監督建設，我提幾點具體建議：

1、在中共統戰部門的指導下，制定 《中國國民黨革命委員會民主監督暫行條例》，明確民主監督的性質和職能，明確民革作為參政黨履行民主監督職能的權利與義務，規定民革進行民主監督的內容、對象、途徑和方法，明確各級組織和黨員進行民主監督的原則和組織紀律。如果制定條例的條件還不成熟，可以先由民革中央通過 《民革中央關于加強民革民主監督能力建設的意見》，經過一段時間的實施積累經驗，發現問題，然后再制定 《條例》。

2、參照設立 “參政議政工作委員會”的做法，在民革中央和地方組織中設立 “民主監督工作委員會”和監督處。該委員會的職責是：負責領導、協調和督查民革的民主監督工作；負責聯系、協調、指導民革的人大代表、政協委員開展民主監督工作；負責管理民革的特約監督人員，并指導他們開展民主監督工作；負責組織實施民革的民主監督工作；負責民革的民主監督工作的考核評價。

3、開展民主監督的理論與實踐問題的研究。各級民革組織應對民主監督問題進行專項研究，為研究工作的開展提供政治上、經費上和人力資源上的大力支持。舉行專門的學術研討會，開展專題研討；媒體應開辟民主監督的理論與實踐專欄；成立民主監督研究會。

4、設置 “社情民意中心”、“信息中心”或 “民調中心”，收集民主監督的信息，編輯民主監督專刊；創立 “民主監督專報”，以規范的書面形式向黨委、政府及其部門、司法機關提交民主監督的建議與意見；向中共黨委、政府及其部門通報民革的民主監督工作及其效果。

5、建設民革的民主監督人才隊伍。有意識、有目的、有步驟地培養一支具有一定數量和規模的監督人才隊伍。同時，要通過舉辦培訓班、研討會、經驗交流會、在社會主義學院開設民主監督課程等途徑，不斷提高監督人員的政治智慧和政治理論水平，增強其政黨意識、監督意識和監督業務能力。

必須指出的是，從參政黨自身建設的角度討論民主監督能力的建設還是遠遠不夠的，效果也是極其有限的。在中國共產黨領導的多黨合作制度框架下，黨派的民主監督的對象主要應該是執政黨，執政黨對民主監督制度的建立和完善負有主要責任。所以民主黨派的民主監督能力建設不能僅僅從內部著眼，還應該積極地促進執政黨改革和完善黨和國家的監督制度，主動尋求來自民主黨派和其他方面的各種有效監督。