強化法律制度建設是解決“三農”問題的基礎

◎張秀智

（張秀智，中國人民大學公共管理學院土地管理系副教授/責編 劉玉霞）

土地是關鍵的農業生產要素，是農民的主要財產，是農村保持社會經濟發展的穩定器。 “三農”問題的關鍵是農村土地問題。解決中國 “三農”問題，農業立法、財產保護、城市為農業轉移人口提供足夠的社會公共服務是關鍵。

一、解決農村土地問題，一號文件是政策方向，農業立法是根本

目前，中國農用地存在著數量和質量問題，如土地撂荒和耕地污染；建設用地則存在空心村、村莊擴建、隨意蓋房、鄉鎮企業用地浪費等現象。2008年 《光明日報》就報道湖北濱湖村因外出務工造成撂荒耕地面積達40%。地方政府和中央政府還沒有關于土地撂荒情況的統計數據。2011年全國外出務工從事非農業生產的農民2.4億，假設外出務工農民人均耕地1畝，其中一半的農民有土地撂荒行為，則每年撂荒土地達到1.2億畝。另一方面，中央政府為了保證18億畝耕地紅線，嚴控地方政府建設用地指標，農用地轉為非農用地的審批手續異常嚴格。一些地方政府因城市建設非法占用農用地而導致的土地違法案件頻頻發生。根據國土資源部和科技部 “典型區域土地資源數量-質量-生態監測及持續利用應用示范”課題的研究成果，中國約有1000萬公頃耕地受到 “三廢”危害，占到全國18億畝耕地總量的8.3%，其中使用污水直接灌溉耕地面積達216萬公頃。這應該是保守估計。按照九三學社的 《關于推進面源污染防治的建議》提案中的數據，全國被農藥和化肥污染的耕地面積至少有1300萬-1600萬公頃。

上述這些農村土地問題在很長一段時間內都沒有得到有效解決。這在一定程度上說明，只發布了中央一號文件還不夠，農用地管理還缺乏可操作、細致、嚴格的法律制度作為共同遵守的依據。相關農業管理部門和國土管理部門應該盡快把一號文件中涉及到的一些政策方向轉化為法律，以利于各地的有效執行。例如，1982年中央就發布了第一個關于 “三農”的一號文件，其中肯定了聯產承包責任制，但直到2002年才頒布了 《中華人民共和國農村土地承包法》。

在2013年中央一號文件中提到的有些土地問題是常年沒有得到有效解決。例如一號文件中提到：“結合農田基本建設，鼓勵農民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題?！背邪貕K細碎化主要是由于土地承包造成的。為了公平分配土地，造成一個農戶可能既有旱地也有水田，而且分布在不同區位。2010年和2011年，中國人民大學公共管理學院連續兩次開展的大學生暑期農村承包地狀況入戶調查發現，在被調查的40個村莊中，農戶平均擁有承包地地塊為4.27塊，平均每塊地的面積是1.56畝。最極端數據是一個農戶有55塊地，發生在湖北黃石市金山開發區汪仁鎮徐斌村，最小地塊面積只有0.34畝。被調查村莊農戶的土地中97.6%的土地都不相連，80.1%的農戶認為地塊分散影響耕種。承包地塊分散，面積小，田埂多，形狀各異，肯定不利于實現中央一號文件提出的 “按照規模化、專業化、標準化發展要求，引導農戶采用先進適用技術和現代生產要素，加快轉變農業生產經營方式”的政策方向。

事實上，解決土地細碎化問題的根本辦法是農地整理。而與農地整理相關的政策和資金可以說是政出多門。自1995年開展農地整理以來，最新的農地整理政策是2012年4月國土資源部批準的 “十二五”規劃建設4億畝高標準基本農田的計劃，資金計劃為6000億元，2012年7月1日還頒布了 《高標準基本農田建設標準 （試行）》作為執行依據。此前，國土部門涉及到耕地整理的項目還有城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾調整利用、低丘緩坡荒灘土地開發利用、舊城鎮舊廠礦改造、農地整理示范項目等。耕地整理資金也是渠道廣泛。以廣東為例，農田建設項目和資金還包括農業部門實施的基本農田整治項目、農田水利基本建設項目、中低產田改造項目、“大禹杯”競賽綜合治理項目，財政部門實施的農業綜合開發高標準農田項目等情況，水利部門實施的中型及山區小型灌區改造工程、“五小”水利工程、農村中型及重點小型機電排灌工程等項目，以及地方政府組織農民或其他使用者等開展的基本農田建設項目。這些項目中都涉及到農地整理通過承包地地塊和權屬調整，解決耕地細碎化問題。

與其國土、農業、水利、財政都有與農田基本建設相關的項目和資金，各自按照各自的標準實施建設，還不如由國務院頒布一部 “中華人民共和國農地整理條例”，詳細規定農地整理申報主體、資金來源、整理標準、權屬調整依據、整理收益分配、審核和驗收等，作為共同遵守的規范和實施依據。有法律作為支持，各級政府部門可以依法制定年度耕地整治計劃，統一財政資金使用，公眾也能更好地監督耕地整治狀況。農村集體經濟組織也可以自行辦理耕地整理，政府提供資金和技術咨詢支持。社會企業和個人也可以依法主動投入資金到農地整治項目中，實現社會資金反哺農村的目標。

二、農村土地確權登記頒證是推進農業人口城鎮化的財產保障

農民和農村集體經濟組織最重要的財產是土地。2013年中央一號文件第五部分明確提出“改革農村集體產權制度，有效保障農民財產權利”，這是在歷次中央關于農業問題的一號文件中首次提出要保護農民財產權利。

1948年12月10日，聯合國大會通過了《世界人權宣言》，明確將私有財產權作為人權。承認了財產權，意味著人們享有了私有財產的權利，可以占有和支配自己的勞動成果，享有維持生產和生存的基本生產資料和生活資料，可以維護自己作為人的自由和尊嚴。因此，此次中央一號文件明確提出要保護農民財產權利，不只是具有維護土地和房屋物權尊嚴的象征性意義，更是對于建立農村經濟秩序、規范農村市場交易規則、建設現代農業產業鏈、引進資金和保護資金安全都具有重大經濟意義。

中央一號文件要求 “用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題”。只有經過產權確認并登記頒證的農用地和宅基地，才具有了明確的財產邊界和產權主體資格，農戶產權主體有了承包地安全交換和交易的可能，也才有了將財產變現的可能性。農民的承包地財產權利明確后，為今后的土地流轉和農業人口進入城市提供了便利條件，主要表現在以下幾個方面：

首先，承包地產權明晰后，可以根據承包地所在區位、土壤條件、交通條件、耕作條件等因素，為每個農戶的承包地評估土地價格，農戶財產價值顯性化。農戶不論是將土地流轉到耕種大戶，還是以作價入股的形式參與家庭農場、農業合作社、農業龍頭企業進行經營，農戶都有了以土地價值為基礎的談判依據。同時，承包地權屬清晰，為耕作大戶、農業合作社、家庭農場和龍頭企業經營者計算土地成本和收益，土地分紅依據提供基礎。

第二，有利于農戶將承包地財產變現，并將變現資金作為進城工作和生活的資本之一。進城務工的農戶數量十分龐大，除了部分兼業農戶，有些農戶已經完全脫離了農業生產，在城市工作和生活，但他們在農村還有承包地。在取消農業稅前，為了交農業稅，他們還將土地轉包給他人耕種，取消農業稅后，農戶撂荒土地現象十分突出。地方政府完全可以建立農用地交易市場，凡是將撂荒地承包地通過土地交易市場流轉給耕種大戶、家庭農場、龍頭企業的，地方政府為他們在城市提供經濟適用住房、社會保障、醫療保障、職業培訓、小商品經營攤位等實際的補貼和服務。承包地財產權利明晰后，財產變現資金成為農業人口轉移城市的資本條件。

第三，有利于吸引其他社會資金進入農村建設現代農業產業。某些資本持有者不敢進入農村的一個重要原因是，農村土地產權不清，一旦在經營過程中形成糾紛，官司打不清。如果承包地產權清晰，就會打消資本持有者對土地的疑慮。根據交易成本理論，產權清晰的交易合作，雙方談判成本和交易費用會大大降低，合作成功率會顯著提高。

黨的十一屆四中全會通過了 《關于加快農業發展若干問題的決定》（1979年9月28日），文件提出農業發展的奮斗目標是 “全面實現農業現代化，徹底改變農村面貌”；2013年中央一號文件依然提出 “促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，著力強化現代農業基礎支撐，深入推進社會主義新農村建設”的目標，這可以說，中國建設農業現代化、改變農村面貌、實現城鄉一體化的目標還有很長的路要走。