深化農(nóng)村土地制度改革，破除城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制障礙

◎於忠祥

（於忠祥，安徽農(nóng)業(yè)大學土地資源管理系主任、國土資源研究所所長/責編 劉玉霞）

胡錦濤同志在十八大報告中提出：“要堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。”李克強在 《認真學習深刻領會全面貫徹黨的十八大精神，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會全面進步》的文章中指出：“我國城鎮(zhèn)化率剛超過50%，如按戶籍人口計算僅35%左右，遠低于發(fā)達國家近80%的平均水平。……展望未來，城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟增長的巨大引擎。”可見，黨中央國務院高度重視城鎮(zhèn)化問題，今后的一二十年，城鎮(zhèn)化將是一個盛世的標志。

衡量城鎮(zhèn)化進程的一個最主要的標志，就是農(nóng)民轉變?yōu)槭忻竦囊?guī)模。然而，由于統(tǒng)計口徑方面的原因，我國城鎮(zhèn)化率實際上存在 “虛高”的現(xiàn)象，即 “城鎮(zhèn)化率超過50%，按戶籍人口計算僅35%左右”。按國際慣例，在城鎮(zhèn)連續(xù)居住超過6個月的人員，便統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口。在我國50%以上的城鎮(zhèn)人口中，實際上有15%左右的是農(nóng)民工及其家屬，他們雖然在城鎮(zhèn)居住超過了6個月，但并沒有轉變?yōu)槭忻瘢瑳]有充分享受到城鎮(zhèn)的公共服務和社會保障。據(jù)調(diào)查：這些人群中，有50%居住的是城市建筑工棚和工廠的集體宿舍，有49%租用城郊結合部的房屋，僅有1%左右有自己的住房。

出現(xiàn)這種狀況的原因很多，但最根本的是計劃經(jīng)濟時代沿襲下來的一些舊制度，儼然是一道道 “圍墻”，阻礙了城鎮(zhèn)化進程。其中，最主要的是兩道“圍墻”，一是戶籍制度，二是土地制度。很多地方開始進行戶籍制度改革，如安徽省銅陵市出臺了 《銅陵市推進城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革實施方案》，標志著該市戶籍人口將取消 “農(nóng)業(yè)戶口”和 “非農(nóng)業(yè)戶口”性質(zhì)的劃分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”，意味著延續(xù)了50多年的二元戶籍將在銅陵市逐漸消解。銅陵市的改革，為最終消除城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)共同富裕拆掉了第一道 “圍墻”。但阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的第二道 “圍墻”，即土地制度，需要尋求符合中國國情的方法和途徑加以妥善解決。

一、土地制度改革既要與城鎮(zhèn)化進程相適應，更要注重維護農(nóng)民利益

城鎮(zhèn)化必須以民生改善為根本目的，必須以質(zhì)量為先，即城鎮(zhèn)化道路要體現(xiàn)中國特色，不僅要關乎發(fā)展，更重要的是要關乎民生、關乎民心。因此，在推進居民戶籍制度改革過程中，切忌變相把農(nóng)村土地產(chǎn)權也城鎮(zhèn)化了，不能借改革之口侵害農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村戶改人員的利益，即在推進城鎮(zhèn)化進程中，仍然要執(zhí)行中央的各項惠農(nóng)政策。在農(nóng)地征收、整治與流轉等過程中，不僅要保障農(nóng)村戶改人員的生活水平穩(wěn)中有升，最終與全市居民同步進入小康，而且還要逐年加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社區(qū)的投入，實現(xiàn)新農(nóng)村建設的目標。這就從客觀上要求，在戶籍制度改革的同時，要同步推進農(nóng)村土地產(chǎn)權改革。改革的原則是要保護和提升 “三農(nóng)”利益，保障農(nóng)村戶改人員對于土地的權利，實現(xiàn)明晰土地產(chǎn)權，強化土地物權的目的，即讓農(nóng)民充分享有土地用益物權。

二、弱化農(nóng)用地所有權，強化使用權

現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有制，類似于 “物權法”中講的 “共有產(chǎn)權”，是幾乎不能退出的 “共同共有”。目前，只要講土地是農(nóng)村集體所有，那么集體的 “代表”即村干部就可能會行使自己的控制權，農(nóng)民土地承包權面對集體所有權，顯得十分脆弱。因此，必須改變這種局面，使 “共同共有產(chǎn)權”的適用范圍減少到最低限度。

戶籍制度改革后，土地關系的調(diào)處可以逐步實現(xiàn)社會化、法制化，避免由少數(shù)村干部說了算，即使有了土地糾紛，當事人也能通過仲裁機構或者法院解決問題，行政村或農(nóng)村社區(qū)干部只管居民授權的公共事務。改革后，現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權的歸屬不變，仍可以長久享用，可以抵押和繼承；運用規(guī)劃規(guī)定土地用途，制約產(chǎn)權，實行農(nóng)地農(nóng)用；運用法律和政策，完善流轉機制，設定必須流轉、有條件流轉、自愿流轉和不流轉的條件，規(guī)定受益標準和受益方式；采取土地整治手段，逐步實現(xiàn)土地集中經(jīng)營，居民集中生活，為政府提供基本公共服務建立平臺，為城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定基礎。

三、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地市場，杜絕走低成本的城鎮(zhèn)化道路

改革開放至今，我國基本上走的是 “土地依賴路徑”的城鎮(zhèn)化之路，不僅導致房屋價格持續(xù)上漲，用地規(guī)模不斷擴大，而且依靠行政措施低價征收土地。大量低成本征地拆遷，使得很多農(nóng)民既無法融入城市生活，又回歸不到原來的農(nóng)村。因此，低成本的城鎮(zhèn)化道路是不可持續(xù)的。

農(nóng)村閑置住房和宅基地確實是巨大的資產(chǎn)浪費，必須充分利用。但不能以 “加速城鎮(zhèn)化進程”為幌子、以建設工業(yè)園區(qū)為名，以獲取土地出讓收入及相關稅費為目的，用行政手段大搞 “整村推進”的 “滅村運動”，低價攫取農(nóng)村宅基地進行擴城、造城。因此，要改進 “整村推進”的土地整治模式，推進宅基地上市改革，為構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場提供方法和途徑。

構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場就是要實現(xiàn)國有土地與集體土地的權利平等。也就是說，農(nóng)村可以跟城鎮(zhèn)一樣，依據(jù)規(guī)劃，利用其所擁有的建設用地，依法建立土地市場。

1.建立農(nóng)村宅基地儲備制度。農(nóng)村宅基地儲備制度主要是用于管理農(nóng)村宅基地。在現(xiàn)有法律框架下，主要由村集體自主管理和實行，土地收益也主要由集體通過民主決策，自行支配，主要用于新農(nóng)村建設、安置農(nóng)民和村莊建設。

實際運作中，可以行政村或農(nóng)村社區(qū)為單位設立宅基地儲備中心，負責本集體宅基地的收回、整治、出讓、出租、分配等。

2.城鎮(zhèn)建設用地允許通過市場運作獲得 “增減掛”指標。我國正處于工業(yè)化中期，城鎮(zhèn)化率剛過50%，即正是建設用地需求高峰期，不可能通過城鎮(zhèn)內(nèi)部挖潛來解決大量農(nóng)業(yè)轉移人口建房用地問題，唯有通過農(nóng)村集體建設用地，尤其是宅基地整治，采用 “增減掛”的方式來解決。但是，“增減掛”不能采用現(xiàn)行的模式，一畝地補助幾萬元錢了事。 “增減掛”的所有指標，必須通過市場，由宅基地儲備中心通過 “招拍掛”統(tǒng)一供給，不僅可杜絕走低成本的城鎮(zhèn)化之路，逼使城鎮(zhèn)走集約化發(fā)展之路，而且保障了宅基地出讓金大部分回歸農(nóng)村，用于新農(nóng)村建設。

3.嘗試城鄉(xiāng)互動的購房制度。城鎮(zhèn)化要與實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化互動，既然居民可以自由地購買城鎮(zhèn)住房，那么，就應該允許居民購買儲備的農(nóng)村宅基地，以吸引企業(yè)下鄉(xiāng)投資農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，帶動富余農(nóng)村勞動力就業(yè)。

四、劃定土地利用 “緩沖區(qū)”，制定與城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應的土地配置政策

1.劃定城鎮(zhèn)建設與耕地補充 “緩沖區(qū)”。“緩沖區(qū)”就是在土地利用總體規(guī)劃的指導下，劃定城鎮(zhèn)建設范圍和建設時序以及耕地補充范圍和補充時序，并嚴格規(guī)定補充耕地質(zhì)量。在 “緩沖區(qū)”內(nèi)，要做到耕地占補的空間平衡，但時間上不一定同步，可通過設定 “緩沖期”規(guī)定時序。要嚴格監(jiān)控規(guī)劃的實施和落實情況，在 “緩沖期”內(nèi)實現(xiàn) “緩沖區(qū)”耕地占補平衡的，均視為 “先補后占”。緩沖期的長短，應根據(jù) “非農(nóng)業(yè)人口增加引起的農(nóng)村宅基地退耕滯后于城鎮(zhèn)建設用地擴張時間”來定，起始可長一點，越往后可逐年縮短，直至最后真正實現(xiàn)先補后占。

2.創(chuàng)新土地配置政策，支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展。城鎮(zhèn)化必須要有產(chǎn)業(yè)支撐。因此，對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)貿(mào)市場等涉農(nóng)建設用地，應給予優(yōu)惠的土地配置和扶持政策。具體可出臺鼓勵有條件的企業(yè)面向農(nóng)村經(jīng)營農(nóng)業(yè)的有關政策。如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)所占土地允許其通過宅基地整治進行置換，實行 “規(guī)模控制，內(nèi)部調(diào)劑”。該企業(yè)可以通過租賃、入股等方式，把農(nóng)民承包的土地組織起來，進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理等，形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的原料生產(chǎn)基地。屬于整治新增的耕地，通過國土部門認定，納入基本農(nóng)田保護范圍，部分可以折算成建設用地指標，有集體掌控，給企業(yè)補償，不允許企業(yè)自己用作占補平衡指標。企業(yè)建廠房占用的耕地，必須通過 “緩沖區(qū)”的宅基地整治來完成占補任務。企業(yè)也可以通過市場獲取建設用地。

五、改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例

1.改革補償安置標準。

（1）依據(jù)農(nóng)地質(zhì)量定價，制定征地價格補償標準。要充分利用農(nóng)用地分等定級成果對農(nóng)用地進行估價，以此制定征地價格補償標準，逐步取消按產(chǎn)值確定補償安置標準的做法。

（2）以規(guī)劃用途確定征收后的地價，制定征收土地升值的返還標準。農(nóng)村土地征收后，應根據(jù)土地規(guī)劃方案，確定其新用途，依據(jù)新用途評估新地價，并結合農(nóng)地價格和征地成本等，計算土地升值率——這是農(nóng)地資源資產(chǎn)的顯化，應回歸農(nóng)村，納入征地補償?shù)姆懂牎?/p>

（3）依據(jù)市場經(jīng)濟準則，確定補償安置的構成要素。按市場經(jīng)濟準則，征地補償價格的構成要素包括被征收部分的補償、土地投資利息的補償、有害或不良影響補償、干擾損失補償和重新安置的困難補償?shù)取?/p>

（4）完善權利補償體系。土地征收后，不僅要對征地集體和農(nóng)民給予土地所有權和土地承包經(jīng)營權的補償，還要考慮對征地農(nóng)民的生存保障權、發(fā)展權、生態(tài)安全權等給予補償。

我國應結合國情，從以上4個方面綜合考慮，確定農(nóng)村土地征收補償標準。

2.改革分配方案。

（1）調(diào)整分配比例，確保農(nóng)民利益。土地補償應考慮將補償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。

（2）試行土地產(chǎn)權主體適當分解體制，讓農(nóng)民 “保權增利”。土地產(chǎn)權主體適當分解體制，即土地征收后，集體可以一次性獲得土地所有權補償；土地使用權可以分解為兩部分，一部分為土地直接使用權，由新的土地使用者通過出讓手續(xù)獲得；另一部分為農(nóng)地股權，由農(nóng)地地價折算而來，歸原承包的農(nóng)戶所擁有，對征收后的土地經(jīng)營收入享有股份。

（3）建立征地基金，消除 “同質(zhì)異途” 補償安置懸殊的弊端。土地征收后，無論用途，其補償安置應一視同仁。具體做法是，動員一部分土地出讓金，建立土地征收補償安置基金，再通過轉移支付給國家重點建設項目用地或公益性項目用地的補償安置，從而實現(xiàn)征地過程中的 “國民待遇”原則。

3.改革安置方式。征地安置方式不能千篇一律，應區(qū)別不同地區(qū)和安置對象，從實際出發(fā)，采取形式多樣的安置方式，因地制宜、因人制宜、宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分。

（1）保險安置。金融部門應設立征地保險險種，政府應制定宏觀政策，動員適當比例的征地補償安置費，為失地農(nóng)民投保。

（2）創(chuàng)業(yè)安置。通過統(tǒng)一規(guī)劃，采取土地置換的方式為失地農(nóng)民 “留地”創(chuàng)業(yè)，如在城鎮(zhèn)的商業(yè)區(qū)為他們建造門面房等。如果集體通過發(fā)展企業(yè)安置失地農(nóng)民，也應該通過出讓的方式 “轉權留地”，即先把土地所有權轉為國有，再按照統(tǒng)一規(guī)劃和征地協(xié)議將一定比例的土地 （可以是異地土地） “無償”劃撥給該集體。除此以外，政府還要動員一部分資金為失地單位和個人建立創(chuàng)業(yè)基金，以及制定一些優(yōu)惠政策等，為他們打造創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

（3）就業(yè)安置。主要是用地單位為了擴大再生產(chǎn)，將失地農(nóng)民吸納為本單位職工，或者是國家為了公共利益征收集體土地，而將失地農(nóng)民實行“農(nóng)轉非”進行統(tǒng)一招工安置等。

（4）貨幣安置。對有一定市場經(jīng)濟頭腦和一技之長，能自謀職業(yè)且愿意自謀職業(yè)的安置對象，可向他們?nèi)鐢?shù)發(fā)放其應得的補償安置費，放手讓他們利用這部分資金，發(fā)展個私經(jīng)濟。應該指出，這部分農(nóng)民是為國家分憂、為社會奉獻的弱勢群體，政府要對他們給予扶持、培訓和引導。

六、建立土地流轉準入制度，保障流轉土地的用途不變和高效利用

城鎮(zhèn)化過程必須 “四輪”同時驅動，即工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等 “四化”同步，其中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是最后一道壁壘，即沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒有真正意義上的城鎮(zhèn)化。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。因此，早在2007年，中共中央、國務院就下發(fā)了 《關于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》的一號文件。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的標志是 “規(guī)模化、機械化、科學化、集約化、產(chǎn)業(yè)化、商品化、社會化”。很顯然，在農(nóng)村現(xiàn)行家庭承包責任制的土地經(jīng)營制度下，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前提是土地的流轉和集中。唯有集中，才能規(guī)模，規(guī)模是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎的基礎；現(xiàn)行土地經(jīng)營制度，大多數(shù)是超小規(guī)模的分散經(jīng)營，唯有流轉，才能集中，即土地流轉是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前提。戶籍制度改革不僅改變了農(nóng)民身份，而且為熱心于農(nóng)業(yè)的投資商投資農(nóng)業(yè)營造了環(huán)境。農(nóng)村戶改人員長久享用的土地承包經(jīng)營權，可以有償流轉、入股或有償退還其所在社區(qū)，本人可以進城就業(yè)，或受雇于土地流入者當農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人，不僅使分散的土地得以集中，奠定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展基礎，而且還釋放出大量的勞動力支援城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展。因此，從理論上講，確實是好事。但實際上，很多地方把好事沒做好。有的是政府推動，采用行政手段，強行流轉土地；有的企業(yè)借流轉之名，變相囤積土地；有的企業(yè)根本不具備經(jīng)營農(nóng)業(yè)的能力，流轉土地后因經(jīng)營不善，導致土地拋荒或暗荒，出現(xiàn)了“跑路”現(xiàn)象；有經(jīng)營能力的企業(yè)流轉土地后，基本上采用的是 “非糧化”的經(jīng)營模式。凡此等等，受損的還是 “三農(nóng)”。因此，建立土地流轉準入制度刻不容緩。

土地流轉準入制度的核心內(nèi)容是對土地流入者的資格認證，包括資信條件、經(jīng)營能力、管理水平等。要運用規(guī)劃約束土地流入者的土地利用行為，保障土地用途不改變，利用效益不斷提升，真正通過土地流轉，培育大批農(nóng)場主，為推進城鎮(zhèn)化提供有力的保障。