包容性視角下公共文化服務均等化研究

■方 堃 冷向明

一、農民工文化權利、身份認同與城市社區“包容性治理”

文化權利是現代國家公民的一項基本人權。社會成員公平享有文化權利、占有并使用文化資源、享受公共文化服務，是和諧社會的重要標志。正處于社會急劇轉型和快速城市化的中國，“盡管近年來農民工階層的經濟權利得到了一定程度的重視，但政治權利及文化權利發展仍然滯后，尤其是文化權利還基本處于被忽視的境地”[1]。游離于城鄉之間的農民工群體同城市市民相比，在文化背景、受教育程度、社會地位等方面處于弱勢。現階段政府城市公共文化服務和管理體系難以跨越城鄉身份鴻溝，不能滿足農民工的文化需求，農民工融入城市文化生活、參與社會交往和實踐文化創造等各種基本公民文化權利得不到充分保障。即便少數農民工能夠在城市順利“落戶”，但由于社區的接納與整合功能缺乏，導致農民工“市民精神”發育不全，身心兩個層面由“鄉村人”向“城里人”的蛻變落空。

所謂“包容性公民文化權利”，是指使憲法賦予每個公民享有的基本公共文化服務的權利惠及全體公民，特別是弱勢群體和欠發達地區?，F代憲政理論認為，作為受到憲法保護的基本權利，公民文化權利的主要實現方式，是以國家和政府承擔特定的保障基本權利實現的義務為前提。沒有政府在實現文化權利方面的積極作為，公民文化權利將無從實現，文化權利的基礎性也將無法體現[2]。然而，我國城鄉分治格局和準行政權力滲透，破壞了社區治理的自然演化常態。相對于西方國家來說，我國城市對鄉村文明的兼容性較差，“經濟接納、社會拒入”的制度性悖論凸顯，條塊分割的政府文化行政體制也加劇了公民文化權利在階層、地域等方面的不均等。從某種意義上說，包容性公民文化權利實現與否攸關農民工真正的城市社會融入及其市民化。

當昔日的農民從以土地為生產資料，以個體勞動為生產方式，以封閉、分散的傳統村落聚居制度，轉化為機械化大生產的信息發達的城市社區聚居制度時，勞動力、資本及多種經濟要素在空間地域上的高度集中和合理流動所產生的聚集效應、規模效益都是空前巨大的[3]。農民工市民化，不僅僅是鄉村人口向城市融入的線性流動，還是農民工依法享受與城市市民同等文化權利，實現市民和農民工之間相互身份認同的繼續社會化。從隔離、選擇型融入再到融合型融入的衍變，是農民工市民化的路徑?！白韪粜腿谌霔l件下，農民工經濟整合、文化接納、行為適應、身份認同等呈現較低取向，他們并未融入城市主流社會;雖然多元型融入模式使農民工在經濟生活上與市民同質，但在習俗和交往方面固持鄉村文化傳統;融合型融入顧名思義是指農民工經濟、文化、行為、身份等四個維度基本得到了城市主流社會的認同，但這種融入帶有明顯‘主——從依附’的烙印;選擇型融入則是農民工在就業、福利和行為舉止方面與城市規范趨同，在文化方面既接受流入地的文化，又保留原有的文化，身在異鄉卻心系故園;只有融合型融入才是農民工市民化的‘最高境界’。城市農民工此時已完全整合到流入地的居民社區共同體當中，他們相互接納、認可和依賴?！盵4]因此，農民工市民化是對我國城鄉文化二元體制進行的雙向互動式的吸納性融合，其邏輯起點是公民文化權利，關鍵環節是實現農民工和市民之間的身份認同，有效途徑則是包容性公民文化權利訴求下的城市社區“包容性治理”。

社區治理的概念脫胎于“社區自治”，是伴隨政治國家與市民社會在理論上的分野繼而被植入治理理念，倡導各主體平等協商以共同管理社區公共事務的過程。事實上，長期以來我國城市社區治理功能被城鄉分割的戶籍管理制度所遮蔽，大量外來人口如農民工群體根本無法參與和享受社區文化服務，以致社區治理漸趨淪為狹隘的“市民自治”?！昂献魇菭奚饺说呐d趣及傾向而服從一共同目的，于是基于人類這種生存需要產生了‘文化迫力’，并強制一切社區發生復雜的組織活動?！盵5]筆者認為，在城鄉二元結構境況下，農民工難以自我融入城市與市民共享公民文化服務。當我們意識到城市社區治理對農民工具有排斥性的同時，斷不能輕視實現公共文化服務均等化對于社區治理系統所產生的“文化迫力”，即通過以城市社區這個載體提供基本公共文化服務，主動吸納農民工并持續抗拒排異性，使農民工和市民在文化上產生認同感，促進整個城市治理系統中不同群體之間的人文關照及差異性相融，參見圖1。

圖1 城市社區“包容性治理”的動態模型

學理上講，社區治理的精髓乃彰顯平等的公民權利和市民的公共精神養成，“公共行政需要在憲政的框架下將公開性、平等性和包容性最大化，讓全體人民在享有服務的同時感受到治理的人性化和政治關懷”[6]。李春成指出:“包容性治理的要義在于各種利益相關者能參與、影響治理的主體結構和決策進程，公平分享政策結果、治理收益及社會資源，各主體的權益能得以尊重和保障。”[7]如果從公民權利的角度審視城市社區“包容性治理”，應當是指在本社區范圍內，通過政府與民間的持續互動，全體居民(包括農民工等外來人口)能夠平等參與公共事務的協商，均等地使用社區公共資源和分享基本公共服務，個人尊嚴得到維護以及權益得以保障的公共治理。它不僅體現在突破城鄉分割的空間包容和組織體系包容的層面上，更蘊含了文化權利包容的民主式治理的深邃內涵。

二、農民工在城市公共文化服務的社區治理中的困境:封閉與排異

德國社會學家斐迪南·滕尼斯在1887年出版的《社區與社會》一書中，首先提出了“社區”概念。在他看來，社區作為親族和血緣關系結成的社會聯合體與按照契約理性組成的社會有著顯著區別。由美國社會學家R．E．帕克(Rorber E．Park)等人概括出社區地域性的內涵，認為社區是占據在一塊被或多或少明確地限定了地域上的人群的匯集。可以說，“共同體”就是社區的本質。換言之，即便聚居在同一區域內，沒有穩定的文化認同和交往合作的人群也不能算作社區[8]。我國改革開放以來，從起初對外來人口尤其是農民工的排斥，到逐漸將其視為城市的一分子，人們的觀念發生了翻天覆地的變化，但這并不意味著城市農民工擁有與市民身份相匹配的文化認同和無差別的社會交往能力。相反，“我國的社區并不是自然形成的所謂共同體，而是行政劃分的治理單元。社區幾乎都不是一個自給自足的‘整體性社區’，而僅僅是滿足原始居民部分需要的‘局部性社區’”。[9]這就決定了我國社區碎裂和分散化，而非自然演變的產物。

我國傳統城市社區治理模式可以被視為一種“封閉式治理”，社區地域界限和主體資格具體而清晰。隨著社會、經濟體制改革的深入和工業化、城鎮化的加快，城市空間和市民居住格局也發生了變化，如居住形態多樣化、集中化等，以單位制社區為基礎的居住單元逐步被以商品化運營、門禁式管理、規模大、單一化、大眾化為特征的“封閉式社區”所代替，阿特金斯和布蘭迪形象地將這種“封閉式社區”凝練成“在一定的社會、法律規則下，形成了具有共同文化信念的居民聚落聯合體，在聯合體內，通過設置大門、圍墻或柵欄限制其他公眾隨意闖入”[10]。城鄉分治和戶籍制度的政策阻隔，使我國城市社區治理的內容限定在“以城市市民為本位”、“為城市市民服務”等方面，將包括農民工在內的外來人口排斥在治理系統之外。有研究表明，農民工社會支持個體中心網絡，表現出“同質性較強，強關系占主導地位”的特征。他們在城市工作和生活的人際交往圈狹小，其社會支持網絡還是以初級關系為主，流出地(鄉村治理系統)的地緣、血緣關系依舊發揮了重要作用[11]。由于缺乏與城市市民直接或深層次的交往，他們容易在文化認同上形成特殊的聚集區或交際網(城市亞文化)，亦即“農民工文化圈”。農民工所攜帶的鄉村文化傳統使城市文明與鄉村文明在社區治理中正面遭遇，其排異與沖突在農民工群體中體現得最為激烈。

流動性較強的農民工往往以暫住的形式生活在城市社區，他們既不可能通過企業雇主直接享受公共文化服務，也無法從社區獲得平等的公民文化權利及服務，更談不上擁有參與社區決策和管理的機會。經歷鄉村和城市雙重壓力和沖擊的農民工，難以在城市中尋找到符合自身消費特點和消費水平的文化生活，“城市文化的沙漠地帶”便悄然形成。這種狀況，不僅不利于農民工思想道德素質、心理素質和科學文化素質的提高，而且最終會因其被排斥在城市社區治理邊界之外面對社會和諧產生消極的影響?？傊瑹o論是我國單位制時期社區治理的“行政化”困境，還是共同體治理的“邊緣化”取向，都勢必造成農民工城市社區公共文化服務的“真空”。

政府文化責任缺失以及社區包容性治理功能先天不足，是城市農民工公共文化服務非均等化問題突出的根源。就公平正義上而言，在一個政治社會共同體里，所有構成這一共同體的成員都具有自由而平等的權利，沒有什么農民、工人或商人等社會身份之分。但是，“貧富差距的懸殊，在社會保障系統不完善，公共服務乏力的情形下，低收入、疾病、人力資本不足都將導致農民工群體產生權利貧困(如話語權、經濟權和發展權)和能力缺失(如因受教育權利的不平等而導致就業能力弱等)，從而面臨社會排斥，社會排斥又加劇了其權利貧困、能力缺失，形成惡性循環”[12]。

三、惠及農民工的城市公共文化服務均等化體制機制構建

圖2 城市農民工公共文化服務均等化建設路徑

如圖2所示，快速城市化進程中，社區作為農民工社會文化生活的“棲息地”，冀圖滿足農民工文化需求的包容性治理的善治夙愿。但是，我國傳統城市社區治理模式在空間、范圍和內容等方面的封閉性與排異性，導致城市公共文化服務和管理體系難以覆蓋農民工群體。構建惠及農民工的城市公共文化服務均等化體制機制，是實現包容性公民文化權利的必由之徑。筆者以為，農民工公共文化服務均等化的思路，應當是嵌入城市公共文化服務體系建設，而不是另起爐灶再制造出一個專門的文化服務體系。農民工公共文化服務均等化，本質上是城市公共文化服務對象、產品和內容、范圍與方式的拓展。既然是拓展，在城市公共文化服務體系建設的各個環節、各個領域，就需要在原有基礎上加載農民工這一群體的特殊需求、服務特點及保障程度。增強社區吸納與整合的包容性治理功能，以常住地街、區級行政為主導，社區為平臺，協同社會組織參與，是農民工公共文化服務均等、普惠、持續進行的制度化設計與安排。

(一)修復常住地街、區級行政主導責任，保障城市公共文化服務覆蓋農民工

“常住地政府是保障農民工文化權益、滿足農民工文化需求的責任主體。城市公共文化服務體系的建設規劃、經費保障和資源配置，要充分考慮轄區內農民工的文化需求，切實提高面向農民工的文化服務能力，使農民工能夠享受與城市居民均等化的公共文化服務?！盵13]具體而論，城市街、區級行政組織(不設區的市當以市級為主)處于農民工公共文化服務供給鏈條的最前端，亟須彌補責任缺位，擔負起農民工公共文化服務均等化的主導職責。

1．健全城市農民工公共文化服務政策指導機制。農民工屬于法律意義上的勞動者，但保障其平等享有文化權利的法律法規仍不齊備，各級政府和職能部門針對農民工的公共文化服務供給權責劃分，也無明文規定。從文化權利憲法保護的角度出發，國家應完善《勞動法》、《勞動合同法》、《物業管理條例》等法律法規，盡快制定出臺《演出法》、《現代文化財產保護法》、《廣播電視法》、《電影法》等，構建全面的農民工文化權益保障體系。合理界定城市基層行政組織(街、區)對農民工公共文化建設的具體權限及內容，特別是財政投入和事權范圍。街、區級行政組織要制定吸納農民工文化需求的政策，指導社區開展農民工文化活動。相關文化執法部門還要加大對侵害農民工合法權益的社區、企業單位或個人予以查處，切實維護農民工的平等文化權。

2．設置農民工公共文化服務需求追蹤機制。掌握新生代農民工文化需求的新特點、新要求，是有針對性提供農民工公共文化服務的前提?；鶎诱幕块T要深入社區樓棟、院落調查農民工文化需求，特別是工地、廠礦和城鄉結合部等農民工相對聚集的區域，要建立文化需求和消費狀況的分析制度。街、區級行政組織要主動與社科院、大專院校和相關研究機構合作，借助文化專家和學者的智慧，實施農民工文化調研。組織基層文藝和科教工作者立足轄區農民工實際，從生活方式、文藝休閑、心理認知、思想感悟、幸福指數等多方面展開文化幫扶和心靈溝通。

3．完善農民工公共文化服務資金投入機制。在各級政府逐年加大文化資金轉移支付的過程中，健全城市基層政府對農民工公共文化服務經費投入的保障機制。區級政府在編制公共文化服務預算時，要充分考慮轄區農民工文化需要，將農民工公共文化服務日常經費納入該區公共文化服務總體經費中，統籌考慮、合理規劃;街道作為區級政府的派出機構，則要在社區內興建小型文化廣場、體育健身場、圖書室、科普文化室、電影廳、宣傳報刊欄等設施。同時，街道還要制定公共文化設施管理的具體辦法，推動這些設施向農民工免費開放。例如，社區及周邊的圖書館(室)通過經常性贈書、舉辦公益講座等為農民工提供服務，以提高設施的可及性。

(二)增強社區治理的包容度，搭建城市農民工公共文化服務集中供給平臺

1．重視社區對農民工公共文化服務的信息采集和處理。一方面，社區要構建順暢反饋社區農民工公共文化需求狀況的民主表達機制。居委會在制定本社區相關文化政策、措施時，要吸收和回應該社區內農民工群體的利益愿望，邀請農民工代表參加社區居民大會，給農民工提供參與社區公共決策和協商討論的機會，通過民主投票、居民論壇等方式，表達其對社區文化服務的滿意度和評價。另一方面，社區居委會要推行“居務公開”，將公共文化服務信息和建設狀況及時公布，并設立社區居務信箱，征集農民工對社區公共文化服務的意見和建議，將農民工公共文化服務納入年度社區績效考核體系。

2．創新城市社區針對農民工公共文化服務管理的組織結構。我國《憲法》明確規定，居民委員會是基層群眾性自治組織。作為社區治理的主體，居民委員會要按照《城市居民委員會組織法》規定，對社區內公共事務實行自我管理。為適應當前大量外來人口流入的實際，居委會、社區黨團組織、業主委員會應當就農民工文化工作聯合研討，組建基于民主協商性質的外來社區人員(包括農民工)文化管理機構，以承接來自街道、上級行政資源或服務任務。

3．提高配置和利用社區文化基礎設施的能力，開展形式豐富的農民工文化活動。社區居委會在規范公共文化設施運行管理制度的基礎上，還要鼓勵和引導農民工充分有效使用，并保證農民工與社區內其他市民具有同等使用的機會與權利。社區要利用周邊文化場所、圖書館、健身廣場、臨街公園等設施，有針對性地組織開展諸如農民工故事會、歌詠比賽、棋牌比賽、文藝晚會、舞蹈健身等文娛體育活動，活躍農民工業余文化生活。通過電子報刊、廣播、互聯網、手機短信群發等媒體手段，促進農民工快速適應現代都市文化。

(三)探索民間資本進社區，形成農民工公共文化服務社會協同治理格局

新興社區非營利組織及其他社團組織、公益事業組織及原有的居委會和由街道辦事處派生出來的社區組織，正在努力演化為我國城市社會結構的中間層，這些中間層已經成為我國政府公共服務供給體系和基層民主治理體系的有益補充。[14]在我國，城市社區“包容性治理”的主體除了政府與準行政組織外，還包括大量社會草根組織。這些社會組織囊括了社區治理中的各種自治團體、民間社團、中介機構和慈善組織等，它們便于直接深入社區基層，靈活地提供公共文化服務。諸如各種文化協會、藝術團體、基金會等非營利性組織參與到農民工公共文化服務中，以協調“市場失靈”或“政府失靈”，形成官民合作的共治機制。

其中，各級政府部門要吸引社會組織投資城市社區公共文化設施建設，參與其運營管理和維護。城市文化部門要會同土地、建設、城管、環保等多部門減少審批手續，適當放寬準入條件，降低公共文化設施建設的資金門檻，準允社會公益資本、民營資本甚至域外資本以直接或間接投資、項目融資、租賃、設立基金、承包經營等方式，參與城市公共文化設施建設。國有商業銀行應在堅持信貸原則與利率政策的前提下，對屬于“三有”(有市場、有效益、有信用)的民間性公共文化項目給予信貸優惠。借鑒國外經驗，各金融機構還可嘗試與城市社區組織或實力強、信譽好的私營企業簽訂合作協議，共同組建“社區發展銀行”，為公共文化服務開拓多元化融資渠道。

另外，借助社會力量為農民工提供社區志愿服務，提高農民工融入城市的文化“軟能力”。教育資源的不均等直接降低了農民工作為市民的文化素質，反過來看，農民工素質低下，又成為農民工文化權利意識淡薄和公共文化活動匱乏的緣由。建議鼓勵民辦教育培訓機構或個人創辦農民工子弟小學、補習班、職業技能輔導班等，開展城市社區愛心支教和義務就業指導，不斷培植農民工自我市民化的“造血”細胞。

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[8]鄭杭生，黃家亮．論我國社區治理的雙重困境與創新之維——基于北京市社區管理體制改革實踐的分析[J]．東岳論叢，2012，(1)．

[9]劉鐸．開放式社區治理:社區治理的演化趨勢——基于四個社區治理的案例分析[J]．甘肅行政學院學報，2009，(3)．

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[12]李曉園．以優質公共服務促進包容性增長[J]．江西師范大學學報(哲學社會科學版)，2012，(1)．

[13]三部門下發關于進一步加強農民工文化工作的意見[EB/OL]．中國政府網，http://www．gov．cn/jrzg/2011-09/26/content_1956306．htm，2011-09-26．

[14]吳素雄，楊華．政府對社區社會組織培育的制度結構與政策選擇——以浙江省杭州市為表述對象[J]．湖北行政學院學報，2012，(2)．