湖南財政人的“非稅夢”

易繼元

習近平總書記指出，“中國夢是民族的夢，也是每個中國人的夢。只要我們緊密團結，萬眾一心，為實現共同夢想而奮斗，實現夢想的力量就無比強大，我們每個人為實現自己夢想的努力就擁有廣闊的空間。”敢為人先的湖南財政人，勇于開拓，務實創新，率先在全國探索和推行非稅收入管理工作，在構建“中國夢”的熠熠星空下開始了“非稅夢”的嶄新旅途，在“非稅夢”的逐夢之旅中助力實現“中國夢”。

他們對“非稅夢”的憧憬和向往，對“非稅夢”的追求，始終貫穿于公共財政改革和經濟社會發展整個歷程。

夢影——非稅收入管理新理念

湖南財政人積極踐行科學發展觀，不但有創新理財方式的理想和抱負，更有開啟“非稅夢”的勇氣和智慧。2001年4月12日，全國財政綜合工作會議上，時任財政部黨組副書記、副部長的樓繼偉（現任財政部部長）指出，“當前預算外資金管理已經難以適應公共財政體制的需求，要積極創造條件，淡化預算外資金概念，實行全口徑預算管理。”高層傳遞出來的信息表明，改革預算外資金管理方式已是大勢所趨。然而，財政部門在非稅收入管理上一時處于被動狀態，難以對非稅收入實行有效的全程監管。現實的難題同樣擺在湖南財政人的面前，讓他們深刻地意識到，必須創建一種全新的非稅收入管理模式取代預算外資金管理方式，而這種全新的模式必須適應新形勢下財政改革與發展的需要。停滯沒有出路，停滯就是倒退，在現實的巨大壓力下，“非稅夢”的影子悄然浮現在湖南財政人的腦海中。

2001年4月28日，時任湖南省財政廳副廳長的李友志（現任湖南省人民政府副省長）在全省財政綜合暨票據管理工作會議上提出，“今后一個時期，各級財政部門要把深化改革、強化管理作為調查研究的重點，特別是要淡化和逐步取消預算外資金概念，要敢為人先，樹立非稅收入管理新理念，深入開展調查研究，力爭在全國率先探索和推行規范非稅收入管理工作，不斷創造積累新經驗，為全國規范非稅收入管理開辟一條新路。”自此，非稅收入管理新理念在三湘大地風生水起，拉開了湖南省規范非稅收入管理的序幕。

夢起——非稅收入管理新征程

“規范非稅收入管理并不是光有勇氣和執著就能尋找到的，夢想往往在現實中被扼殺，但湖南財政人仍執著地尋找，最終在經過“蓉園會議”、“南岳座談”、“辰溪試點”、“瀏陽聚會”、“省委決策”等調研和運籌過程后，開啟湖南財政人的“非稅夢”，率先探索規范非稅收入管理的新途徑，邁入了規范非稅收入管理的新征程。其中，2003年8月26日，湖南省委常委擴大會議的順利召開，標志著湖南非稅收入管理工作在全省正式啟動，成為湖南財政改革史上一座重要的里程碑。

在深入調查與研究的基礎上，湖南財政人編著并出版了《政府非稅收入管理》一書，系統地對政府非稅收入管理問題進行了深入地調研和總結，填補了我國非稅收入管理理論研究的空白，成為全國第一本政府非稅收入管理研究專著，為規范非稅收入管理提供了可供借鑒的理論指導。為了解決規范非稅收入管理有法可依的問題，湖南省政府提交省人大于2004年5月31日按照法律程序審議通過了《湖南省非稅收入管理條例》（以下簡稱《條例》），成為全國第一部規范非稅收入管理的地方性法規。它標志著湖南省非稅收入管理工作向規范化、法制化軌道邁出了歷史性的一步，為建立科學、規范的非稅收入管理體制創造了重要條件。按照《條例》相關要求，全省各級均成立了專司非稅收入管理的機構，實行歸口管理。2004年7月12日召開了全省《條例》動員大會，省人大、省政府主要領導親自為湖南省非稅收入征收管理局（以下簡稱非稅局）授牌，成為全國第一個副廳級的非稅收入管理機構。

夢在前方，路在腳下。湖南非稅收入管理有了道路、理論、制度和組織的支撐，邁向“非稅夢”的距離不再遙遠，它將成為必定實現的美好未來。

夢舞——非稅收入管理新模式

湖南財政人在這片浩瀚夢海里快意舞動夢想，奏出了一段動人的非稅樂章。

有效的管理制度是規范非稅收入管理的重要保證。2005年，根據《條例》規定，按照“三依三公”的要求，湖南建立起一套較完善的非稅收入管理制度，包括征收管理制度、資金管理制度、票據管理制度和監督檢查制度，并制定了一系列的管理辦法，如《湖南省非稅收入收繳管理暫行辦法》、《湖南省省直單位國有資產占用費征收管理暫行辦法》、《湖南省非稅收入票據管理辦法》等，與此同時，還制定了一系列的內部管理工作規程、辦事程序和工作流程，并匯編成冊，不斷強化內部管理，狠抓基礎工作，使非稅收入的管理更加法制化、科學化、規范化。

統一的征管系統是規范非稅收入管理的重要基礎。2004年8月，湖南省財政廳成功開發了湖南省非稅收入征收管理網絡系統，成為全國第一個引入收付手段的非稅收入“征管系統”，后期按照政府收支分類改革的要求，省財政廳又對“征管系統”進行了升級開發，并且在省市縣大力推行。截至2009年底，全省14個市州本級、122個縣（市、區）已全面完成系統上線工作。升級后的“征管系統”全面實現了財政部門、非稅收入管理機構與各執收單位系統對接以及省、市、縣三級聯網，為更好地服務繳款義務人，確保非稅收入管理機構與代理銀行、執收單位之間的數據共享和信息交換提供了有力支持。同時，為嚴格實行收繳分離，徹底解決非稅收入征收體外循環的問題，各級財政部門通過公開招標選擇非稅收入代理銀行，并在代理銀行統一設立“非稅收入匯繳結算戶”，用于歸集、記錄、結算非稅收入款項，確立了“單位開票、銀行代收、財政統管、政府統籌”的征管模式，在很大程度上解決了把非稅收入趕進財政“籠子”、摸清收支“底子”的問題。

系統的票據管理是規范非稅收入管理的重要手段。為有利于非稅收入征管，湖南省財政廳對非稅收入票據進行了簡化歸并，將原來的64種票據簡并為兩大類16種，所有非稅收入票據均由省財政廳授權省非稅局統一印制，非稅收入管理機構對非稅收入票據實行分級管理。從2006年開始，全省各級財政部門及其非稅收入管理機構對非稅收入票據實行年檢制度，并逐步完善年檢辦法。票據年檢采取購領票據單位自查和非稅收入管理機構抽查相結合的辦法。對年檢不合格的購領票據單位，在初檢結束后10個工作日內向同級非稅收入管理機構提交整改報告，非稅收入管理機構根據單位整改情況進行復檢；對復檢仍不合格的購領票據單位，非稅收入管理機構則停止供應非稅收入票據。同時，按照財政部要求，2008年1月1日起，全省全面啟用了全國統一式樣的財政票據監制章。為了加強財政票據的印制管理，省非稅局對經政府采購確定的財政票據實行了“五統一”的管理。各級財政部門及其非稅收入管理機構通過對財政票據印制、發放、填開、傳遞、核銷全過程實施計算機管理和年檢，從而發揮了“以票管收”的作用。

有序的征管行為是規范非稅收入管理的重要舉措。各級非稅收入管理機構按照依法征收、應收盡收的要求，從規范征管行為入手，積極組織和督促征收管理工作，有效地規范了非稅收入管理。通過核定收入預算，強化約束機制。2008年省財政廳研究制定了《省級非稅收入預算編審工作規程》；通過核定執收成本，逐步實行由財政部門統籌安排非稅收入形成的可調劑使用財力；與此同時，積極探索政府性基金、國有資本經營收益征管方式和預算編審工作，切實加強政府性基金和國有資本經營預算管理。為嚴格非稅收入緩減免，湖南省財政廳報經省政府批準，研究制定了省本級非稅收入緩減免審批程序，由繳款義務人提出申請，填寫審批表，并報相關單位審核，按程序報財政部門和省政府審批，有效地規范了非稅收入緩減免行為。為確保依法征管，湖南省確立了非稅收入大監督格局，全省各級人大、政府及其財政、監察、審計、物價等部門通過對非稅收入的征管進行全方位、全過程的監督檢查，形成了強大的執法監督氛圍，使湖南省非稅收入依法征收、應收盡收、規范管理的目標落到實處，確保非稅收入征收管理工作有序開展。

夢圓——非稅收入管理新成效

中國社科院馬克思主義研究院研究員、博士生導師辛向陽提出，實現中國夢，需要堅持“五個有”：有路、有魂、有底、有人、有備。這個條件也同樣適用“非稅夢”。有路指“非稅夢”的實現有著規范非稅收入管理的道路支撐；有魂指“非稅夢”的實現有著非稅收入管理理論體系的指導；有底指“非稅夢”的實現有著制度作為基礎和可靠保障；有人指“非稅夢”的實現有著湖南財政人這一主體；有備是指“非稅夢”的實現不會是一帆風順的，必須時刻準備迎接新的挑戰。湖南非稅收入管理在十年的激流勇進中，已具備了以上“五個有”，醞釀已久的“非稅夢”在此刻正如火山爆發般，在湖南財政人的心中噴瀉而出，圓夢的勢頭不可阻擋！

理論研究碩果累累。近些年來，湖南省非稅局通過“一個平臺，三個陣地”（即一個平臺——湖南省非稅收入網，三個陣地——湖南省非稅收入研究會、湖南省非稅收入研究基地、《新理財》），集聚社會各界智慧，廣泛開展理論研究，取得了豐富的理論成果。先后撰寫的《關于省本級社會團體收支管理的調研報告》、《切實履行<規定>賦予的職責有效防治非稅收入執收工作中的亂作為和不作為》等10多篇調研報告得到省領導、廳領導的重要批示，有的建議形成了相關政策已經付諸實施；撰寫的“構建科學規范的非稅收入管理體系——非稅收入與稅收比較研究”榮獲“非稅收入與稅收比較研究”征文一等獎，《解放思想，進一步促進政府非稅收入管理科學發展》榮獲“踐行科學發展觀與公共財政改革發展”征文二等獎，《政府非稅收入分成及其結算體系調查與研究》、《我省罰沒物資管理存在的問題及對策建議》、《關于進一步規范我省行政事業單位票據管理的調研報告》等榮獲2006年—2012年度全省財政系統優秀調研報告；撰寫的《規范非稅收入應走出三個誤區》、《政府非稅收入在“兩型社會”建設中大有作為》、《金融危機下規范非稅收入管理的作用及其對策研究》等30多篇調研報告曾在《經濟研究參考》、《人民文摘》、《中國財政》、《中國財經報》、《湖南日報》、《新理財》、《湖南財政》等多家報刊雜志登載；除此之外，還將歷年的優秀調研報告整理編輯成《規范非稅收入管理初探》、《政府非稅收入管理研究》、《政府非稅收入理論與實踐研究》等書籍，公開出版，供非稅收入理論研究者和實踐工作者參閱。

實踐探索成效顯著。為切實推進非稅收入規范管理，提高全省非稅收入管理業務水平，湖南省非稅局創新形式、豐富內容，開展一系列多姿多彩的活動，有效地推進了非稅收入實踐工作，取得了顯著成效。省非稅局聯合省非稅收入研究會、省非稅收入研究基地采取專題講座和分組座談、理論學習與探討問題等多種形式，組織非稅收入管理工作者開展業務培訓，提升了非稅隊伍的綜合素質；為提高培訓效果，省非稅局還聯合省非稅收入研究會、省非稅收入研究基地與天津市財政局征收局、云南省非稅收入管理局等省外單位共同開展學習培訓，交流了工作經驗，啟迪了工作思路，開闊了管理視野；同時，省非稅局還聯合省財政廳機關黨委舉辦了全省財政系統創先爭優“非稅杯”辯論賽、“學黨史知黨情”知識搶答賽，結合黨總支聯基層開展了“共同學習、共謀發展、共創先進”等共建活動，極大地推進了非稅收入管理工作，贏得了社會各界好評。近幾年來，省非稅局先后獲得了2006-2010年全省財政法制宣傳教育先進單位、湖南省2011屆文明窗口單位、廳直機關2010-2012年創先爭優活動先進基層黨組織等榮譽，增強了全體干部的成就感、使命感和責任感，開創了全省非稅收入管理工作新局面。全省非稅收入由規范前2004年的338億元增加到2012年的1587.43億元，年均增長21%，納入預算管理的非稅收入由166億元增加到1443億元，其中納入公共財政預算的非稅收入由102億元增加到665億元。

夢續——非稅收入管理新輝煌

任何美好的夢想都必然伴隨時代的節拍、順應現實條件的變化而變化。中華民族的“中國夢”如此，湖南財政人的“非稅夢”也同樣如此，這就需要勇氣，需要智慧，更需要韌性去延續“非稅夢”的圓夢之旅。

完善公共財政體系的“非稅夢”。十八大報告提出，“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系。”湖南財政人堅持強化財政收入管理與強化財政支出管理并重，規范非稅收入管理與加強稅收征管并重，嚴格財政資金分配與嚴格財政資金使用監督并重，不斷深化財政改革，強化財政管理，構建有利于科學發展的財政管理體制。加快推進立法進程，健全制度體系，中央應建立健全全國統一規范的非稅收入法制體系，研究出臺《政府非稅收入管理法》，根據非稅收入的不同特點和管理需要，分類制定相關法規，并把規范非稅收入管理納入《預算法》修改范圍，且以國務院文件形式下發《關于全面規范非稅收入管理的決定》，為確保非稅收入依法征收、規范管理提供法律依據。同時，對國家核定編制、財政供給經費的行政事業單位，其利用政府權力或國有資產（資源）所有權取得的收入，由財政部門和物價或發展與改革部門作為政府性收費共同審批，納入非稅收入管理范疇；同時，從中央到地方各級財政部門設立專門機構，專司非稅收入管理，將政策擬定、清理整頓等職能與征收管理、票據管理、收入稽查等職能有機整合并實行歸口管理，充分發揮規范非稅收入管理在完善公共財政體系中的作用。

促進“兩型社會”建設的“非稅夢”。建設資源節約型、環境友好型社會（以下簡稱“兩型社會”），是貫徹落實科學發展觀的戰略部署，也是根據中國國情做出的正確抉擇，是促進經濟可持續發展的重大決策，其發展效率與財政收支情況相關。非稅收入作為一種財政政策手段，在經濟結構調整過程中發揮著重大作用。建設“兩型社會”落實到非稅收入管理上，就是要努力構建科學規范的稅費體系，宜稅征稅、宜費收費，并把非稅收入規模控制在政策允許的范圍和合理的額度。湖南作為國家“兩型社會”改革試驗區，要建立健全有利于促進“兩型社會”建設的非稅收入管理體系和有利于科學發展的非稅收入征管機制，各級財政部門必須充當“兩型社會”建設的排頭兵，建立符合“兩型社會”要求的資源消耗小、環境污染少的財政增長機制，充分發揮非稅收入管理在節約資源和保護環境方面的重要作用，按照“一清、二改、三規范”的思路，加快稅費改革步伐，建立有利于“兩型社會”建設的綠色稅費體系，努力實現促進“兩型社會”建設的“非稅夢”。

推進服務型政府建設的“非稅夢”。十八大報告指出，“深入推進政企分開、政資分開、政事分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，要求堅持一切從人民群眾的根本利益和現實需要出發，全心全意為人民服務。”湖南省非稅局作為非稅收入管理的專司機構，要大力推行政務公開和收費公示，增強非稅收入征管透明度；依托政務中心平臺，積極探索歸口審批、集中辦事、財政開票、統一收費的模式，進一步規范執收行為；暢通監督渠道，實行舉報有獎，切實發揮人民群眾的監督作用，確保依法征收、高效便民，密切黨群、干群關系。同時，也要深化行政審批制度改革，堅持公開、公正、合法、透明等原則，用市場經濟的觀點和方法解決機構職能交叉、政出多門、重復管制的問題，努力把非稅收入管理工作重心轉移到堅持依法行政、依法征收，加強社會監管、公共服務等職能上來，切實體現“做正確的事”和“正確地做事”的施政理念。

助力構建和諧社會的“非稅夢”。黨的十八大指出，“加強社會建設，是社會和諧穩定的重要保證。必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。”非稅收入涉及千家萬戶，與人民群眾利益息息相關，也是事關社會和諧的重要因素。穩定和諧，穩在民心，和在民意。為此，湖南財政人始終堅持為民理財，規范管理，充分發揮非稅收入在構建和諧社會中的重要作用。通過規范非稅收入管理，提高征管政策的透明度，努力實現依法征收，便民利民的工作目標，促進黨和政府與人民群眾的和諧；通過規范非稅收入管理，公平收入分配，調節部門利益的不均衡，促進與執收單位之間的和諧；通過規范非稅收入管理，實行收繳分離，從源頭遏制腐敗行為，不斷優化經濟發展環境，助力經濟社會發展，進而促進社會和諧。

湖南規范非稅收入管理是一幅前后相繼的長卷，既是別開生面的，也需延續傳統。五千年的大歷史發酵出一個“中國夢”，十年的風雨征程綻開了一個“非稅夢”。未來湖南財政人“非稅夢”的精彩演繹，再一次激發人們的期待，它將在不斷完善公共財政體系、建設“兩型”社會和服務型政府、助力構建和諧社會等過程中，再一次續寫新輝煌，為實現湖南人的“兩型夢”、“崛起夢”、“小康夢”等注入了正能量和催化劑，最終在逐夢之旅和圓夢之旅中匯聚成最美麗的“中國夢”。

（作者系湖南省非稅收入征收管理局局長）