公共服務“古訓”

史衛

公私合作提供公共服務和公共產品，雖然作為一種概念出現不過是最近幾十年的事，但作為一種理念卻淵源久遠。無論是中國，還是在世界其他國家，從很早就開始了這方面的探索。

政府購買服務

與世界其他國家相比，中國所處的自然環境是相當惡劣而嚴酷的。英國歷史學家湯因比在《歷史研究》中寫道：“人類在這里所要應付的自然挑戰要比兩河流域和尼羅河的挑戰嚴重得多。人們把它變成古代中國文明搖籃的這一片原野，除了有沼澤、叢林和洪水的災難之外，還有更大的氣候上的災難，它不斷在夏季的酷熱和冬季的嚴寒之間變換?！闭窃谶@樣艱難的自然環境的影響下，中國在世界上最早提出了系統的社會保障思想?！吨芏Y》提出了慈幼、養老、賑窮、恤貧、寬疾、安富的“養萬民”社會政策，《管子》提出了“九惠之教”，先秦時期還出現了“六養”、“七德”、“九惠”、“十二荒政”等主張。古人認為理財以養民為先，就是說國家財政既要為人民提供基本的民生保障，也要創造條件改善民生。

在先秦時期，政府中已經設立了專門的機構，為老百姓提供救濟、醫療、教育、養老等多方面的公共服務。在具體運作上，《逸周書》里說：“鄉立巫醫，具百藥以備疾災”?！抖Y記》里記述對孤、獨、鰥、寡都有常年供給食物。湖北云夢出土的秦簡中記錄了一則案例，講述里典甲向上級官府報告，發現本里人“丙”有疬癥，請求上級派醫生確診。但是無論機構還是財政，都無法真正承擔起為基層廣大百姓提供公共服務的重擔。到漢代時期，政府開始通過賣官鬻爵、基層養畜、罪犯罰贖、民間借貸等多種方法籌集社保經費。

南北朝時，戰亂頻繁，疾疫流行，人民流離。面對如此眾多急需救助的人群，政府更是力不從心。北魏宣帝曾悲痛道：“對于老百姓的疾病之苦，心常愍之，不能給予撫恤幫助，豈能為民父母。”他最后想出一個法子，廣集名醫，搜集驗方，刻在石碑上，刊布天下鄉邑，讓老百姓有自我救患之術。今天，我們還能在龍門石窟看到北齊時期的藥方洞。但是有方，不一定買得起藥，而邊遠之地，更是有錢也買不到藥。史書上說，“虧于藥石，失于救療，遂至傷生”?！八胤λ幬铮钌礁F谷”。大唐盛世，國力大張，政府開始在各地設置醫療等救助機構。但是經過上百年的努力，到開元之際，也才達到每十萬戶配置二十多個醫生，遠遠不能滿足廣大平民百姓醫療的需求。中央太醫院雖也有到外地為民治病的職責，但只在地方出現大規模傳染病之時，才會到地方援助。而私家醫生，診費過高，一般百姓無力承擔。《太平廣記》記載渭南縣丞盧佩，到長安求名醫王彥伯為母看病，半年時間才排上，已經竭盡資產。唐代劉允章的《直諫書》直言民有八苦，其中就有“病不得醫，死不得葬”。

開元二十二年（公元734年）官方正式和佛寺合作設置病坊，為平民百姓提供醫療救助。當時阿拉伯商人在游記中記錄：“（在中國）如果某個人很窮，他還可以從國庫中得到藥費?！边@個說法是不確切的，當時的政府是把一定量的土地拿出來給予佛寺，以這些土地上此后的租稅作為和寺院合作的病坊的運作經費，為平民百姓提供基本的醫療服務，類似于今天所說的政府購買服務。病坊管理基本由寺院僧人負責，僧人的慈悲濟世和政府福利事業在這里連接，不僅解決了經費，也彌補了政府能力的不足，還提高了運作效率，讓更多的平民百姓得到了好處。

后來，政府將這種模式逐步推廣到為社會提供養老、救濟、喪葬、教育等更多的公共服務上。如唐代的悲田院，宋代的福田院、居養院、漏澤院、安濟坊、安樂病坊等，都是采用這種模式，由僧人主持。在發展過程中，這種模式也出現了多種形式。如對棄嬰的收養，是用撥付土地的辦法，借助民間力量興辦慈幼莊負責收養。有個人愿意領養的，政府每日給予二升米予以支助?；A教育事業也是劃撥專門的學田來進行支助。而對于貧窮家庭婦女懷孕的救助，則是設立“舉子倉”，在政府撥款的基礎上，也吸納民間捐贈，一次性的“賜以常平錢一千、米一石”。這樣的公私合作，建立起了“由胎養到祭祀”，用今天的話講就是“從搖籃到墳墓”的社會福利體系。

公共設施合作模式

在人類早期發展史上，有20多個民族留下了大洪水的傳說，而其他民族多是以方舟、葫蘆等出逃的故事，只有中華民族留下了成功治水的記錄。正是這次成功的治水，中國建立了最早的王朝—夏。并建立國家財政制度。從夏朝開始，治理水患、修橋鋪路、挖井建池、修筑城垣就成了國家財政的重要責任。在古代法律上，如果政府不能認真履行建造和維護基礎設施的職責，是要受到懲處的?！洞竺髀伞芬幎ǎ撔尬葱薜?，要根據未修設施的不同笞打30至80大板。而地方官員擅修府衙，也有明文要嚴懲，所以古有“官不修衙”之說。

一般大型公共設施之興建，都由中央政府主持，由國庫承擔費用。但地方公共設施的興修，多由地方政府承擔，而經費也多由地方政府籌措。而地方財力有限，往往只能借助地方士紳富戶集資。

為了調動民間力量參與基礎設施的建設，歷屆政府都有很多舉措，如明太祖朱元璋派遣許多國子監學生到全國各處去宣傳鼓動地方民眾在農閑的時候，從事水利工程?！睹魇贰酚涗泝H洪武二十八年（1395年），就完成了5萬件基礎設施的建設。包括了40987處塘堰、4162處河川、5048處陂渠堤岸。還有給予各種榮譽，如賜爵，立牌坊等，或通過免除稅役等措施，來引導民間參與。

此外，也有嘗試以利潤為導向，引導民間力量來參與公共設施建設。如南朝時期，江南水網密布，人民行走困難，但政府又無力建設，只好引導民間力量來建設牛埭，即在航路艱難之處，以土石截江流而筑成土壩，壩上備牛牽船助渡，以方便行人商旅行船。準許他們在建成后收取一定費用，補償工程建設費用和設備維護所需。杜元懿就承包了西陵牛埭，所獲甚豐，于是他又申請再承包“浦陽、南北津及柳浦四埭”，齊武帝命令顧憲之去考察，顧查訪后發現杜乘機牟利，勒索無度，往來客商非常痛恨，齊武帝于是沒有批準杜的申請。

在借用民間力量參與興建基礎設施的同時，地方官還主動邀請士紳參與工程管理，以防止胥吏侵盜作弊。據《泉州府志》記載，泉州在明清時期造橋260座，大多是公私合作建造，其中60多座是由僧人主持興造。1196年，泉州開浚東湖2.9萬丈，當地政府全部交給僧人負責管理。

啟示

古代在公共服務供給的公私合作探索，在今天來看，只是在資金短缺逼迫下出現的一些措施，缺乏系統的理論支持，更缺乏科學的程序、評估等手段，但是其中還是有不少可供我們吸取的經驗和教訓。

首先是要加強對私人逐利的引導和控制。如前面提到的牛埭，本為方便行人商旅，結果因承包人加倍收費，而且廣設牛埭，給人民帶來新的不便和更多負擔。當時在建康一地就有24處牛埭，年收費超過126萬錢。古代羅馬以包稅的方式引入私人機構參與城市各項公共設施建設，雖然給后世留下了巍峨壯觀的羅馬城，但是卻因這些包稅人超額征收帶來一次又一次的社會動蕩。

其次是在利益引導之外，還可有慈善、榮譽的引導。如在古代修橋鋪路這類基礎設施建設通常都被公認為義舉，是一個普遍的信念。在古羅馬，也有不少私人因榮耀參與建設公共基礎設施的例子，羅馬皇帝還經常以個人名義捐建。

其三是公私合作不能僅僅停留在融資角度，還要通過公私合作提高管理績效。古代政府正是注意到了公私合作管理，甚至直接委托社會團體管理，能夠避免政府直接操作的弊端，還能有效避免由于公共設施建設產生的公私矛盾等，所以經常主動邀請地方各界人士參與管理和監督。

在今天，公私合作在公共服務和公共產品提供上還有廣闊的空間，如果能很好的吸取中國古代和外國相關運作的經驗和教訓，必能有效提高我國政府公共服務能力和我國人民的生活質量。

（作者供職于財政部財政科學研究所）