涉農資金整合新突圍

朱靜

為解決涉農資金“散、小、亂、雜”問題，財政部一直在探索推進涉農資金整合。上個月，經國務院批準，財政部印發《關于黑龍江省“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗區涉農資金整合的意見》，支持黑龍江省松花江、嫩江兩大平原先行先試，開展涉農資金整合，從源頭上統籌整合涉農資金。

十年來，財政支農資金使用管理一直存在著難以去除的幾大痼疾，如投入項目散、資金渠道多、審批層次高、使用效益低、監督管理難等等問題，能否在這次《整合意見》中得到解決？這次“兩大平原”試驗區的涉農資金整合又與以往有何不同？

試點方向

眾所周知，涉農資金的亂象由來已久，中國農業大學經濟管理學院教授林萬龍在接受本刊記者采訪時說道，整合涉農資金并不是現在才開始做，很多年前國家就在進行涉農資金的整合工作。在近幾年，國家對農業的資金投入規模逐漸加大，項目類別很多，進而造成財政支農資金的渠道繁多。

“我做過這樣一個統計，比如國家提出社會主義新農村建設，那么參與社會主義新農村建設的部委，占到國家部委總數的60%以上，除了外交部和少數涉密部門實在想不出該怎么與該項目結合資金以外，其他大部分部委都出臺了關于新農村建設的舉措，例如農業部、商務部、扶貧辦、科技部、公安部等等都有了相關舉措。那么，有舉措就要有資金，對應自己的系統。到了地方就會在各個系統存在林林總總的項目。每個項目的資金安排都是會根據各系統的想法實施，各有各的要求，因此就缺乏一個整體規劃，進一步講就是資金到了下面沒有發揮其綜合性的效果。”林萬龍說道。

如此多渠道的資金來源，在資金使用上導致的直接后果就使用率低下。林萬龍說：“由于對涉農資金缺乏統一管理，分配使用權力分散在各業務部門，一定程度上導致了基層一方面用各種手段爭取資金，另一方面卻缺乏協調。這樣不僅降低了資金使用效果，而且會在一定程度上滋生不正之風和腐敗現象。”

另外涉農資金主管部門既是管理的主體又是監督的主體，由于責任不明確、落實不到位等因素，個別單位往往重資金爭取，輕資金管理；重資金分配權力，輕資金監管責任；分配資金時“插手”，監管資金時“甩手”，對資金項目如何安全運行，保質保量完成建設任務，缺乏強烈的責任意識和有效的措施辦法，資金監管上存在缺位和不到位的問題。

綜上所述，從涉農資金分散帶來的危害中看出，導致的最終結果是讓農民得不到益處。因此，整合涉農資金需要突破固有的窠臼。

此次整合涉農資金要選擇在黑龍江省“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗區，也應該是上層綜合考慮的結果。因為在今年6月份，國務院批復了黑龍江省“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗總體方案。這個《方案》的實施是以轉變農業發展方式為主線，以提高農業綜合生產能力和農民收入為目標，著力在創新農業生產經營體制，建立現代農業產業體系等方面開展改革試驗。該試驗區要著力破解制約現代農業發展的體制機制問題和深層次矛盾，目標是把“兩大平原”建成國家商品糧基地核心區。

林萬龍認為，把兩大平原作為資金整合的對象是因為它具有典型性。這兩大平原是我國重要的糧食主產區，涉農資金項目安排很多，資金渠道也非常多，基礎設施建設項目投入也比較大，于是上面所談到的財政支農資金分散的問題就會比較突出。

層次突破

財政部農業司司長王建國說，此次盡管只是在一個地區進行“源頭”整合涉農資金，但較之于以前的整合，黑龍江試點有著實質性的突破。

此次試點擴大了整合范圍。除對特定人群的補貼資金、救災資金外，將中央財政安排的農業生產發展、農村社會發展、扶貧開發等3大類77項資金全部納入整合范圍，涉及20個中央部門。省級財政安排的相關涉農資金也一并納入整合范圍。

“從這一舉措看，這此整合是很有必要的。其中有幾個方面值得肯定，一是整合的規模和范圍擴大了，通常講財政支農，但這個‘農一直是很含糊的。一般理解是農業，但這次試點實際是把農村社會發展、扶貧開發和農業發展都放在里面了。所以這次的整合力度不限于農業資金，還包括農村。如此一來，農村的定義可比農業定義大很多了。二是給了地方能夠靈活安排資金的自主權但同時要求加強對資金的監管。既放權又加強約束，這也是我們以前做的一個研究課題時就提出來的，我認為我國未來對農村地區項目的一個改革方向就是把資金的使用權給地方，但同時加強監管和績效評估。這是此次整合的重要突破，這就意味著中央要放權，中央部門要放權。把資金的使用權賦予地方，自主安排，適當調節，這樣地方就能夠因地制宜統籌安排。”林萬龍說。

回顧以往的涉農資金，大都是在整合使用時不能突破各自規定的投向，沒有從中央層面進行頂層突破，而且主要結合某項工作或某個平臺開展，整合規模相對較小。但此次整合是在3大類資金內部，根據任務需求，適當調劑、統籌安排使用涉農資金，突破了現行制度約束，從制度上賦予地方更大的自主權，更加符合中央轉變政府職能的決策部署。“這次涉農資金整合一大特點，是突破了現行制度的約束，從制度上賦予地方更大的自主權。”黑龍江省財政廳廳長王慶江說，對納入整合范圍的涉農資金，省里可以根據實際需求，結合國務院各部門的政策、規劃，確定具體項目、時間、地點、次序，適當調劑、統籌安排使用涉農資金。

另外林萬龍認為，在這次整合中還有不可忽略的一點就是，在下放審批權限的同時，還要求黑龍江省根據實際情況，制定涉農資金使用的管理辦法和具體實施方案。這是將涉農資金的管理關口前移的重要信號。表明中央部門在放下資金使用權的同時強化了監督管理工作。“地方有了統籌使用自主資金的權利，但上面一定要加強監管，要能夠說明每筆資金是怎樣花的。因為沒有約束的權利，一定會導致低效率和腐敗。所以在財政資金整合的試點中，我認為加大地方統籌安排資金的自主權和加強項目資金的管理和監督同樣重要，兩者缺一不可。這次整合兩方面都講到了，如果真正做到，就一定會有突破。”他說。

但是林萬龍也指出了這次整合資金當中仍然有未突破的地方。他說：“整合資金的最大障礙是整合層次，在哪個層次整合很重要。這次整合還是止步在省一級層次，仍沒有從中央層面進行頂層突破。我認為財政資金的整合如果不從中央層面去整合，仍不會有大的效果。當然黑龍江‘兩大平原作為試點肯定會有突破，但是就全國范圍來說，真正要轉變涉農資金現狀是很難的。比如水利部的專項資金到了省里面，省里面是不敢整合做他用的。但是就某個地方來說，當地是不缺水利，而缺道路。所以做了十多年的資金整合，始終是縣級整合這肯定是錯的，就算是到了省一級整合也是不夠的，一定要在中央層面建立協調機制。”

仍需攻堅

毋庸置疑，涉農資金不僅需要整合，更需要一套規范、高效良好的體制和機制。記者從一些地方了解到的情況看，對于涉農資金的利用，有章不循的問題還比較嚴重，損失浪費、跑冒滴漏現象比較普遍。因此，記者會有一種隱憂，下放資金的使用權會不會讓地方借資金統籌之機，搞“形象工程”、“政績工程”等脫離實際的工作。

林萬龍和記者分析，下放資金使用權從地方政府的角度來講是肯定受歡迎的，因為增加了資金使用的靈活性，和自主權。但是由于本屬于部門的資金被整合了，那么地方部門肯定會涉及到一個平衡的問題，所以政府仍需要顧及到各部門的利益分配。

當然在下放資金使用權的同時還要把資金的績效管理抓起來。林萬龍說，現在大家都在關注資金使用的有效性，績效評價肯定要越來越重要。但是僅就績效指標設定來看是很復雜的，這不僅是技術問題，而且很難說它在實際當中到底發揮多大作用。

而真正能夠讓整合資金發揮實效的，就是建立一個機制，就是財政民主化。讓所花的每一筆錢都公開透明。比如有多少專項資金，被用到何處，根據什么辦法來評審等等，所有這一切都能夠公布，那這比有多少個績效指標都有作用。因此讓財政資金公開透明，是保障整合資金的合理利用的基石。