“中國式”養老恐慌

文米

近期，一場由“以房養老”引發的輿論效應增加了民眾對中國養老保險制度的關注。歷史是一只推手，通過檢索我國養老保險制度發展的路線圖，可以尋找到今天我國養老保險制度格局的成因。

回溯這段歷史，中國養老保險制度的演進遵循了先城市后農村的改革路徑，同時中國的基本養老保險制度的變革又是在經濟體制轉型以及向人口老齡化社會轉型的雙重背景下而進行的。

計劃經濟下的分與合

新中國成立初期，中國的經濟發展受蘇聯模式的影響較大，我國的社會保障制度也準備采用蘇聯的國家社會保障制度模式。在這種情況下，經過醞釀和準備，1951年2月，政務院正是頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，并于當年5月1日開始實施，這是新中國第一部在全國范圍內推行的社會保險法規，也標志著我國養老保險制度正式邁入一個新時期。《條例》規定領取養老補助費的條件為：男性退休年齡為60歲，一般工齡滿25年，本企業工齡滿5年；女性退休年齡為50歲，一般工齡滿20年，本企業工齡滿5年。勞動者退休后，按其本企業工齡的長短，按月領取養老補助費，數額為本人工資的30%-50%。因為當時國家經濟困難，同時企業工會機構和保險管理機構都不健全，《條例》僅在一些規模較大的企業試行，覆蓋的范圍不到全國職工的1∕5。

1955年，國家頒發《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》，對政府部門工作人員的養老保險做了單獨規定。《退休辦法》規定男性年滿60歲，勞動年限總共滿25年；女性年滿55歲，勞動年限總共滿20年，可以退休。根據工齡的長短，分別可以領取本人工資50%-70%的退休金。三年后，國家又頒布了相關暫行規定，把企業、事業單位職工以及國家機關工作人員的退休制度統一了起來。

1962 年，由于大躍進運動和三年自然災害對我國的經濟造成了嚴重的破壞，工業發展吸納就業能力降低，國家采取了精簡大批的城市職工，回鄉參加農業生產的政策。為了妥善處理這批人員的生活問題，減輕財政負擔，國務院制定和頒布了《關于精簡職工安置辦法的若干規定》，規定凡精簡下來的老弱殘職工，符合退休條件的作退休處理；不符合退休條件的作退職處理；對家庭生活有依靠者，發給退職補助費；家庭生活無依靠者，則由當地民政部門按月發給相當于本人原標準工資 40%的救濟費。截至 1966 年，全國享受社會保險的職工人數已經達到4000萬人，支付保險的費用達到了30.5億元。

這個時期的社會養老保障制度，是在計劃經濟的背景之下逐步形成的。該制度實際上是一個現收現付制的養老保險制度，在養老金支付上是采取完全的受益確定制的方式，資金來源上完全由企業或單位負擔。之后隨著十年動亂時期的到來，包括養老保險制度在內的各項社會保障制度建設幾乎處于停滯甚至倒退階段。

市場經濟下的合與分

改革開放后，我國逐漸由計劃經濟向市場經濟轉化。所有制結構不斷調整，致使非國有經濟部門就業人數不斷增多。另外，非公有制企業的工資并不采用原有的等級工資制度，按標準工資作為相關社會保險待遇計發基數的辦法難以實行。單位為主體的保障體制使國有企業在市場競爭中處于不利地位。為了應對新形勢，1978年，國務院頒布的《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》對此前的計劃經濟體制下的退休辦法作了較大改動。這兩個辦法將國家機關、事業單位的工作人員和企業職工的退休、退職制度重新分開，分別實行不同的制度，此后還逐漸提高了離休干部的待遇標準。

隨后在1982年，把我國公民獲得社會保障的權利正式寫入《中華人民共和國憲法》。

1986年的《國營企業實行勞動合同制暫行規定》的發布，首次正式確立了企業、個人、國家三方共同籌集養老保險基金的供款原則，同時也是首次引入了個人繳費制度。它規定了合同制工人的退休養老辦法，要求企業按照工人工資總額的15%左右，工人按照不超過本人標準工資的3%繳納退休養老保險基金，收繳的養老保險基金存入企業“退休養老基金”專戶。可以看出，我國養老保障制度改革的目標是逐步建立國家基本養老保險、企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的多層次養老保障制度。

1993年，中共十四屆三中全會通過《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，正式確立城鎮職工養老保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人賬戶相結合的模式。由于20世紀90年代中后期國有企業改革進入攻堅階段，不少企業通過“提前退休”將大批人員直接推入社會養老保險。這使得建立統一的企業職工基本養老保險制度成為必須。但是，由于回避轉軌成本的做法加重了國有企業的負擔，挪用個人賬戶基金用于支付統籌賬戶的缺口造成了個人賬戶的“空賬”規模巨大。

空賬爭議

隨著市場經濟體制的基本建立，國有企業改革的縱深發展，同時人口老齡化顯現，考慮統籌賬戶支付需求帶來的財政風險，“做實”養老保險的試點改革應運而生。遼寧、吉林、黑龍江三省分別進行了改革試點，試圖解決城鎮養老體制框架下的個人賬戶空賬、提高統籌層次、解決歷史欠債和擴大養老保險覆蓋面等一系列深層次問題。

然而，在城鎮基本養老保險制度不斷得到完善的同時，農村養老保險制度則顯得嚴重滯后。農村養老體制改革開始于1986年，首先是在經濟發達地區開展了建立社會養老保險制度試點工作。1992年1月1日民政部公布實施《縣級農村社會養老保險基本方案》，1999年7月國務院又暫停執行這一方案，主要原因是財政力量捉襟見肘，強調農村家庭養老的作用。對農村社會養老保險的這種遺漏，2002年又被重新提上了議事日程。2002年十六大報告中明確提出有條件的地方探索建立農村社會養老保險制度。2006年《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》和國家“十一五”規劃中又明確指出，要探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其它保障措施相配套的農村社會養老保險制度。至此，農村養老體制改革迎來了新的發展階段。

如今，人們關于我國養老保險制度的討論多來自養老金是不是存在空賬？延遲退休是不是因為養老金缺口？以及“以房養老”模式在我國的可行性。通過上文的歷史溯源，基本已經確定我國養老金個人賬戶的“空賬”規模巨大這一現實，并且這個問題因為如今我國社會人口老齡化趨勢明顯而愈發嚴峻。

為了緩解巨大壓力，有業內研究人士建議采用開源節流的措施，包括延長退休年限、延長繳費年限、擴大覆蓋面、增加基金收益率等。在制度外的解決方式則是主要通過增加財政補貼、國有股劃轉等。

各種問題根源直指養老體系改革，摒除養老金雙軌制，而從中國養老保險制度歷史發展脈絡上亦能夠清晰可見養老金雙軌制有其歷史根源。日前有報道稱，人社部針對這項改革的具體方案已有原則和方向，正小范圍內征求意見。不過也有分析人士認為，此舉前景并不樂觀，因為早在幾年前，人社部就會同國家發改委、財政部等方面商討養老金雙軌制、養老金投資運營、基礎養老金全國統籌以及延遲退休年齡等方面的改革，但有效的進展不大。究其原因，被歸結為“頂層設計缺位”。于是多方呼吁“國家需要盡快完成對整個社保制度改革的頂層設計。”如此一來，這項改革進程如同其他多項改革一般，落入需依賴頂層設計推動的模式。