政府信息資源共享與整合

陳 氫， 程 珊

(湖北工業大學管理學院， 湖北 武漢 430068)

1 相關觀點

在現代社會中，信息和通信技術(ICT)可以改變政府的工作方式和其與公民、企業及其他利益相關者的關系。ICT的一個重要作用是能在網絡環境下促進政府的信息共享和集成。整合政府信息會引起社會對公民隱私的關注度和政府對公民的監督。社會一直在強調需要共享的政府信息和不同的信息系統之間的互操作，特別是在發生恐怖襲擊和自然災害等突發事件之后，共享的政府信息能夠運用政策制定和服務供應的分散性，揭示其對公民和企業造成的諸多行政負擔。跨組織邊界共享信息的能力可以決定其是否能夠高效地為公民服務和在多個協作環境下提供有效決策。

政府信息資源共享提供了一個真正的能夠進行數據庫共享的機會，并能在更完整的信息的基礎上進行決策[1]。它具有不可或缺的重要性，如提高生產率，改善決策，降低行政負擔(政府某些部門已經保存了信息并且使其不可復制)，提高執行力(信息可用性更強)，提升信息質量(減少錯誤)，和提供綜合服務[2]。然而，組織間的信息共享和集成，是一個復雜且困難的工作，它要應對無數挑戰，有政策上、組織上、法律上和技術上的，而且還缺乏政策支持和財政支持，另外還存在公民隱私的保密及技術能力較差等問題。當然，這種情況有助于促進政府信息共享和整合理論與實踐的結合[3]。

持有傳統理論的學者提出，為了實現信息和通信技術在政府機構中的最大應用，獲得最大利益，各部門應該按照組織邊界來整合他們的信息[4]。信息集成可以被理解為“很多組織實體為了合并或共享信息而形成的一個臨時的或者永久的大單位”。更通俗地講，一個信息共享的積極性在于建立可互操作的系統、制定正式的標準和不斷變化的業務流程，使組織之間能夠共享數據和信息[5]。有些政府信息一體化舉措致力于解決這一特定的問題，其他的則致力于建設長期的組織活動系統。

將政府信息共享和集成概念化是理解這一復雜的社會技術現象的第一步。有些研究認為信息共享和集成強調技術元素的重要性，例如互操作性、數據標準和具體技術的應用。其他人則強調組織合作和信息共享的社會性及組織性。他們注重合作和建立信任、知識共享或公民的隱私這樣的要素[6]。吉爾加西亞等認為，組織之間的信息整合在社會和技術兩方面都是一個復雜的現象，人們可以通過理解相關聯有差異的政府信息共享和整合的社會性及技術性，從而來領會這一現象的社會技術本質----被信任的社會網絡、共享信息、綜合數據、可互操作的技術基礎設施。被信任的社會網絡是指在社會活動的網絡中相互了解和相互信任的參與者。信息共享是指通過正式文件、非正式談話、電子郵件、傳真等方式交換并共享信息。集成的數據則指在數據元標準和社區標準或者行業標準層面上的集成數據。最后，可互操作的技術基礎設施是由可以在操作系統層面進行相互交流的系統來體現的。因此，為了能夠對政府信息共享和集成進行更全面更深入地理解，需要多個學科合作并且同時分析其社會性和技術性。

因此，研究這一特定問題的目的是為了清楚地表明政府信息共享和整合的社會及技術本質，為了從社會科學和計算機科學的角度出發，提出創新研究和解決方案。

2 政府信息共享與集成的優勢

不同組織和不同項目從信息整合中實現的利益可能不一樣。例如，那些已經實施了信息整合解決方案的組織會得到很顯著的利益，這些利益會支持信息技術和信息系統的評價過程。信息共享也減少了公民書面作業量，簡化工作流程，豐富政策構想，減少實施和評價的負擔[7]。Themistocleous和伊朗人對使用信息共享和集成技術的好處進行了分析與解釋，例如他們將企業架構基礎設施(EAI)分為5類(表1)。

表1 企業架構基礎設施(EAI)類型

同樣，S.S. Dawes[8]將這些效益分為三類：技術、組織和政治。技術優勢是指對潛在的積極結果的處理和對相關信息的管理，例如：減少數據的重復采集、處理、存儲管理，以及創建正式的標準或共享的技術基礎設施[9]。組織優勢則是指該組織作為一個整體能得到的積極結果，例如：增強協調性、改進決策過程和降低成本[10]。最后，政治利益指的是能夠影響到政治形象和政策目標的組織領導信息共享和集成工作，例如：更全面的公共信息、改進服務交付和增加公共問責[11]。

3 政府信息共享與整合面對的挑戰

傳統的政府組織結構對機構行列沿用了采集、使用和管理信息的方式。克服這些根深蒂固的程序和信息“孤島”是相關機構面臨的特別挑戰，因為其目標是從信息集成中獲得利益。Anderson和Dawes將信息定義為在政府活動中投入的主要產品，將公共部門的基本職責確定為對相關信息的收集、存儲、保護和使用。信息共享是政府能否跨組織邊界進行高效工作的關鍵。多個組織和各級政府的管理者和政策制定者需要共同創造新的能力來進行跨邊界共享信息，從而克服信息集成的障礙

政府信息共享和集成的主要障礙可以分為技術、組織、政治和法律類。硬件不兼容[12]以及數據與數據庫結構問題就是技術上存在的壁壘[13]。組織上的障礙包括有錯位的組織任務，多樣化的組織文化和組織哲學，有沖突的組織優先級事項，資金缺乏，有限的實現模型訪問權限和過于激進的實施時間表[14]。最后，政治和法律上的障礙則指缺乏相關的行政和立法支持以及嚴格的法律和法規(如公務員法規),如缺乏要求能夠保證公民的隱私機密性的法律。

根據對美國國家和地方政府的案例研究，Gil-Garcia[15]等人確定了5個關鍵的障礙，提出了8種策略來應對政府信息共享與整合的障礙。表2顯示了一些信息共享和集成的障礙以及應對策略。很明顯，許多技術、組織和政策層面的障礙需要被聯系起來，被看成一個綜合體。

表2 集成障礙與可實施的策略

另一方面，研究者為克服信息共享與集成的相關障礙，已經提出并在實施各種技術解決方案，它們包括：基于標準的元數據模型、基于XML的數據交換模型、實體、企業架構、可互操作的基礎設施、企業應用集成(EAI)、工作流管理系統(WFM)、面向服務的架構(SOA)和Web服務等。例如，美國聯邦地理數據委員會(FGDC)開發的地理空間信息元數據標準，能夠促進協調發展、使用、共享和傳播地理空間數據。美國國家信息交換模型(NIEM)是一種基于XML的信息交換框架，包含不同層次的政府和私人合作伙伴，它被設計用來開發、宣傳和支持企業范圍內的信息交換標準和流程，并且可以使司法管轄區在公正、緊急的情況下進行有效的信息共享，來滿足國土安全需求以及支持整個國家機構的日常運作。為了促進流程整合，如OASIS SOA參考架構類的實際標準可用于支持跨組織流程和服務的建模以及在大規模分布式環境下多種硬件和軟件的互操作性。另外，統一的事故指揮和決策支持系統同樣也是一種中間基礎架構的解決方案，它可以運用商業和政府的事件管理技術為國家響應框架和國家事故管理分享信息和支持決策，并對其進行預防和保護。

4 Web 2.0環境下的政府信息共享及展望

在Web 2.0環境下，網站用戶不僅可以通過維基、博客與論壇等方式聯合創造內容，而且可以從不同的信息源和網絡訂閱源處以“混搭”的方式產生和組合(如非常簡單的整合/豐富站點摘要(RSS)供稿)內容[16]。此外，協作工具(如網絡會議、聊天室和一對一的聊天)也可以促進虛擬會議和虛擬組的產生[17]。社交網絡工具和注釋工具也是Web 2.0工具的一部分。此外，同一利益集團內部不僅可以分享傳統的文件，還可以分享個人和社會信息以及他們的利益和意見。

在Web 2.0時代，越來越多的政府信息收集和共享可以通過公民和企業的積極參與來實現。大量的信息是公開的，利益相關的公共和私人能夠使用并充實這些信息。公眾和企業參與了新的信息共享，有助于新政府信息系統的設計以及合作政策的設計。例如，維基工具可以被開發者和用戶用來創建用戶文檔，同時也被用于作為一個決策平臺，它有助于決策內容的發展，另外還能表達對參與者之間進行開放對話后的理解。聊天工具用來促進和監督政府的行動。因此，這些Web2.0的協作工具可以提高決策的透明度，并且可以促使政府做出更快更明智的決策，讓市民和政府社區能夠分享觀點并進行相互間的開放對話，幫助政府收集有關新觀念和新合作項目的即時反饋。

然而，政府使用新的Web2.0工具上，采取了類似于傳統的信息共享的措施，導致許多障礙的存在。首先，政府工作人員需要進行文化改革，否則，這些協作工具的開放性會導致他們難以適應。而這樣的文化改革則應清楚地展示出相關的論證，即這些工具能夠解決現有的問題。第二，在Web 2.0工具提供的開放和非正式的環境下，敏感和機密的信息可以有意或無意地被分享。因此必須對安全和隱私問題進行分析并提供相應的解決方案。在開放的環境中，信息共享面對的挑戰比在傳統環境中所要應對的更大，傳統環境中大多數的資源所有者可以實現個人訪問控制的訪問機制。在Web 2.0中，各種各樣的虛擬組織會將個人用戶鏈接起來，并且能在給定的合作中顯示全組(觀眾)的地址。因此，敏感信息的泄露情況相比于普通網站的會更嚴重。此外，借助Web 2.0工具如mashup，存儲在政府網站上的數據可以通過Web應用程序軟件載入一個Web應用，從而會導致個人隱私的泄漏。此外，這樣的運用可以使得信息過載，它可以被用來當做某些利益集團的游說工具并降低了其他群體及社會對政府的信任度。此外，它還涉及到有關社會、技術等方面的問題。

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