基于善治的農村公共服務供給探析*

歐世平

（安徽經濟管理學院研究咨詢部，合肥 230059）

基于善治的農村公共服務供給探析

歐世平

（安徽經濟管理學院研究咨詢部，合肥 230059）

善治是使公共利益最大化的社會管理過程，是新時期提升農村公共服務供給效率的必然要求。堅持善治理念，發揚農村基層民主，是提高農村公共服務供給效率和建設服務型政府的一條有效路徑。為此，要從善治要素出發，探尋當前農村公共服務存在的問題及對策。

善治；農村公共服務；民主；效率

黨的十八大報告提出了確保到2020年實現全面建成小康社會的五大宏偉目標，其中之一就是“人民生活水平全面提高。基本公共服務均等化總體實現”。顯然，總體實現基本公共服務均等化的重點和難點都在農村。為此，十八大要求“堅持把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村”、“推動城鄉發展一體化”，并明確提出了要“改進政府提供公共服務方式”。筆者認為，涉及8億農民的農村公共服務與善治有著必然的聯系，運用善治的理念和治理方式提供農村公共服務，既是改進政府公共服務供給方式的需要，也是實現全面建成小康社會宏偉目標——“人民民主不斷擴大。民主制度更加完善，民主形式更加豐富”的需要。

一、新形勢下善治與農村公共服務的必然聯系

（一）善治的基本要素

所謂“善治”，在英語中對應的即是“良好的治理”（good governance），概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，它強調公共物品供給主體的多元化，強調公共管理過程的法治化，強調公共管理的責任性、透明性、有效性與合法性。安徽省合肥市包河區早在2012年初就提出“善治包河”的口號，通過實踐，成效卓著。善治的本質特征就在于它是政府與社會、政府與公民、政府與市場對公共生活的合作治理，是政府與公民社會的一種合作互動關系，是兩者的最佳狀態。根據學術界已有的研究成果，善治的基本要素主要包括七個方面：合法性、法治性、透明性、責任性、回應性、有效性、參與性。

（二）善治是提升農村公共服務供給水平的必然要求

結合善治的基本要素分析當前我國農村的公共服務，不難發現在新時期，以善治理念和路徑來提升我國農村公共服務的供給水平已成為迫切需要。

1.合法性

鄉村治理的核心任務是提供公共服務。而政府提供的公共服務在種類、數量和質量上是否獲得農民的認可，是農民是否認可政府的關鍵。近年來，各級政府尤其是中央政府在農民中的合法性有了較大提升，其中重要原因就是農民享受的公共服務越來越多，越來越好。因此，以善治理念和方式提供公共服務，是實現政府職能轉變、建設現代服務型政府的需要，也是十八大要求“健全和完善協商民主”、“讓廣大農民平等參與現代化進程”的需要。

2.參與性

農村公共服務的供給主體主要是政府，而需求主體是農民，最清楚農民公共服務需求的是農民自身。因此，通過讓農民參與，可以更好地了解需求主體的偏好，提高公共服務供給的效率。同時，在財政資金和政府公共服務供給有限的情況下，充分發揮多元主體共同參與，才能更好地滿足農民對公共服務日益增長的需求。在現代社會，善治正是保障農民知情權和監督權、建立真實完善的農民需求表達機制的最好選擇。

3.透明性與回應性

國家用于農村公共服務的財政資金是如何使用的，農民在新型農村合作醫療等方面所交納的資金用在何處，在獲取公共服務時有問題找誰辦、怎么辦、怎樣方便快捷地辦，這些都是當前農民在獲取公共服務過程中普遍關心或經常遇到的問題。要從根本上解決這些問題，需要建立一系列公開和回應方面的體制機制，尤其是要建立公開、透明、規范、完整的農村公共服務財政預算制度。

4.責任性與法治性

2013年3月10日，國務院機構改革和職能轉變方案正式出臺，這個方案的突出特點就是要建立責任政府、服務型政府、法治型政府。公共責任是政府公共服務的核心內容已成為共識。這就必然要求政府樹立善治理念，并且將善治理念內化為公務員的內心信念，樹立良好的責任意識和依法行政的品質。同時，依法問責作為追究機制對責任政府的實現將起到保障和促進作用。

5.有效性

農村公共服務是否優質高效，最終只能由農民來評價。農民對公共服務滿意了，鄉村治理自然也就會贏得合法性。因此，對農村公共服務的有效性評價應該以農民的滿意程度為核心評價標準。同時，評價農村公共服務供給的另一重要原則就是公平。由于受國情和其他條件的限制，相對于各種公平觀念來說，目前較適合的還是以“免于嫉妒”或“無嫉妒公平”為特征的公平觀。也就是說，在充分考慮各地區財力的基礎上，農村公共服務的供給要盡可能滿足農民在不同時期、不同地區的實際偏好，以縮小城鄉和地區差別，降低獲取較少公共服務的農民的心理嫉妒指數或不公平感，達到全社會在無嫉妒公平觀下公共服務供給水平的相對均衡。

二、當前農村公共服務的新特征

2005年，黨的十六屆五中全會首次提出了“公共服務均等化原則”。2007年，十七大報告指出，“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化”。黨的十七屆三中全會提出：“實現城鄉基本公共服務均等化……是現階段廣大農民群眾的迫切要求，是統籌城鄉發展，縮小城鄉差距、貧富差距，促進社會和諧的重要舉措。”十八大進一步要求，到2020年，基本公共服務均等化總體實現。在這種新的形勢下，我國農村公共服務方面無論是需求還是供給都發生了較大變化。

（一）農村公共服務的需求呈多樣化、升級化、差異化、優質化

隨著農民文化素質、生活水平的不斷提高，特別是大批農民工受城市生活的影響，對公共服務的需求在內容上不僅要滿足基本生存需要類和基本生產需要類公共服務，還要滿足發展需要類公共服務，甚至希望得到享受型公共服務，如提供娛樂、健身場所等。不同地區、不同年齡層次、不同性別甚至不同個人，對農村公共服務的需求偏好也有差異。另外，新時期農民希望在獲得優質的公共產品的同時，還能獲得優質的服務，如在獲取新型農村合作醫療過程中，不僅希望得到良好的療效、醫院優質的服務等核心內容，而且希望報銷程序簡易、方便、快捷。

（二）農村公共服務供給規模不斷增大，內容增多，成效顯著

隨著城鄉一體化和基本公共服務均等化進程的不斷加快，農村公共服務的供給規模不斷擴大。 2008—2012年，中央財政用于“三農”的支出累計為4.47萬億元，年均增長23.5%。這些資金主要用于支持農業生產、促進社會事業發展等方面。如果再加上地方財政支出，數額就更大。僅以2011年為例，大概要在2.5萬億元以上，即該年8萬億出頭的國家財政收入中有2.5萬億元用于“三農”方面，占比約為31%。如此規模的財政支出，使得農村公共服務的供給規模空前，內容也十分豐富，涉及農民生產、生活的方方面面。更重要的是，成效也十分顯著。正如十八大所總結的：基本公共服務水平和均等化程度明顯提高。城鄉免費義務教育已經全面實現。城鄉基本養老保險制度全面建立，新型社會救助體系基本形成。全民醫保基本實現，城鄉基本醫療衛生制度初步建立等。

三、當前我國農村公共服務供給問題及原因分析

（一）當前我國農村公共服務存在的問題

1.相對中國農民的需求，供給總量仍然不足

由于歷史原因和供給機制不健全等因素，盡管近年來我國財政用于農村公共服務的總量在不斷加大，但相對于8億農民來說，目前我國農村無論生產性公共服務還是非生產性公共服務供給總量均顯不足。生產性公共服務短缺主要體現在：一方面，農業基礎建設投資較低，農村公共服務供給的財政投入嚴重不足；另一方面，隨著農業產業多樣化的不斷發展，農民文化水平和思想素質的不斷提高，農民對農業科學技術的需求日益增加。但我國普遍存在農業科技投入不足，科技人員短缺，科技成果轉化率低等問題。另外，我國農村的文化教育、醫療衛生、社會保障等非生產性公共服務供給相對于農民的迫切需求仍然差距很大。

2.供給水平非均等，影響了社會公平

我國農村公共服務供給水平存在著非均等化的嚴重問題，主要表現在兩個方面：一是與城市差距巨大。由于長期以來的城鄉二元公共服務供給制度，我國城鄉公共服務存在很大差異，城市公共服務供給無論從數量上還是質量上都優于農村。城市居民普遍享有優越的基本公共服務水平，而相比之下，我國廣大農村地區的基礎設施建設、教育、醫療衛生等公共服務仍遠遠落后于城市。可以說，城鄉差距最突出的體現就是公共服務的差距。二是地區非均等。現階段，我國各地方政府間存在著多種多樣的競爭，而公共服務供給競爭也是其中的一種主要形式。市場完善、經濟發達并且地方財政豐富的地區，當地政府提供的公共服務就較為多樣和優質，而其他落后的地區，地方政府則只能提供低劣的公共服務。農村公共服務非均等，往往引起一系列公平問題，同時也造成人才等生產要素流向公共服務供給良好的地區，形成落后地區更加落后的“馬太效應”。

3.供給負效應

由于方鉛礦泥化的原因導致其不能有效回收，因此考慮在浮選主流程后加入鉛硫分離工藝，對分離尾礦(即硫精礦)再磨至-0.030 mm含量占95%后，進行浸出作業，達到綜合回收金、鉛的目的，工藝流程見圖3，試驗結果見表2、表3。

為縮小城鄉差距，實現基本公共服務均等化，建設社會主義新農村和促進社會和諧，我國在政策、制度、財政等方面給予了農村大力支持，以提升農村公共服務供給水平。但由于政策不完善、供給效率低下等原因，產生了許多負效應。例如，修建高等級公路、鐵路破壞了環境，降低了農民的生活質量；小學和幼兒園的標準化減少了教學點，增加了農村孩子的上學困難；農村合作醫療的規范化導致農村的醫療點數量減少了 2/3以上，造成了就醫困難；農民住房的集中特別是樓房化導致整體福利水平的下降等。

（二）當前農村公共服務供給不能滿足需求的原因

政府在公共服務供給方面長期以來實行的是城鄉分割的“雙軌制”，使得農村公共服務供給短缺，城鄉公共服務差異顯著，城鄉差別進而又成為制約我國持續發展和社會和諧的重要障礙。

1.農村公共服務供給主體單一

從供給主體來看，當前，政府仍是農村公共服務的絕對主體，政府同時扮演了公共服務的提供者、安排者和生產者三重角色。但隨著市場經濟的不斷完善以及農民對公共服務需求的不斷增加，在政府的推動下，國內外非政府組織、村民小組、農民家庭等群體也成為公共服務的供給方，只是相對于政府這個主體顯得微不足道。

農村公共服務供給主體單一，是造成目前我國農村公共服務供給不足、非均等、負效應的根本原因。供給主體的單一性會造成嚴重后果：第一，財政資金短缺。盡管近年來國家財政資金無論是絕對數量還是相對數量都有大幅度提高，但由于歷史和現實國情原因，資金問題仍是造成農村公共服務供給不足的最主要因素，尤其是在取消農業稅之后，地方政府缺少了最為主要的稅收來源。如果仍然以地方政府財政作為農村公共服務供給的主要資金來源，對于大部分農村而言，既不可能，也不現實，其結果必定會極大地影響當地經濟的發展和政府系統的正常運轉。第二，供給政策尚不完善。由于政府在農村公共服務供給中處于壟斷地位，缺乏其他市場主體的競爭，也無須考慮村民的實際需求，在制定供給政策時往往采取自上而下的方式，導致供給政策不科學、不合理。不科學的供給政策，不僅很難實施，而且浪費了財政資金，產生負效應，不利于當地經濟發展和社會和諧。第三，人員素質低下。由于缺少其他主體的有效制約，部分地方政府在提供農村公共服務中官僚主義作風嚴重，服務意識欠缺，習慣于發號施令。此外，有些地方官員即便是想為當地村民謀福利，但由于自身能力欠缺，又缺少社會力量的支持和協助，而顯得力不從心。

2.農民未能有效參與供給過程

凡由政府提供的農村公共服務，往往采用的都是“自上而下”的供給決策機制；農民作為農村公共服務的最終接受者，卻未能有效地參與到公共服務的供給過程之中。在供給政策的制定、供給方案的實施以及供給效果的監督評價等一系列過程中，地方政府處于絕對的優勢地位，很少去考慮農民的價值偏好，也缺少一種有效的利益表達機制。對農民來說，“誰來表達，向誰表達，表達什么，如何表達”都存在不同程度的問題。沒有農民參與其中，以表達自己的合理訴求和真實喜好，也就不可能真正滿足農民的需要。

我國在農村公共服務供給方面，相應的法律法規尚不完備，對公共服務的供給質量與數量方面的法律監督也尚未完全到位。這往往造成政府職責不清，對農民提出的疑問與要求，回應的隨意性大。據筆者調查，安徽省所有縣或縣級市的政府網站上均設有關于農村公共服務方面的互動平臺，這為善治奠定了良好基礎；但在答復網民有關農村公共服務方面的提問時，不同的政府網站甚至同一網站的不同部門有快有慢，或有或無，或多或少，有待進一步完善和細化各類回應與約束機制。

四、善治視角下實現我國農村公共服務有效供給的路徑探析

（一）樹立善治理念，建設服務型政府

善治是適應現代社會需要的一種新的治理理念與方式，尤其適合經歷了近30年村民自治洗禮的中國農民。在農村公共服務供給中，政府如果能夠全面貫徹善治精神，就必然會踐行“以人為本”這一科學發展觀的核心，也必然實現農村公共服務供給的效用最大化。追求善治，既要有工具理性，更要有價值理性，要從規則、理念角度出發，使每項具體措施不僅能解決當前問題，更有利于建設服務型政府和構建和諧社會，而不能把工具當成價值，認為只要有用，能解決當前問題，即使偏離善治這一價值和目標也沒關系。因此，借當前建設服務型政府之東風，應強調善治理念和治理方式是構建服務型政府的內在要求，保障農民對公共服務供給決策及運營的知情權、參與權和監督權，健全基本公共服務需求表達機制和反饋機制，增加決策透明度，以提高農村公共服務供給質量和效率。

（二）調整發展戰略，建立城鄉一體的公共服務供給制度

正如十八大所指出的，“城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑”。為打破城鄉二元結構，第一要務就是調整過去的發展戰略，逐步實現城鄉一體化，建立城鄉一體的公共服務供給制度。一方面應當堅持“建設社會主義新農村，統籌城鄉經濟社會發展，推進現代農業建設，全面深化農村改革，大力發展農村公共事業，千方百計增加農民收入”的部署，把“破解城鄉二元結構，實現城鄉經濟社會一體化發展”的目標作為今后工作的重點。另一方面，要掃清阻礙城鄉一體化的制度，建立城鄉統一的財政制度、公共服務和法律制度，實現城鄉基本公共服務供給均等化，以此來改善農民生存環境，增加農民收入，促進城鄉經濟社會協調發展。

（三）加強政府間合作，實現農村基本公共服務地區均等化

善治中的 “合作治理”，不僅包括政府與公民、社會的合作，也包括政府間的合作。為了實現公共服務的規模效應和地區間的均等化，政府在農村公共服務供給中應當建立廣泛的合作關系，互利共贏。一方面，公共服務具有外部性，考慮到外溢的成本或收益，排除搭便車者，地方政府往往不愿意提供那些外部性較強的公共服務，導致公地的悲劇，而農民成為最終的利益受損者。另一方面，有些公共服務的成本較高，具有規模效應，財政薄弱的地區無力提供。因此，地方政府應當積極合作，就外部性較強或者具有規模效應的公共服務的提供達成共識，共同投資，使多方的農民都能享有這些公共服務。這樣，既實現了社會相對公平，又有利于縮小地區間公共服務供給差距，先富幫后富，拉動經濟共同發展。

（四）鼓勵私人投資，實現農村公共服務供給主體多樣化

供給主體的單一性產生了諸多的嚴重后果，因此，我們應當大力鼓勵、積極引導私人企業或個人投資公共服務，實現供給主體多樣化。近年來隨著民間組織的不斷發展，他們在資金、技術、信息、人才等方面較之政府部門有更多的優勢，民間資本進入公共服務供給領域成為了一種必然。我們應當重視這些寶貴資源，廣泛吸納私人企業的力量，在政府、社會、市場間形成一種自愿協作機制，建立一種互助、合作關系，以彌補政府抗風險能力與經營能力的不足。把那些行業重要性偏低、市場化程度偏高、需求密集度偏高，又能夠通過一定的制度安排解決相關問題的公共服務，轉交給私人供給或者私人與政府聯合供給。

（五）分類建立利益表達機制，滿足農民的價值偏好

筆者認為，從善治視角，可以把農村公共服務分為三類：第一類是規定性公共服務，即由上級政府要求，地方各級政府必須做的公共服務，如新農合、新農保等，這類公共服務決策程序及相關制度較為完善，但也離不開農民作為需求主體的參與，只有讓農民全程監督并及時反饋服務過程中的意見與問題，才能更好地滿足他們的需求；第二類是自主性公共服務，即地方政府運用本級政府的資金開展的農村公共服務，這類公共服務應該讓農民從決策到過程進行全程參與和監督，以實現公共服務效用最大化；第三類是自發性的公共服務，即由農民自發組織并申請的公共服務如一事一議類項目等。這類公共服務要充分發揮農民自我決策、自我監督、自我服務的作用，政府所起的作用只是指導和幫助。

總之，農民是公共服務的最終接受者，政府提供公共服務的落腳點也是為了滿足農民的發展需求。要使公共服務能夠真正提高農民的福利水平，就必須充分發揮善治各要素的作用，建立完善的利益表達機制和回應機制，暢通溝通渠道，使農民想說、敢說、能說，并且說了管用。

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（責任編輯 明 篤）

F325

A

1001－862X（2013）03－0044－005

安徽省教育廳人文社科研究項目（重點）“村民自治中的村委會、黨支部、合作社的互動模式研究——對安徽省五縣的村級組織研究”（2010SK159ZD）

歐世平（1971—），碩士，安徽桐城人，副教授。主要研究方向："三農"問題，中國特色社會主義理論。