經濟發達地區和重點開發區域林地保護利用模式初探

黃義松，楊家林，楊一輝，涂樣勝，喻 瓊，蔡 麗，鄧 勇

（南昌市林業勘察設計隊，江西 南昌330038）

1 引言

林地是土地資源的重要組成部分，是森林資源的附著物和根基，也是經濟社會可持續發展的物質基礎和基本保障。隨著社會經濟的快速發展和人們對生態環境需求的不斷提高，社會經濟發展與生態環境保護對林地需求的矛盾日益突出，如何科學保護和合理利用林地資源，已成為擺在政府面前急需解決的重要課題。

經濟技術開發區是中國最早在以發展壯大經濟為主要目的，以吸引招商引資為主要途徑，執行特殊的優惠政策，開展第二產業和第三產業為主的特定功能發展區域。從發展模式看，增加區域經濟總量是其直接目標，以外來投資拉動為主，產業以制造加工業為主。20世紀80年代初，為打開改革開放書面，發展社會主義市場經濟，經國務院批準，沿海開放城市開始逐步新建各類經濟技術開發區和高新技術區。進入新世紀以來，隨著房地產業的不斷發展，以改善人民群眾住房條件和滿足人們生活、娛樂、休閑、購物、教育、科研目的的多種需求，各級政府又興建了種類繁多、功能各異的開發新區，這些功能新區和重點開發區一般位于城區主城區外圍及郊區，與主城區以建設用地為主的土地利用現狀不同，林地的存在比較普遍和常態。

經濟發達區域和重要開發區的特殊功能，導致其政府（管理機構）主要目標是發展經濟、壯大經濟總量，必然把招商相資當作主要工作來抓，必然把搞好配套設施建設當作中重頭戲，必須導致大規模開展基礎建設，大規模土地使用必不可避免，在國務院18億耕地紅線的嚴格控制下，土地利用壓力必然向林地等地類轉移，特別是近幾年來，由于國土部門的嚴格控制和地方開發力度的普遍增強，永久性占用征收林地總量和增幅日趨嚴重，耕地占補平衡和土地平整開發擠占、挪用林地現象層出不窮，重要開發區的林地保護和林地利用矛盾越來越突出，林業主管部門林地保護壓力越來越大。

2 區域概況

2.1 地理位置

昌北開發區創建于1992年，2000年被國務院批準為國家級經濟技術開發區，全區轄區面積158km2，位于省會南昌市域內中心偏北，緊鄰主城區，是南昌市設立最早、經濟發展最快、企業數量最多的重點開發區。地處贛江、撫河下游、鄱陽湖濱，東連南昌縣蔣巷鎮，東北接新建縣樂化鎮、樵舍鎮，西鄰新建縣溪霞鎮和長堎鎮、灣里區招賢鎮，南毗紅谷灘新區和青山湖區湖坊鎮，東南濱臨省域黃金水道贛江，南北長約35km，東西寬約30km，是全市經濟最為發達的區域之一。

2.2 地形地貌

昌北開發區地形平坦開闊，以平原為主，兼有小面積水域和縱橫的崗地、丘陵、低山，境內梅嶺屬于九連山余脈，橫亙西北部，東臨美麗的贛江、鄱陽湖，西北部與風光秀麗的素有小廬山之稱的國家級森林公園梅嶺風景區相接而渾然一體，緊鄰與安義嶠嶺自然保護區、圣水堂國家森林公園、江西南磯國家級濕地自然保護區以及江西鄱陽湖國家級自然保護區，境內巒層嶂疊、峻險峰奇、泉懸瀑飛、洞深窟幽，是梅嶺風景區的附屬景區之一。整個地形大致是西北而東南低，呈梯狀狀向東南傾斜，開發區中心地帶位于區域南部，是全開發區的政治、經濟、文化中心。

2.3 經濟發展

昌北開發區是江西省最大最好的開放開發平臺，江西省第一個10萬標箱承載能力的國際集裝箱碼頭，江西省唯一的專業化、國際型綜合保稅物流中心，江西省唯一的4E級昌北國際航空港均座落于在其境內；京九鐵路、昌九高速、南昌西外環高速公路，105、316、320多個條國道，江西省第一條城際鐵路昌九城際鐵路和正在興建的南昌地鐵一號線等構建了江西省內唯一水陸空三維立體交通體系，為眾從海內外企業利用國際國內兩種資源、開拓國際國內兩個市場提供便捷的物流平臺和立體交通網絡。昌北開發區還是江西省內重要的科研和教育教學區，境內擁有江西財經大學、華東交通大學、江西農業大學、江西省林業科學院等一大批重點大學和科研機構以及清華科技園、北大科技園等全國著名高校園區，擁有巨大的技術孵化能力和轉型升級能力。

近年來，南昌經濟經濟技術開發區通過實施新型工業化戰略，產業聚焦初具規模，形成以海立空調壓縮機和奧克斯空調為骨干的家電制造；以陸風洗車、格特垃克變速箱、凱馬此油機和百路佳客車為骨干的洗車機電制造；以誠志股份、西林科、蘇克爾和立鍵藥業為骨干的生物醫藥，以大洪人管業、南昌硬質合金廠為骨干的新型是否以歐菲光、神基科技為骨干的電子信息；以康師傅、潤田為骨干的食品飲料等六大產業集群，是匯集物流產業、商貿購物、房地產開發、文化產業為一體的江西省乃至華東地區的產業發展高地。

2.4 土地資源

全市土地總面積15800hm2。按地貌劃分：低山1170.0hm2，高丘1920.0hm2，低丘1210.0hm2，崗地4890.0hm2，平原6390hm2，水域220.0hm2，分別占土地總面積的7.41%、12.15%、7.66%、30.95%、40.44%、1.39%。按土地利用分類現狀劃分：耕地2925.1hm2，園地184.9hm2，林地4269.4hm2，其他農用地1067.1hm2，城鄉建設用地2418.5hm2，交通水利用地1140.8hm2，其他建設用地478.3hm2，水域933.9hm2，自然保留地2382.0hm2，分別占土地總面積的18.51%、1.17%、27.02%、6.75%、15.31%、7.22%、3.03%、5.91%、15.08%。全市范圍內無高大山脈分布，以低山、丘陵崗地和沖積平原地貌為主，土壤垂直分布差異不十分明顯，土壤地域性分布規律明顯。全市土壤劃分為水稻土、潮土、紫色土、紅壤、新積土、紅粘土、山地草甸土7個土類、12個亞類、40個土屬和145個土種，土類中以紅壤為主，是林業生產的主要場所（圖1）。

圖1 “十一五”期末南昌經濟技術開發區土地利用分類現狀

3 林地資源概況

昌北開發區林地總面積4269.4hm2，活立木蓄積量226138m3，森 林 面 積 3686.2hm2，非 林 地 面 積16198.1hm2，四旁樹株數1400460株，加上非規劃林地上的森林和“四旁樹”，全區森林覆蓋率為22.94%，在經濟開發區和建設新區中森林資源無論在數量還是質量比較占優，十分難得。

按地類劃分：有林地面積2957.7hm2，疏林地面積17.0hm2，灌木林地面積728.5hm2，未成林造林地面積182.9hm2，苗圃地面積5.2hm2，無立木林地143.1hm2，宜林地235.1hm2。按經營類型劃分：現有公益林地面積1446.1hm2，全部為未納入財政補償的地方一般公益林地。商品林地面積2823.2hm2，按規劃等級劃分，重點商品林地1656.9hm2，一般商品林地1166.4hm2。按權屬劃分：國有林地面積47.2hm2，集體林地面積4222.2hm2。人工起源林地面積1515.0hm2，天然起源林地面積2754.4hm2。林地中森林面積為3686.2hm2，其中喬木林地2335.6hm2，竹林622.1hm2，國家特別灌木林728.5hm2。喬木林立木蓄積量為226138m3，林地生產率為55.1m3／hm2，主要為天然杉木林、馬尾松林以及天然混人工針闊混交林，國家特別規定灌木林地基本為實生油茶林及名優特色果木林。

4 經濟發展及土地利用概況

4.1 經濟發展戰略

近年來，昌北開發區以科學發展觀統領經濟社會發展全局，緊緊抓住國家推進鄱陽湖生態經濟區建設的有利機遇，貫徹落實南昌市委、市政府實施山江湖城市綜合大開發和工業強市的核心戰略，以“產業結構升級”為導向，大力發展現代制造、高新技術產業及高附加值，積極推進新型工業化和城鎮化建設，不斷提高自主創新能力和科學發展水平，促進新一輪經濟大發展、園區大變樣、效能大提升，把昌北開發區建設成為鄱陽湖生態經濟區的核心區、南昌市現代化工業新城和城市新區。

4.2 土地利用戰略

以促進南昌市中心城用地結構的完善和功能提升為目標，全面融入鄱陽湖生態經濟區和南昌市中心城的建設發展中，在充分保護土地資源的前提下，優先保障空調家電、汽車制造、電子信息、現代造紙、金屬材料五大主導產業以及高新技術產業用地需求，大力推進各類專業性園區建設，優化城市用地與產業園區布局，合理安排交通設施用地，進一步提升對外交通優勢，建設與先進制造業相配套的現代物流基地，充分發揮沿江、濱水、靠山的自然環境優勢，將區域內的生態環境保護、自然資源合理自用開發和現代制造業基地及城市新區建設相結合，建設整體協調、環境優美、“山水”特色現代新城。

4.3 土地利用概況和林地利用特點

“十一五”期末，全區已利用土地12416.1hm2，土地利用率為87.86%，單位面積土地平均GDP為64.9萬元／hm2。

根據圖2可以看出，昌北開發區“十五”、“十一五”無論是土地征用還是林地征用都呈現逐步上升的趨勢，其中“十五”土地征用和林地征用增長較快、增幅較大，“十二五”期間土地征用量和林地征用增長逐步放緩，增幅大為壓縮，年土地征用量總體控制在85hm2左右，年林地征用量總體控制在25hm2左右。數據表明作為南昌市中心城發展重要組成部分、現代制造業業基地的核心集聚區以及以物流為主的現代服務業聚集區，區位條件優越，交通優勢明顯，單位建設用地經濟效益產出較高，未來用地需求量大。

圖2 南昌經濟技術開發區土地利用概況（2000～2009）年

表1 昌北開發區林地征用占土地征用比例 %

根據表1數據，“十五”、“十一五”期間林地征用總量占土地征用總量的比例正在逐年上升，從最初的不到10%上升到30%。由此可以看出，土地利用結構中林地比例正在逐年加大，林地保護的壓力正在逐年加大。

從圖2和表1綜合來看，“十五”、“十一五”期間，隨著昌北開發區經濟進入加快發展階段，土地征用量正在逐年加大，隨著國家耕地保護力度越來越大、占補平衡和土地平整開發進入頻繁期，林地的使用越來越不可避免，林地保護的壓力越來越大，林地保護與林地利用的矛盾日益突出。

4.4 存在的問題

作為省會南昌市重點開發區域，昌北開發區林地資源保護工作也存在諸多問題，主要有：①建設用地規模逐年增加，耕地和林地面積逐年減少，森林面積逐漸萎縮，耕地和林地保護壓力不斷增長。②部分工業用地布局較為零散，規劃不盡合理，與區內居住生活用地相互干擾較大，未形成完善的規劃利用體系。③公共設施用地構成比例失衡，除行政辦公用地和教育科研用地外，其他公共設施用地分布較少。④農村居民點現狀布局零散，集聚規模較小，不利于統籌農村居民點與基礎設施、公共設施配套設施的空間關第。

5 林地保護模式探索

林地是土地資源的重要組成部分，是森林資源的附著物和根基，也是經濟社會可持續發展的物質基礎和基本保障。沒有林地資源，開展林業產業建設、擴大森林覆蓋面積、提高活立木蓄積、保護好生態環境、發展生態文明也就成了無水之源、無本之木。隨著社會經濟的快速發展和人們對生態環境需求的不斷提高，社會經濟發展與生態環境保護對林地需求的矛盾日益突出。經濟發達地區和重點開發區由于區域功能獨特，大規模開展招商引資和基本基礎建設，擴大改革開放，土地使用不可避免，如何強化保護和合理利用林地資源，尋找發展經濟和保護環境的平衡點，已成為擺在政府面前急需解決的重要課題。近幾年來，昌北開發區在抓好經濟建設的同時，科學開展林地規劃、妥善抓好分類經營、適度開展分類經營，妥善實行林地分區，走出了一條“資源節約、環境友好、發展迅速”特色經濟發展之路和林地保護模式。

5.1 詳實摸清家底，科學開展規劃

林地資源管理長期存在“家底不清、規劃不細、與土地管理相重疊”的管理弊端，土地利用分類細則中關于林地的界定與林業術語中關于林地的界定存在一定的沖突和重疊。自建國至今，林業部門開展過多類如“五年規劃”、“中長期規劃”等林業發展總體規劃專題規劃，但尚未開展一次系統、全面、精細和橫向到邊、縱向到底、無縫對接全覆蓋的林地資源管理專題規劃。

林地規劃是林業長遠規劃的內容之一，是實現科學管理林地、優化用地結構、規范林地用途、遏制亂墾濫伐林地以及提高林地利用效益的基礎性工作，其目的是充分發揮林地的生產潛力，保障如期實現林業發展戰略目標，并為林地嚴格保護和合理利用提供科學依據。昌北開發區在抓好經濟發展和項目建設的同時，在抓好“十二五規劃”和“林業發展綜合規劃”的基礎上，下大力氣集中精力開展昌北開發區林地保護利用規劃（2010－2020）。

該林地保護利用規劃是昌北開發區自建區以來最為系統、最為全面、最為精細的林地專題規劃，在充分依靠全區第七次森林資源二類調查數據的基礎上，開展數據處理信息化、文本編制，數據信息化處理是為復雜，工作量大最大，分為二調圖紙掃瞄、小班界線矢量化、掛庫、與現狀航拍對照、個別補充調查、落界六大步驟，涉及4269.4畝林地、10多張圖紙、600個小班、5萬多個數據，數據信息化處理之后形成12張成果表格、7張成果圖紙，第一次實行了林地資源矢量化、信息化，為資源年度和林地精細管理更新提供了基礎條件。

5.2 抓好分類經營，確定林地分級

林業分類經營是現代林業發展的基本方向，即按照“功能分異”的原則，依據不同區域森林資源的自身特點，把部分立地條件差、生態區位重要、交通不便、質量較高、人為擾動少的林分劃定為公益林，其目的是以發揮生態效益為主，保障生態環境，適當輔助開展森林旅游等無破壞性開發活動，推動經濟效益發揮。把另一部分立地條件好、生態區位相對不重要、交通方便、適宜發展大徑材用材林、速生豐產林、工業原料林及高產優質經濟林的林分劃分商品林，以發揮經濟效益為主，并輔助發揮生態效益，對兩種類型的林分分別采用不同的經營管理方法，并采取不同經濟激勵機制。

5.2.1 分類標準

進入新世紀以來，昌北開發區大力開展林業分類經營，按照以下標準將全區林地劃分為生態公益林地和商品林地（區劃時生態公益林區劃優先）。

昌北開發區將以下林地劃分為生態公益林：一是重要江河源頭、河流兩岸，主要是贛江西岸2km以內或第一重山脊以內林地。二是森林公園和珍稀野生動植物及其棲息地。三是重要湖泊濕地和水庫周圍2km以內從林緣起，為平地的向外延伸2km，為山地的向外延伸至第一重山脊的林地。四是土地退化嚴重和水土流失嚴重地區。五是其他生態區位重要的林地。

以上五類區域之外的林地全部劃分為商品林地，發展方向主要有兩大類：一是海拔較低的宜林地、火燒（采伐）跡地、疏林地、未成林造林地、灌木林地以及林分殘破的有林地，交通區位便利、土壤熟化程度高，適宜發展速生豐產林、生態茶園、苗木花卉基地、高品質特色經濟林，以發展重點商品林為主。二是海拔較高的灌木林地、有林地，重點依托現有資源，培育和發展以杉木、濕地松為主的大徑材用材林，提高林地生產率，改善林分質量，以發展一般商品林為主。

按照以上標準劃分，昌北開發區現有生態公益林1446.1hm2，占區總林地的33.9%，其中防護林1392.2hm2，特用林151.4hm2。商品林面積2823.3hm2，占區總林地的66.1%，其中用材林2395.7hm2，經濟林地427.7hm2。

5.2.2 分類施策

根據分類經營理念，昌北開發區對兩類林地實施不同的管理方法和經濟激勵機制。生態公益林管護措施主要有：一是嚴格限制生態公益林林地性質改變，除重大重點工程和經區管委會批準外，不得擅自改變生態公益林性質，重點保護風景名勝區、生態區位重要以及優質森林資源生態公益林，并全面落實生態公益林管護主體，最大限度保護全區生態公益林面積穩定。二是采取封山育林、針葉林補闊、疏林地補植等措施，推進形成自然生態系統，增強林分水源涵養、水土保持能力構建穩定健康的森林生態系統，增強庇護野生動植物生長繁衍能力，改善生態公益林林分質量。

商品林發展措施主要有加大資金扶持和補助力度，搞好低產低效林改造和林種更新。即通過生態伐、疏伐、衛生伐、透光伐等撫育間伐手段以及修枝、除蘗、復墾等經營管理手段，降低林分密度，提高透光度和自疏能力，達到除劣保優、砍小留大，促進中幼齡林快速生長，提高商品林經濟效益。

5.2.3 分級保護

實行林地分等保護是分類經營管理的重要措施，分級保護是根據生態脆弱性、生態區位重要性以及林地生產率等作為主要考量指標，對林地進行系統評價定級，并確定不同林地保護等級，施以不同的保護力度和保護措施。根據相關林業技術標準，昌北開發區各林地保護等級面積分別為：無Ⅰ級、Ⅱ級保護林地，Ⅲ級保護林地3103.0hm2、Ⅳ級保護林地1166.4hm2。Ⅲ級保護林地再細分兩個亞保護等級：1級（一般公益林，1446.1hm2）和2級（重點商品林，1936.6hm2），把區域內為數不多的風景林（主要為風景名勝區）、居民風水林等生態公益林的保護等級提高到更高層次，確保維護區域內生態安全。

在合理確定林地保護等級之后，昌北開發區根據不同林地保護等級因地制宜、因級施策，制定不同保護管理措施如下。

（1）Ⅲ級保護林地－1級。一是實行全面封禁保護，禁止一切生產性經營活動。除撫育采伐和更新采伐外，禁止一切采伐活動特別是以取材為目標的主伐活動。二是除省、市重大重點工程外，嚴禁占用征用、違法亂用此類林地，嚴禁改變林地用途和林地利用方向，嚴禁將Ⅰ級保護林地非法轉變為農用地、建設用地，嚴格控制林地逆轉和退化。三是進一步加大財政投入力度，積極建立生態公益林區級財政補償機制，設立生態發展基金，重點搞好楓景水庫、方志敏烈士墓、原省革委會周邊風景林建設。

（2）Ⅲ級保護林地－2級。一是適度保障交通、能源、水利基礎設施等關系國計民生項目使用Ⅲ級保護林地。二是從嚴控制商業性經營項目用地，限制勘察、開采礦藏和其他項目用地。三是在確保森林生態系統健康、活力不受威脅的情況下，允許適度經營和更新采伐，鼓勵發展林下經濟產業。四是大力推動推動商品林地實行規模化、集約化經營和定向培育，提高林地生產率。

（3）Ⅳ級保護林地。一是嚴格控制林地轉用和逆轉力度，嚴格限制林地轉化非林業用地規模和速度，確保市直開發區林地規模和數量。二是抓好補充林地植樹造林，使補充林地實質上真正落實到林業管理范疇內。三是大力推動林地改造活動，通過封育、改造、補植等多種途徑，優化林分結構，提高大徑材比重，推行集約經營、農林復合經營，發展林業經濟，提高林地生產率，提高林地綜合效益，最大限度地挖掘林地生產率。

5.3 嚴格實施林地分區和地價分等

昌北開發區在分類經營的同時，創新管理模式，大力實施林地分區施策和分等地價。一是將全區林地劃分為中心城區園林綠化區和城郊生態環境綜合保障區。中心城鎮園林綠化區主要實施城區園林綠化管理模式，主要目的最大限度地保持現有城區優質森林資源，滿足城市品味需求，拓展通道綠化空間，提升園林綠化水平和檔次。城郊綜合生態環境保障區主要目的是以現有優質森林資源為基礎，在保護現有生態公益林的基礎上，充分利用距離中心城區距離近、交通方便、資金充足的優勢，大力發展速生豐產林、工業原料林以及大徑材用材林，培育特色經濟林。以現有文化資源為基礎，重點開展城郊風景林林相改造，優化風景林結構，提升觀賞性，滿足市民周末休閑、假日旅游的精神文化需求，同時帶動森林資源相關產業蓬勃發展。二是實施地價分等措施，建立以林地質量為基石的林地價格使用體系，即基于不同林地質量等級，制定差異化林地、林木使用價格體系，完善的林地質量評估和評定體系、林地質量價格標準體系，林地占用征收和林木采伐時做到優地（木）優價、重點區域和重要區位林地（木）高價，推動林地價格體系逐步完善，促進林地使用合理節約高效。

5.4 大力開展植樹造林，實施“復綠興林”工程

近幾年來，昌北開發區在發展經濟的同時，認真貫徹科學發展觀的要求，適時提出“希望在山”、“城區建優質風光、山上建綠色銀行”等口號，在抓好山上造林的同時，大力開展以拓展綠色生態空間為目的造林綠化“一大四小”工程等山下造林工程，重點抓好高速、國道等道路兩側以及灘涂、溝渠、村莊、城鎮的造林綠化工程，“十一五”期間昌北開發區共實現造林面積2460.0hm2，植樹造林30.9萬株，基本實現主要道路、集鎮、工業園區、村莊、城區綠化全覆蓋，達到了“白天看不見村莊、夜晚看不見燈光”和“村有高度、林有厚度、綠有深度”的綠化效果，森林面積大幅度增加，森林質量全面提高，全區上下興起熱愛林業、關心林業、投資林業的新高潮，林農保護林地的積極性進一步提高，林地特別是森林資源得到更好保護。

6 結語

經濟發達區域和重要開發區的林地利用趨勢越來越頻繁，林地保護壓力的越來越大。如何既保證當地經濟社會發展特別是開發項目和基礎設施項目建設的需要，又保護好現有森林資源特別是林地資源，這是一個重要而又緊迫的課題。從近三十年的經濟社會發展情況來看，犧牲環境發展經濟的現象時有發生，經濟發達區域和重要開發區的林地保護十分脆弱。林地保護利用需要是一整套系統、全面的管理體系，需要先進的理論指導、技術框架和支撐，經濟發達區域和重要開發區林地保護有著獨特的特點，牽涉利益主體多，與當地經濟發展速度和開發力度有著密切的關系，需要所在地政府和林業主管部門因地制宜、實事求是，走出一條“經濟發展好、項目建設快、林地保護有力”的特色林地保護之路。

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