城鎮(zhèn)化進程中濰坊市義務教育階段民辦教育發(fā)展研究

王俊杰

(中國海洋大學，山東 青島 266100)

黨的十八大報告將辦好人民滿意的教育列為改善民生和加強社會建設的首要工程。［1］在城鎮(zhèn)化進程中，做好義務教育階段學校布局規(guī)劃是辦好人民滿意教育的基礎，而義務教育階段民辦學校建設是學校布局規(guī)劃中的關鍵組成部分。經濟和社會的多元化要求教育發(fā)展的多元化。市場經濟發(fā)展成熟的國家，民辦教育都占到了較大比例。要借助城鎮(zhèn)化中城市建設的時機，吸引社會資金投入義務教育階段民辦學校建設，以義務教育階段民辦學校發(fā)展帶動區(qū)域教育水平提高。

一、城鎮(zhèn)化中義務教育階段民辦學校建設的積極意義

1.民辦教育是整個教育體系的有機組成部分。

2003 年9 月1 日開始實施的《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱“促進法”)指出:“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分?！薄秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020 年)》指出:“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進教育改革的重要力量?！庇纱丝梢?，義務教育階段民辦教育是義務教育的有機組成部分，具有促其活力發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的“鯰魚效應”。國家政策法規(guī)給予了民辦教育科學而精準的定位。

2.民辦教育是教育體系的活力部分。

2013 年3 月，教育部長袁貴仁在全國政協(xié)教育界別聯(lián)組會上回應政協(xié)委員的提問時表示:“任何國家都不可能靠政府把所有教育辦好，這是國際經驗，這是歷史經驗。民辦教育對中國的教育普及作了重大貢獻，為教育改革做了積極探索，功不可沒。”在國家和山東省的中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要中，民辦教育都放在了辦學體制改革的部分進行闡述，這表明，民辦教育是促進辦學體制改革的推動力。進行辦學體制改革才有學校發(fā)展的活力，而民辦學校能夠創(chuàng)新機制，率先實現自主辦學，并為公辦學校的運行機制轉變提供外部壓力，積累成功經驗。民辦教育的發(fā)展極大地推動了教育管理體制改革和育人模式創(chuàng)新，促進了教育教學改革的發(fā)展。

3.吸引社會資金建設民辦學校是增加教育投入的有效途徑。

近年來，社會對教育的需求特別是特色教育需求，越來越旺盛，發(fā)展民辦教育會更好地滿足這種社會需求，進一步辦好人民滿意的教育。同時，我國基礎教育龐大，當前單靠政府投入，難以滿足社會對教育的需求，必須充分調動社會力量，引導社會資金，促進教育投入多樣，利用市場規(guī)律促進資源合理配置。

4.發(fā)展民辦教育能夠促進教育公平。

義務教育就近入學、劃片招生的政策，保證了適齡兒童都能接受義務教育，但限制了家長的選擇權。民辦教育的發(fā)展給家長提供了選擇空間，民辦學校不限招生范圍，農村孩子可以走進城市的優(yōu)質民辦學校，從另一個角度體現了教育公平。同時，教育均衡不是平均主義，是發(fā)展中的動態(tài)均衡。發(fā)展民辦教育能夠促進教育水平整體提升，促進學校間在發(fā)展中實現均衡。

二、城鎮(zhèn)化與建設民辦學校的契合點

1.城鎮(zhèn)化是學校建設的壓力和契機。

2012 年統(tǒng)計數據顯示，全國、山東省和濰坊市的城鎮(zhèn)化率分別達到52.57%、52.4%和49.75%。［2］根據美國學者諾瑟姆提出的S 曲線學說，城市化分為初級階段、中級階段和高級階段，城市化水平達到30%-70%屬于加速發(fā)展的中級階段。［3］

2012 年12 月中央經濟工作會議指出:“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質量。城鎮(zhèn)化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。”從十八大到中央經濟工作會議及之后的中央領導在多個場合的講話表明，國家已將城鎮(zhèn)化在經濟社會發(fā)展中的地位提到了前所未有的高度。專家學者對國家提出新型城鎮(zhèn)化的邏輯思路進行了分析，“即經濟結構不合理的深層次矛盾日益突出→擴大內需是調結構的首要任務→最大的內需在城鎮(zhèn)化?！?013 年1 月，山東省政府發(fā)布《山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要(2012-2020)》，據此，《濰坊市城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要(2013-2020)》正在征求意見中。在這樣的形勢下，城鎮(zhèn)化首先外顯為城區(qū)的擴面延伸，只有科學制定并嚴格實施中小學(包括民辦學校)布局規(guī)劃，才能打造均衡教育的載體，避免出現“大班額”“上學難”的城市病。

2.學校建設在城鎮(zhèn)化過程中具有帶動功能。

美國經濟學家米凱·吉瑟研究證明，在鄉(xiāng)村地區(qū)，教育水平提高10%，將多誘導6%～7%的農民遷出農業(yè)。教育對城鎮(zhèn)化發(fā)展的直接作用是轉移農民，推動城鎮(zhèn)人口規(guī)模擴大，間接作用就是促進農民生產方式的轉變，促進農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)穩(wěn)定轉移。教育是拉動經濟最有力、最“環(huán)?！钡摹熬G色引擎”。城鎮(zhèn)優(yōu)質教育吸引了農村學生進城就讀，將帶動幾名家庭成員在城鎮(zhèn)就業(yè)、生活和消費，形成以教育為核心的小產業(yè)鏈，帶動城鎮(zhèn)房地產開發(fā)、餐飲、交通、文化、信息等產業(yè)的快速發(fā)展。

“以產業(yè)集聚帶動人口集聚”是目前推進城鎮(zhèn)化的共識。由于濰坊市城鎮(zhèn)的資源、承載能力和市場空間極為有限，政府可作為的空間受到限制。教育機構對濰坊市農村居民進城落戶意愿調查中，80%農村居民進城鎮(zhèn)落戶或居住是為了子女接收良好教育。因此，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域造就一所教育質量堪與城市優(yōu)質學校媲美的學校，其所帶來的人口集聚效應將遠遠快于并高于由產業(yè)集聚帶來的人口集聚效應。

3.企業(yè)具有參與民辦學校建設的動力。

根據對濰坊市義務教育階段民辦學校的調研發(fā)現，企業(yè)或個人投資教育的動力來源主要有四個方面:一是履行社會責任，回報社會，樹立企業(yè)形象;二是主要解決企業(yè)員工子女上學問題(適用于員工較多的企業(yè));三是從教育產業(yè)中獲利;四是通過建設學校實現房產的增值，主要是房地產企業(yè)，從城鎮(zhèn)化與教育發(fā)展互動的微觀層面來看，這是吸引房地產企業(yè)投資辦學的主要目的。例如，2010 年建成招生的濰坊市奎文區(qū)德潤國際雙語學校是由房地產企業(yè)投資建設的一所九年一貫制民辦學校，學校緊鄰該企業(yè)所屬德潤社區(qū)，帶動了德潤社區(qū)房產增值。該企業(yè)的廣告語即是:“入駐德潤社區(qū)，免費就讀德潤國際雙語學?！?。

三、濰坊市推進義務教育階段民辦學校發(fā)展的模式

1.濰坊市義務教育階段民辦學?；厩闆r。

近年來，濰坊市義務教育階段民辦學校數量增加，在校生增多，品牌效應凸顯。自2008 年至2012 年，濰坊市義務教育階段民辦學校數量從27 所發(fā)展到47 所。目前，全市義務教育階段民辦學校在校生7 萬人，占同類學校在校生的8.35%。濰坊市義務教育階段民辦學校已成為同類教育中的品牌學校，形成了“擇校找民?！钡默F象。

表1 濰坊市各級全日制民辦學校在校生情況對照表

2.濰坊市義務教育階段民辦學校辦學主體多元化。

從辦學主體分析，濰坊市民辦教育辦學主體趨向多元化，企事業(yè)單位、集體、社會團體辦學，也有公民個人參與辦學。辦學形式多樣化，個人獨資、股份制、合作辦學等辦學形式并存，形成了各類辦學主體和辦學形式和諧共存、互為補充、共同發(fā)展的格局。辦學方式主要有以下幾種:

采用BOT 方式辦學。由企業(yè)投資建校，按民辦學校機制運行，在保證區(qū)域內學生享受公辦學校待遇基礎上，擴大學校招生范圍，給予學校更多的辦學自主權。企業(yè)經營一定年限后將學校交還政府，如昌樂二中。

校企聯(lián)合辦學。由企業(yè)與公辦學校合作，投資建設新的民辦學校，企業(yè)負責學校建設，公辦學校負責教學及管理。根據合同規(guī)定，每年給投資者一定的回報。

房地產企業(yè)投資辦學，按協(xié)議取得辦學收益。房地產企業(yè)為承擔社會責任、贏得社會信譽，投資學校，如濰坊北海雙語學校。房地產企業(yè)為提升房價，就近建設學校，如奎文德潤國際雙語學校等。房地產企業(yè)投資辦學成為近年濰坊市義務教育階段民辦學校建設的主要模式。

3.濰坊市對企業(yè)和個人辦學的政策支持。

2003 年，濰坊市政府印發(fā)《關于深化辦學體制改革加快民辦教育發(fā)展的意見》，2005 年濰坊市教育局與人事、財政、國土等七部門聯(lián)合下發(fā)《關于吸引社會資金促進民辦教育快速發(fā)展的意見》。這兩個意見為濰坊市企業(yè)或個人等社會力量辦學提供了政策支持。其中，吸引企業(yè)或個人辦學的關鍵政策是:

(1)建設規(guī)劃用地與公辦學校同等對待。民辦學校在征用土地和建設配套等各項稅費的減免上享受與公辦學校同樣的優(yōu)惠政策。新建、擴建民辦學校，按照公益事業(yè)用地以劃撥方式提供土地使用權。建設配套費等行政事業(yè)性收費，凡屬濰坊市規(guī)定的一律予以免繳。

(2)教師選聘與公辦學校同等對待。通過貸款、股份合作、BOT 等形式建立的民辦學校，教職工與公辦學校教職工享受同等待遇，其工資福利由同級財政承擔。各教育機構教職工可以按事業(yè)單位標準繳納養(yǎng)老保險金，工齡、教齡連續(xù)計算，晉職、晉級與公辦學校同等對待。與公辦學校教師享受同等退休待遇。

4.濰坊市房地產企業(yè)投資辦學的典型案例。

案例一:濰坊北海雙語學校

濰坊北海雙語學校是由山東天同宏基集團股份有限公司投資建設，學校位于坊子區(qū)長寧街中段。在原高中、中專撤消后閑置資產基礎上，投資6000 萬元，占地90 畝，建筑面積30，000 平方米。教學班54 個，分設初中部和小學部。于2007 年開始招生，目前在校生1840 人。目前，在該校基礎上已形成了集團化辦學和公司化融資的運營架構。天同公司已形成義務教育階段學校建設為先導，運作精品樓盤的成熟模式，并開始在省內外擴大。

案例二:濰坊市奎文區(qū)德潤國際雙語學校

濰坊市奎文區(qū)德潤國際雙語學校是山東楊潤營造房地產開發(fā)有限責任公司投資建設，學校位于奎文區(qū)北海路以西，張九路以南，九龍山樹木園以北。學?？偼顿Y5000 萬元，占地約42 畝，校舍建筑面積約20000平方米，教學班48 個，分設初中部和小學部。學校辦學用地由奎文區(qū)政府劃撥，楊潤公司建成后委托奎文區(qū)教育局管理。于2010 年開始招生，目前在校生達到1500 人。學校學生來源包括:劃片城中村學生免費入學;揚潤公司所屬德潤社區(qū)業(yè)戶子女免費入學;面向市區(qū)不限具體范圍招生。兩所學校都以其先進辦學條件、雙語教學、自主辦學、小班化等成為全市優(yōu)質教育資源地。

四、在城鎮(zhèn)化背景下推進義務教育階段民辦教育發(fā)展的建議

1.擴大和深化社會對民辦教育的認識。

當前，社會對民辦教育認識不足。一是對于財政負擔民辦學校教師3工資福利的做法認識不足。以學生家長為代表的社會輿論認為財政負擔民辦學校教師工資福利，這樣的學校不算是民辦學校，這樣的一元化思維誤讀了政府對民辦學校本應負擔的支持政策;二是對于民辦學校的積極促進作用認識不足，認為民辦學校僅是公辦學校的補充，沒有意識到民辦學校在推動教育教學改革中不可缺位的積極作用。社會輿論對于民間投資辦學的認識存在不足。

2.科學規(guī)劃布局學校建設。

北京大學國家發(fā)展研究院課題組認為:“城鎮(zhèn)化的核心是人口的流動和集聚，這造成資源配置的巨大困難。隨著人口管理從戶籍管理轉向居住地管理，教育服務也要相應的轉向，以適應人口城鎮(zhèn)化的要求?！保?］應根據《促進法》“將民辦教育事業(yè)納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃”的要求，將標準化學校建設列入城鎮(zhèn)化考核的剛性項目，實施前置。

3.吸引房地產企業(yè)投資建設義務教育階段民辦學校。

房地產企業(yè)是城鎮(zhèn)建設的主要力量。要實現“教育城鎮(zhèn)化”，就應引導房地產企業(yè)打造“教育地產”，實現教育與地產的相融共生。民辦學校建設是民生事業(yè)與推進城鎮(zhèn)化的統(tǒng)一體，要引導本應積極投資建校的房地產企業(yè)意識到，投資辦學不是負擔，以便實現教育資源布局的合理化。

4.加快民辦教育政策的研究和創(chuàng)新。

濰坊市分別于2003 年和2005 年出臺的民辦教育發(fā)展的兩個意見，總體已不適應當前民辦教育發(fā)展現狀和趨勢，也與上海、溫州等地民辦教育政策創(chuàng)新產生距離。2012 年6 月，教育部印發(fā)《關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》，但至今濰坊市也還沒有更新的舉措。要在政策上實現創(chuàng)新突破，進一步營造民辦學校發(fā)展的環(huán)境，發(fā)揮民辦學校辦學機制靈活的優(yōu)勢，推動濰坊市區(qū)域教育水平的提高。

［1］黨的十八大報告［EB/OL］.2013-01-02.http://www.wenming.cn/xxph/sy/xy18d/201211/t20121119_940452.shtml.

［2］山東省統(tǒng)計局和濰坊市統(tǒng)計局.國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報(2012)［EB/OL］.［2013-03-23］.http://wenku.baidu.com/view/6e44b9472b160b4e767fcf23.html.

［3］張國強.山東省城市新區(qū)發(fā)展研究［D］.天津:南開大學，2006.

［4］北京大學國家發(fā)展研究院課題組.教育資源配置對城鎮(zhèn)化進程的影響研究［EB/OL］.［2013-02-02］.http://www.wenming.cn/xxph/sy/xy18d/201211/t20121119_940452.shtml.