美國廣電規制

□王龍珺

為使廣電業健康合理有序發展，更好地服務于公共利益，對其進行有效規制是許多國家的通例。因此，各國都對廣電事業實施了不同程度的規制，這是每個政府的規定動作。美國的廣電事業是世界上市場化程度最高的，其相應的規制措施經歷了將近一個世紀的發展，相對完備和成熟。需要指出的是，服務受眾、滿足公眾利益的理念是美國廣電規制的指導精神。所有的規制動作始終在公共利益的框架內進行操作。這是美國廣電規制的合法性和合理性所在。雖然上世紀八十年代，特別是1996年《電信法》頒布以來，在新自由主義的鼓吹下，廣電事業解除管制的呼聲愈來愈高，許多廣電規制措施被束之高閣，但歸納分析美國政府的廣電規制行為對我國廣電事業的發展卻是大有裨益。

美國廣電規制對象：所有權、運營、產品三位一體

在具體廣電規制的對象上，美國發展出了一整套完整的規制體系。從整個廣電事業運作流程上看，從源頭——所有權、過程——運營機制到終端——廣電產品，美國都有相應的規制措施給予響應。整個規制體系呈現立體化圖景。

一、所有權規制。在所有權規制上，美國的指導思想是：廣播電視向公眾提供多種不同的觀點在某種程度上服務于公共利益，而允許媒介所有權集中在少數人手中則效果相反。FCC（美國聯邦通訊委員會）據此堅持認為應當對廣電機構的所有權進行多種限制，以確保節目多樣性和觀點多元化呈現。研究表明，美國廣電所有權規制規則有6條，包括地方電視臺多重所有權規則、跨電臺/電視臺所有權規則、跨報紙/廣播電視臺所有權規則、全國性電視臺多重所有權規則、雙重廣播電視網規則。①

在有線電視臺方面，其所有權規制要少于廣播電視臺。但同樣要受到一定的制約。FCC聯邦通訊委員會制定了所謂的水平規則和垂直規則加以限制。水平規則是指單個有線電視臺業主在全國范圍內覆蓋的有線電視訂戶數量不得超過全國有線電視用戶總量的30%。垂直規則是指任何有線電視臺用于播出附屬公司節目的頻道數量不得超過40%。②

二、運營機制規制。在運營機制上，美國的規制措施主要表現在廣電機構營業執照的頒發和續展。為廣電機構頒布和續展營業執照是FCC的主要任務之一。申請人向FCC提出頒布或續展執照要求時，是否能夠服務公眾利益是FCC要考量的核心要素之一。如果申請人不能夠證明他的廣電機構很好地服務于公共利益或被投訴其廣電產品產生了不良影響，FCC很有可能拒絕為其頒布或續展執照。以續展執照的要求為例：《1996年通訊法》規定FCC續展廣播電視臺業主的執照需要有三個條件：一是該臺服務于公眾利益、便利與需要。二是執照持有人沒有嚴重地違反《通訊法》和委員會的規制和管制。三是執照持有人沒有嚴重地違反《通訊法》和委員會的規制和管制的行為，這些行為合起來構成濫用。如果委員會判斷，執照持有人事實上沒有滿足以上列舉要求，那么執照續展必須被駁回。③

另外，FCC對廣電機構雇傭員工規則也有相應的規制措施。為了保障廣電產品的多樣性，FCC制定了平等就業規則，要求廣電機構為女性、少數族裔等弱勢群體提供公平的就業機會。如果執照申請人本身就是弱勢群體，在申請或續展執照方面會享受一定的優惠條件。

三、廣電產品規制。廣電產品規制是美國廣電規制的重要組成部分。雖然FCC不能直接干預廣電機構生產廣電產品，但廣電媒介在美國享受憲法第一修正案地位，FCC對廣電產品依然有很大影響。在廣電產品上的規制內容包括對廣電節目類型、廣告時間、禁載事項、受眾禁用等方面。FCC始終鼓勵和支持廣電機構生產高品質的廣電產品服務受眾，如果廣電產品違反了節目規則，FCC將采取發出申斥信、禁止令，處以罰金，甚至吊銷執照等方式給予懲戒。

在節目內容上，FCC要求廣電機構生產一定量的適合兒童的廣電產品，對兒童節目的廣告種類、數量、時長做出嚴格的限定。涉及淫穢、猥褻、暴力的廣電產品被定性為非法行為。為了防止兒童觀看暴力、色情節目，FCC要求電視生產商在電視中安裝“童鎖”，即一種防暴力的芯片，它能夠有效攔截不適合兒童觀看的節目的信號。在政治節目方面，FCC要求廣電機構必須給合法的候選人提供平等的機會、均長的時間、同樣的價格為其搭建發表觀點的平臺。此外，FCC還規定付費的廣播電視節目必須讓受眾知曉其出資人身份。

美國廣電規制手段：行政與法制雙管齊下

行政手段。美國運用行政手段規制廣電事業的行為主體是FCC。FCC成員一共有5位，由總統任命，須經參議院批準，任期為5年。FCC是美國政府眾多的獨立機關之一，負責廣播、電視、電訊、網絡、衛星等方面的行政管理工作。涉及廣電規制方面，其工作內容包括分配頻譜、頻率、波段，監管廣電節目、頒發或續展廣電營業執照、規定傳輸設備標準等。FCC的主要工作方式有擬定、執行政策和實施裁判。FCC有權根據實際情況通過一定的程序制定廣電規制的政策和規則，并付諸實踐。如果在執行政策過程中發生爭議，如對某廣電機構執照是否續展問題，FCC將根據職權進行裁判工作。

法律手段。美國有著全世界最完備的媒介法制體系，涉及廣電事業的法律法規也相當成熟。在憲法層面，美國《憲法第一修正案》是廣電事業的法律法規的綱領性文件，任何違背憲法 《第一修正案》的法律法規都將被判無效。1934年頒布的《聯邦通訊法》是美國規制廣電事業的基本法。經過長時間的發展，美國建立起以《聯邦通訊法》為核心的廣電法律法規系統，其中包括《電信法》《公共電信法》《有線電視臺消費者保護和競爭法》《通訊法》等。此外，FCC依照職權所制定的有關規則同樣具有法律效力。這些法律成為規制廣電事業的重要手段，使規制廣電有法可依。

另外值得強調的是，美國政府并不是實施廣電規制的唯一角色，司法機關同樣可以對廣電事業進行規制。當被規制的廣電機構與政府發生爭議時，政府并不擁有最終決定權。雙方都可以訴諸法律途徑加以解決，如美國新聞史上著名的紅獅廣播公司訴FCC案、特納廣播公司訴FCC案、時代華納娛樂公司訴FCC案等。這樣，司法機關就扮演了規制廣電的重要角色。

注釋：

①②[美]約翰·D·澤萊茲尼，張金璽、趙 剛譯：《傳播法：自由、限制與現代媒介》，北京，清華大學出版社，2007年版，第352，355頁。

③[美]唐·R·彭伯，張金璽、趙 剛譯：《大眾傳媒法》（第十三版），北京，中國人民大學出版社，2005年版，第556頁。