淺析建設項目跟蹤審計——以淮南礦業集團建設項目審計為例

程 真

（淮南礦業集團審計處， 安徽 淮南232001）

一 實行項目跟蹤審計的作用

項目跟蹤審計是指由審計人員依據法律、法規和相關的技術經濟指標，運用審計技術手段和科學程序，對投資建設項目建設全過程的技術經濟活動以及與之相聯系的各項工作及時跟蹤監督，對發現的問題及時指出，對被審計單位提出審計意見及建議，要求其及時整改，使其規范、有序、有效的運行，達到投資最小化，效益最大化。

（一）促進企業完善內部管理，增強決策的透明度，防止權力集中制

近幾年來，工程審計是企業關注的重點，而且每年把工程建設項目列為審計對象，因為工程項目較多，內審人員有限，不能面面俱到，只能做到抽樣審計，但是在抽審的項目中或多或少存在一些問題。如工程不能按照清單結算，存在多結、錯結、重結和漏結，隨意增加變更項目，人為調節材料、人工價差等，主要原因是缺少相應的內控管理和有效監督機制，或者是內控制度流于形式，制度上墻未上手，權責分工不明確，責任未落實到人，存在扯皮推諉現象。以往，審計人員往往對竣工后的工程進行抽審，這時審計所發現的問題已成定局，很難整改。實行跟蹤審計，審計人員可以對立項和設計階段開始把關，審計過程中隨時發現問題，揭露工程建設過程中違規違紀等行為，并向關各方提出意見和建議，促進企業完善內部管理，增強決策的透明度，防止權力集中制，防范錯誤和不正當的行為發生。

（二）促進單位遵循相關辦法、規范和內部管理規定

目前，建設項目主要由《工程建設項目施工招標投標辦法》、《建設工程工程量清單計價規范》等，但集團公司在這些辦法、規范之外制定了自己相關制度。如《淮南礦業集團專項資金及工程管理暫行辦法》、《淮南礦業集團工程招投標管理辦法》、《淮南礦業集團建設工程造價管理暫行辦法》，以及2011年6月30日下發的《淮南礦業集團工程管理違規違紀處罰暫行規定》等，這些辦法和規定對規范工程管理，提高工程管理水平起到重要作用。但從近年來工程“三控制”檢查、專項工程檢查和審計等情況來看，工程管理仍然不同程度地存在這樣或那樣問題，由于這些法規、條例、內部制定的制度與國家及省部委辦法之間缺乏有效對接和吻合，所以審計人員在參與過程中對遇到的問題就能根據實時情況選擇合理制度和辦法，把法律法規和集團公司內部制度相融合，避免理解和執行上的分歧，做到評價客觀公正，定性準確無誤。

（三）過程監督對建設項目過程起到規范管理

以往工程管理普遍存在重“兩頭”（立項和結算），輕“中間”（即工程過程管理）的現象，往往問題就出在中間環節。采取跟蹤審計，對工程的立項（項目可行性研究報告分析，項目對預期產生的經濟性大小，是否導致經濟損失，能否達到降本增效，是否有利于企業發展等）、設計審查、招投標（規范性，存在間接發包、議標、圍標等現象）、合同簽訂、工程變更、施工管理、竣工驗收、工程結算等方方面面進行跟蹤，促進單位健全完善管理制度，規范運作，科學管理。

（四）規范行為，防微杜漸，降低投資成本，提高投資效益

以往有些項目可能存在浪費、超投資、超概算，還有可能部分管理人員存在權錢交易等現象。采取跟蹤審計，被審計單位和施工方自己在各自的范圍內履行自己的職責，能處理好各自的利益關系，在處理問題上能有據可依，最大程度的引導和規范各方的行為，防微杜漸，降低投資成本，提高建資效益。

二 建設項目跟蹤審計的內容

跟蹤審計可以分為工程開工前、施工期間、工程竣工決算、財務決算和建設項目績效評定，還包括施工期間工程進度款支付等。

（一）工程開工前

工程開工前，審計人員對項目立項、設計、招投、合同簽訂等合理合規性進行審計。主要包括：立項是否經過國家有關部門和單位審批，確定立項結果；設計是否依據可行性研究報告，技術性與經濟性是否相分離；規劃審批程序是否合理，手續是否完善；建設資金來源（維持簡單再生產資金、安全費用、國補、國債專項資金、統籌大修費用等）落實情況；招投標過程是否違規操作，搞“暗箱操作”規避招投標或搞虛假招投標，任意壓低標價，壓縮周期；中標企業資質等級，承包實力能否滿足工程項目的需要；合同內容是否齊全，對雙方約定可接近實際，可具有操作性，發包人識別企業是否存在掛靠經營（完全掛靠、技術掛靠、“以包代管”掛靠）。

（二）施工階段

施工階段對人員的管理、工程質量、經濟簽證、合同工期等事項的審計。主要有：是否建立和執行內控制度，包括項目經理、技術員、安全員、監理崗位責任制等；工程進度和工期是否按照合同約定執行，如不能按期完成進度，分析影響工期的原因及責任；資金來源和材料是否到位；工程質量是否達標；變更簽證（包括設計變更、施工變更和經濟變更）是否合規合理，防止采用低中標價和加大量變更的策略獲取利益，要分清合同內和合同外各項目增減變化；是否做好隱蔽工程審計記錄工作（因隱蔽工程的特殊性，必須及時做好隱蔽工程的記錄，對隱蔽部分施工前和施工后要進行取證，必要時要拍照，取得詳實資料，為竣工驗收及結算打下基礎）；建安工程的設備、材料來源及其使用保管情況；其它有關情況。

（三）審計人員對工程竣工后的工程最終造價的審計

主要有：招標工程標底和工程量計價清單的執行情況；工程量的結算依據及項目清單等；各項的取費費率、綜合取費基數、規費計取是否合理等；對施工單位的價撥材料、未扣甲供材及進項稅轉出情況等；建設項目竣工驗收情況等；與工程竣工結算有關的其它情況。

（四）審計人員對工程進度款的支付、財務決算等情況的審計

主要有：財務支付工程款是否按照合同條款約定，是否存在少付、超付工程進度款現象，質量保證金、審計保證金、資料保證金的扣留情況；工程發票、稅金繳納是否到位，甲供水電等是否按期扣回；竣工驗收和遺留問題處理情況；工程竣工通過驗收轉為固定資產情況。

（五）最終的績效評定

主要包括：項目建設程序；項目資金使用效率；項目經濟效益，預期帶來的效果；項目社會效益；項目生態環境效益。

三 建設項目跟蹤審計采取方法和策略

（一）項目的選定要有針對性和代表性

根據年初制定建設項目中選擇有代表性的，投資規模較大、技術難度大、而且工藝程序復雜、工期緊、領導重點關注的建設項目實施跟蹤審計，對投資額較小，審計風險較大的審計項目不易采取跟蹤審計。

（二）因地制宜編制審計方案

由于行業不同、地質環境不同、工藝程序不同，沒有固定的審計方案能夠適合所有工程項目。所以審計前，審計人員要搜集大量關于建設項目資料，包括設計圖紙、合同等相關的經濟性資料，編制一套科學合理、切實可行的審計方案，審計方案不是流于形式和停留表面，在審計工作中應起到指引作用。方案中根據項目的特點選擇不同的審計方法，如投資規模較大、時間要求緊，隱蔽工程較多，可能存在風險的可以安排審計人員在施工現場蹲點。

（三）依法獨立地履行審計監督職能

審計人員恪守《內部審計人員職業道德規范》賦予的監督的職能，一是合理準確，做到位而不越位。一些單位和部門因審計人員頻繁介入，建設單位、施工單位和監理單位為了推卸責任，往往要求審計人員也在相關資料上簽字，使審計人員變成了管理人員，破壞跟蹤審計所建立的權力制衡機制；二是跟蹤審計不同于監理單位和建設單位的監督。在實施過程中不能搞同體監督，不能既當運動員，又當裁判員，而忽視審計的客觀性、公正性和審計固有的風險。

（四）跟蹤過程中對發現的問題應及時轉化審計成果

審計提出的問題引起相關單位的高度重視，應做到邊審計、邊糾正、邊整改、進一步提高，總結工作中的不足，促進相關單位建立和完善相關制度，跟蹤審計達到應有的成果，同時對審計工作也是一種肯定，也可以對以后的跟蹤審計工作具有操作規范和指導作用。

（五）加強與建設單位、施工單位協調與溝通，營造一個和諧的審計環境

建設項目跟蹤審計是個新課題，不僅涉及審計人員工作模式的改變，還涉及審計人員審計思路的改變，同樣也改變被審計單位對審計人員原有的看法。以往被審計單位認為審計就是找問題、挑毛病。通過開展跟蹤審計改變他們的看法。首先要做好宣傳工作，向被審計單位宣傳審計人員的職責并得到他們的理解，使他們對跟蹤審計程序及要求等有一個重新的認識和了解，歡迎審計并接受監督；其次是改變原有的審計模式，審計人員跟蹤過程中加強協調與溝通，對遇到的問題共同協商，聽取各方好的意見和建議，在各方共同努力下使項目建設順利，同時也給審計創造一個和諧的工作環境，有利于有效的開展工作。

（六）做好廉潔從業工作，認真履行審計人員職業道德規范

審計過程中，頻繁地與建設方、施工方、監理方打交道，施工單位為了多結算、多變更、增加工程量，用各種手段與建設方、監理方、審計人員搞好關系，甚至不擇手段來腐蝕們，因此，審計人員應廉潔自律，必須保持清晰頭腦，擺正自己位置，嚴格執行干部廉潔從業“十條紅線”規定。

四 淮南礦業集團建設項目跟蹤審計的效益分析

2009年以來，審計處工程審計已核減工程款超億元，為集團公司挽回巨額經濟損失，工程審計取得重大成果。通過工程審計，不僅核減了工程造價，減少了投資，降低了成本，維護企業利益，更重要的是規范了管理行為，提高了管理水平，起到了防患于未然的作用。從2009－2011年工程審計復核情況來看，無論核減額還是核減率均呈逐年下降趨勢，如圖1、圖2所示。

圖1 2009－2011年工程復核核減額

圖2 2009－2011工程復核核減率

通過對比，工程項目竣工后來復核，用核減額和核減率逐年下降，管理也逐步在加強。但跟蹤審計也存在同樣情況，不能用核減額和核減率高低來衡量項目跟蹤的成果。在實施跟蹤審計的情況下，審計人員對整個項目全程把關，是量到質的轉化，比項目竣工后審計更能真正反映出了審計的成效。因此，科學合理、客觀公正的評價跟蹤審計成果更具有重要意義。

總之，建設項目跟蹤審計是一種全新的審計模式，其實質是審計介入時間前移，重視過程監督。其好處是能“早發現、早揭露、早處理、早糾正”，對過程中帶有苗頭性和傾向性的問題進行及時捕捉，把風險點消失在萌芽狀態，為領導決策提供依據。

［1］張朝勃，謝仁軍.建設項目跟蹤審計中的四點思考［J］.全國商情（理論研究），2011，（8）：75－76.

［2］張耀.對建設工程項目審計管理的幾點思考［J］.人民長江，2010，（18）：32－34.

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